北洋政府的新聞立法活動(dòng)(1916~1928)

　　摘要：1916年至1928年北洋政府統(tǒng)治期間，中國的新聞法制繼續(xù)沿著袁世凱政府的立法軌道曲折發(fā)展。北洋政府的新聞立法活動(dòng)共分兩個(gè)方面：一是廢止或修改沿用袁世凱政府時(shí)期的法律法規(guī)；二是適時(shí)創(chuàng)制新的法律法規(guī)。北洋政府的新聞立法推動(dòng)了為封建軍閥統(tǒng)治服務(wù)的新聞法律體系的完成，客觀上促進(jìn)了各種思想文化的發(fā)展，對(duì)繼其后統(tǒng)治中國的南京國民政府產(chǎn)生了重要影響。
　　關(guān)鍵詞：北洋政府 新聞立法 法治
　　
　　袁世凱病逝后，中國自1916年6月起進(jìn)入了軍閥交替執(zhí)政的時(shí)期。至1928年張學(xué)良東北易幟，袁世凱的繼承者皖系、直系、奉系相繼在北京主政，在繼受袁世凱政府時(shí)期新聞法制的基礎(chǔ)上，創(chuàng)制新的新聞法律法規(guī)，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)新聞事業(yè)的控制。本文擬對(duì)此期間的新聞立法活動(dòng)作出梳理并對(duì)其社會(huì)影響作出評(píng)價(jià)，僅供商榷。
　　
　　廢止《報(bào)紙條例》等法律法規(guī)
　　
　　懾于國內(nèi)民主共和的潮流，新聞界呼吁新聞自由的強(qiáng)烈聲勢(shì)，剛剛繼任大總統(tǒng)職務(wù)的黎元洪為了穩(wěn)固統(tǒng)治，在袁世凱去世當(dāng)月就宣布廢止“袁記約法”，廢止袁世凱政府時(shí)期的一些新聞法律法令，解除新聞禁令，恢復(fù)《中華民國臨時(shí)約法》，恢復(fù)民眾享有的言論、著作、刊行及集會(huì)、結(jié)社的權(quán)利，重新強(qiáng)調(diào)只有在“有認(rèn)為增進(jìn)公益，維持治安，或非常緊急必要時(shí)，得以法律限制之”①。
　　在袁世凱政府出臺(tái)的所有新聞法制當(dāng)中，民憤最為強(qiáng)烈的是《報(bào)紙條例》。該條例是袁世凱政府于1914年4月制定的適用于報(bào)業(yè)的專門法令。它從政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面來扼殺新聞事業(yè)。在政治上，它規(guī)定不得登載的內(nèi)容有：淆亂政體者；妨害治安者；敗壞風(fēng)俗者；外交、軍事之秘密及其他政務(wù)，經(jīng)該管官署禁止登載者；預(yù)審未經(jīng)公判之案件及訴訟之禁止旁聽者；國會(huì)及其他官署會(huì)議，按照法令禁止旁聽者；煽動(dòng)、曲庇、贊賞、救護(hù)犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者；攻訐他人陰私損害其名譽(yù)者。②并且該條例還規(guī)定，在外國發(fā)行的報(bào)紙，如果登載前三項(xiàng)的限制內(nèi)容，不得在國內(nèi)發(fā)賣或散布。違反者要處以很重的處罰，該條例第22條、23條、24條分情況規(guī)定了處罰措施。而《陸軍部解釋“報(bào)紙條例”第十條第四款軍事秘密之范圍》、《報(bào)紙侮辱公署依刑律處斷電》等補(bǔ)充規(guī)定的出臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)了袁世凱政府任意解釋報(bào)紙條例的內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)上，該條例規(guī)定報(bào)紙?jiān)诎l(fā)行前應(yīng)根據(jù)日刊、不定期刊、周刊、旬刊、月刊、年刊等不同刊期分別繳納數(shù)額不等的保押費(fèi)。如果在京師及其他都會(huì)商埠地方發(fā)行的報(bào)紙，需要加倍繳納保押費(fèi)。袁世凱政府根據(jù)其《報(bào)紙條例》，任意查封報(bào)社，禁止報(bào)紙發(fā)行，以致逮捕編輯、記者，判處徒刑，扼殺了剛剛蓬勃發(fā)展的全國新聞事業(yè)。因此，深諳時(shí)事的袁世凱繼任者為安撫新聞界和廣大民眾，在其繼任之初必然考慮到《報(bào)紙條例》的存廢。
