村官治理的成都模式

　　不讓權(quán)力走向腐敗，就必須有效制約監(jiān)督它，讓掌權(