　　1916年6月17日，黎元洪政府命令各省取消報(bào)紙保證金。時(shí)隔4日，又通飭全國停止函件檢查。次月16日，黎元洪以大總統(tǒng)的名義廢止《報(bào)紙條例》(由國務(wù)總理、內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)聯(lián)署)，稱《報(bào)紙條例》應(yīng)即廢止。為標(biāo)榜新聞自由，黎元洪政府還恢復(fù)了國務(wù)院新聞?dòng)浾哒写?，宣布“凡中外文電有關(guān)國計(jì)者許錄登”③。與此同時(shí)，北洋政府還解除了對(duì)多家報(bào)紙的禁令，允許它們復(fù)辦和發(fā)行。
　　
　　沿用《出版法》等法律法規(guī)
　　
　　在宣布廢止民憤較大的《報(bào)紙條例》的同時(shí)，黎元洪政府宣布繼續(xù)沿用袁世凱政府時(shí)期的《出版法》。該《出版法》不僅沿襲了《大清報(bào)律》的基本內(nèi)容，是《報(bào)紙條例》內(nèi)容的擴(kuò)展，而且對(duì)新聞自由的限制更加苛刻。因此，自《出版法》出臺(tái)以后，就一直遭到新聞界的強(qiáng)烈反對(duì)。它不僅是袁世凱政府迫害進(jìn)步報(bào)刊報(bào)人的法律依據(jù)，而且也成為帝國主義摧殘中國人民言論出版自由的工具。北洋政府對(duì)《出版法》的沿用，使其繼續(xù)成為當(dāng)局瘋狂鎮(zhèn)壓進(jìn)步輿論的法律依據(jù)?！熬C計(jì)1916年底到1919年五四運(yùn)動(dòng)前的兩年半時(shí)間里，全國至少有29家報(bào)紙被封，17個(gè)報(bào)人遭到監(jiān)禁和槍決等處分。在北、南軍閥的限禁和迫害下，1918年底，全國報(bào)紙總數(shù)由1916年底的289種，降為221種，減少了23％?！雹艿谝淮螄埠献鲗?shí)現(xiàn)以后，新聞界廢止《出版法》的運(yùn)動(dòng)進(jìn)入新的階段。在強(qiáng)大的社會(huì)輿論下，1926年1月，馮玉祥所控制的北京政府召開國務(wù)會(huì)議，通過了廢止《出版法》的決議。
　　與此同時(shí)，北洋政府還繼續(xù)沿用袁世凱政府時(shí)期含有管理新聞事業(yè)條款的法律《戒嚴(yán)法》、《治安警察條例》、《預(yù)戒條例》、《著作權(quán)法》等。它們同樣遭到新聞界的反對(duì)。比如，針對(duì)《戒嚴(yán)法》廣為各地軍閥濫加援引的現(xiàn)象，1919年5月，眾議員王文璞就曾這樣質(zhì)問：“日來報(bào)載北京《益世報(bào)》、《五七雜志》、《救國周刊》均被封禁。并閱警廳布告，準(zhǔn)京畿警備總司令部函，以《益世報(bào)》登載魯軍人通電一則，認(rèn)為妨害時(shí)機(jī)，依律應(yīng)行封禁。謹(jǐn)按《臨時(shí)約法》，大總統(tǒng)得依法律宣告戒嚴(yán)?，F(xiàn)在大總統(tǒng)并無宣告戒嚴(yán)明令，何以施行戒嚴(yán)法?又立憲國通例，即已宣告戒嚴(yán)，若國會(huì)認(rèn)為無戒嚴(yán)之必要，必須為解嚴(yán)之宣告。是其慎重宣告戒嚴(yán)，即所以慎重人閔之自由也。今該司令竟于未曾宣告戒嚴(yán)之時(shí)，而濫用戒嚴(yán)法，謂非破壞約法侵害人民自由，誰其信之!”⑤1922年10月，北京70多個(gè)團(tuán)體公推代表向北洋政府請(qǐng)?jiān)?，要求廢除《治安警察條例》。
　　此外，北洋政府還結(jié)合時(shí)局需要，對(duì)袁世凱政府時(shí)期的有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修正后繼續(xù)沿用。如1915年3月頒布的《陸軍刑事條例》就曾于1918年4月、1921年8月兩次修正。其中有關(guān)新聞自由的內(nèi)容規(guī)定有：“意圖使軍隊(duì)暴動(dòng)而煽惑之者”，“控報(bào)軍情或偽造關(guān)于軍事上之命令者”處死刑；預(yù)備或陰謀犯前述罪行者，“處以三等至五等有期徒刑”。⑥
　　為加強(qiáng)對(duì)新聞出版事業(yè)的管理，1917年5月26日，北京京師警察廳宣布實(shí)行郵電檢查，重點(diǎn)是對(duì)新聞電訊的檢查。次年8月，北洋政府設(shè)立“新聞檢查局”。1919年5月，北京京師警察廳宣布自即日起，每天派員到國民公報(bào)館和晨報(bào)館檢查新聞稿件，未經(jīng)檢查，一律不準(zhǔn)登載。1920年2月，北洋政府通令全國實(shí)行郵電檢查。各地在執(zhí)行北洋政府的郵電檢查命令外，還以加強(qiáng)法制為名制定了有關(guān)郵電檢查法規(guī)，如《廣東省檢查郵政暫行條例》、《廣東省檢查電報(bào)暫行條例》等。
　　
　　創(chuàng)制新的新聞法律法規(guī)
　　
　　袁世凱的繼承者與袁世凱政府并未有本質(zhì)上的區(qū)別。他們廢止袁世凱政府時(shí)期的《報(bào)紙條例》等法律法規(guī)，僅是權(quán)宜之計(jì)，是在政治斗爭(zhēng)處于劣勢(shì)情況下的無奈之舉，他們伺機(jī)而動(dòng)。據(jù)1916年7月22日《申報(bào)》記載，在討論廢止《報(bào)紙條例》時(shí)，有人擔(dān)心放開報(bào)禁會(huì)亂套，反對(duì)放開言論自由，提出以《大清報(bào)律》取代《報(bào)紙條例》的建議。國務(wù)院總理段祺瑞這樣回應(yīng)：“《報(bào)律》系定自前清，尤不宜共和國體，應(yīng)暫持放任，俟將來看情形再想辦法?！彼麄兤诖摹扒樾巍焙芸斓絹?。
　　1916年9月，內(nèi)務(wù)部警政司制定了《檢閱報(bào)紙現(xiàn)行辦法》，規(guī)定政府有關(guān)部門每天必須購買各種報(bào)紙檢閱，如發(fā)現(xiàn)有不實(shí)之處則要求該報(bào)更正。1918年10月，北洋政府召開內(nèi)閣會(huì)議，通過了法制局草擬的《報(bào)紙條例》。該條例共33條，大量保留了《大清報(bào)律》、袁世凱政府時(shí)期《報(bào)紙條例》的內(nèi)容，有些方面甚至更為殘酷。由于新聞界及社會(huì)輿論的強(qiáng)烈反對(duì)，要求“將此案咨回政府，不予通過”⑦，眾議院只得將其退回法制局了事?！拔逅倪\(yùn)動(dòng)”爆發(fā)后，北洋政府發(fā)布了旨在防范共產(chǎn)主義在中國傳播的《查禁俄過激派印刷物函》。1919年10月，北洋政府頒布了《管理印刷營業(yè)規(guī)則》。1925年4月，北洋政府京師警察廳發(fā)布了《管理新聞事業(yè)條例》，使報(bào)刊受到新的限制。因遭到新聞界的反對(duì)，1926年2月，北洋政府京師警察廳對(duì)《管理新聞事業(yè)條例》進(jìn)行了修改。在北洋政府創(chuàng)制新聞法律法規(guī)的同時(shí)，各自為政的地方軍閥不僅紛紛出臺(tái)《廣東暫行報(bào)紙條例》、《上海取締印刷所辦法》等管理新聞事業(yè)的地方性法規(guī)，而且還在各地出臺(tái)的戒嚴(yán)令中都涉及了新聞事業(yè)。
　　
　　北洋政府不但根據(jù)既有的大眾傳媒創(chuàng)制新聞法律法規(guī)，而且還結(jié)合新聞事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)設(shè)新的法律法規(guī)。創(chuàng)制有關(guān)無線電廣播事業(yè)的法律法規(guī)就是其中的典型內(nèi)容。上世紀(jì)20年代，在世界傳媒發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)無線電廣播事業(yè)的時(shí)候，我國上海等地也相繼出現(xiàn)了無線電廣播電臺(tái)。起初，北洋政府對(duì)這種現(xiàn)代科技幾乎一無所知，甚至把廣播電臺(tái)與用于通信聯(lián)絡(luò)的無線電臺(tái)等同看待，因此援引《電信條例》實(shí)施管理，取締了美英等國外商開設(shè)的廣播電臺(tái)。隨著對(duì)廣播電臺(tái)認(rèn)識(shí)的加深，北洋政府開始改變態(tài)度，討論有關(guān)無線電廣播的管理規(guī)則，醞釀制定有關(guān)法律法規(guī)問題。據(jù)有關(guān)資料顯示，當(dāng)時(shí)在制定有關(guān)無線電廣播的法令討論中，主要集中在廣播電臺(tái)是官辦還是商辦、收音機(jī)是自由出售還是委托專賣、是征收廣播費(fèi)還是征收各種執(zhí)照費(fèi)等幾個(gè)問題上。1924年8月，北洋政府交通部頒布了中國歷史上第一個(gè)關(guān)于無線電廣播事業(yè)的法規(guī)《裝用廣播無線電接收機(jī)暫行規(guī)則》。該規(guī)則共23條，內(nèi)容涉及申請(qǐng)領(lǐng)取執(zhí)照、裝置地點(diǎn)、收聽內(nèi)容、收費(fèi)問題、違反規(guī)定的處罰方法等。奉系軍閥入關(guān)以后，大力發(fā)展用于軍事通信的無線電事業(yè)，并頒發(fā)了《無線電廣播條例》、《裝設(shè)廣播無線電收聽器規(guī)則》、《運(yùn)銷廣播無線電收聽器規(guī)則》等規(guī)定?？梢哉f，北洋政府的有關(guān)無線電廣播事業(yè)的法律法規(guī)，對(duì)于促進(jìn)我國早期廣播事業(yè)的發(fā)展起到了一定的積極作用。
　　為了給新聞立法提供憲法依據(jù)，北洋政府還進(jìn)行了立憲活動(dòng)，在憲法中lVHVcACYlX+UvvcH8sPzfA==規(guī)定了新聞自由的基本內(nèi)容。1923年10月，直系軍閥曹錕公布實(shí)行了中國歷史上第一部憲法《中華民國憲法》。該憲法第11條規(guī)定：“中華民國人民有言論、著作及刊行之自由，非依法律，不受限制?！迸c袁世凱政府的《中華民國約法》相比，二者如出一轍，只要北洋政府需要，民眾的言論出版自由權(quán)利在任何情況下均可隨時(shí)予以法律限制。
　　
　　北洋政府新聞立法的影響
　　
　　歷史表明，北洋政府新聞立法一方面加強(qiáng)了對(duì)全國新聞事業(yè)的統(tǒng)治，彰顯了各派軍閥的專制與獨(dú)裁；另一方面也營造了較為寬松的表象環(huán)境，客觀上促進(jìn)了各種思想文化的發(fā)展，創(chuàng)造了專制獨(dú)裁統(tǒng)治下新聞蓬勃發(fā)展的矛盾局面，為其后統(tǒng)治中國的南京國民政府提供了重要借鑒。
　　第一，北洋政府的新聞立法完成了為封建軍閥統(tǒng)治服務(wù)的新聞法律體系。袁世凱過世后，相繼主政的皖系、直系、奉系軍閥都承繼了袁世凱政府新聞立法的出發(fā)點(diǎn)，即運(yùn)用新聞法制鉗制新聞事業(yè)，鎮(zhèn)壓進(jìn)步的新聞宣傳活動(dòng)。他們大量繼受袁世凱政府時(shí)期的新聞法制，高舉“中華民國”的旗幟，運(yùn)用共和政體的形式，行使封建軍閥獨(dú)裁專制統(tǒng)治之實(shí)，繼續(xù)完善袁世凱政府確立的為封建軍閥統(tǒng)治服務(wù)的新聞法律體系。通過黎元洪、馮國璋、段祺瑞、曹錕、張作霖等繼任者的相繼努力，充分運(yùn)用國家政權(quán)的力量，通過法律手段大肆限制民眾的新聞自由，逐步建立了為封建軍閥統(tǒng)治服務(wù)的新聞法律體系。
　　第二，北洋政府的新聞立法客觀上促進(jìn)了各種思想文化的發(fā)展。繼袁世凱政府之后，統(tǒng)治中國的歷屆北洋政府都標(biāo)榜民主與自由，使民眾在形式上有了新聞自由的法律保障，營造了表面寬松的新聞環(huán)境，客觀上促進(jìn)了各類思想文化的發(fā)展。除各派軍閥出版各類報(bào)刊宣揚(yáng)尊孔復(fù)古之外，在有條件寬松的新聞環(huán)境下，袁世凱政府末期興起的新文化運(yùn)動(dòng)得到了蓬勃發(fā)展，為馬克思主義在中國的傳播提供了交流平臺(tái)。而當(dāng)時(shí)被北洋政府視為心腹大患的國民黨也可以在政治中心北京出版《國民新報(bào)》等刊物，宣傳三民主義。
　　第三，北洋政府的新聞立法對(duì)南京國民政府產(chǎn)生了重要影響。繼北洋政府統(tǒng)治中國的南京國民政府，是新舊軍閥更替的結(jié)果。它的統(tǒng)治基礎(chǔ)依然是大地主大資產(chǎn)階級(jí)，中國半殖民地半封建的社會(huì)性質(zhì)并未發(fā)生變化。政治基礎(chǔ)的一致性，為南京國民政府繼受北洋政府新聞法制提供了先決條件。盡管南京國民政府廢除了北洋政府統(tǒng)治時(shí)期諸多的新聞法制，但其隨后出臺(tái)的眾多新聞法制，如《宣傳品審查條例》、《查禁反動(dòng)刊物令》、《出版法》、《檢查電報(bào)辦法》、《重要都市新聞檢查辦法》、《圖書雜志審查辦法》、《危害民國緊急治罪法》、《新聞?dòng)浾叻ā返龋寂c北洋政府的統(tǒng)治有著諸多的相似性，迫害報(bào)人和查禁報(bào)刊的方法也與北洋政府的方法如出一轍，只是專制性和獨(dú)裁性更加突出。（本文為河南省政府決策研究課題成果）
　　
　　注 釋：
　　①《中華民國臨時(shí)約法》，第15條。
　?、凇秷?bào)紙條例》(民國三年四月二日教令第四十三號(hào))，第10條。
　?、?譿?訛《申報(bào)》，1916年7月18日，1918年11月15日。
　?、芊綕h奇主編：《中國新聞事業(yè)通史》(第l卷)，中國人民大學(xué)出版社，1992年版，第106l～1062頁。
　?、莞旯瘢骸吨袊鴪?bào)學(xué)史》，三聯(lián)書店，1955年版，第320頁。
　　⑥《中國近代法制史資料選輯》第二輯，西北政治學(xué)院法制史教研室，1985年，第253頁。轉(zhuǎn)引自馬光仁著：《中國近代新聞法制史》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2007年版，第121頁。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.黃瑚：《中國近代新聞法制史論》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1999年版。
　　2.謝振民編著：《中華民國立法史》，中國政法大學(xué)出版社，2000年版。
　　(作者單位：河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院)
　　編校：趙 亮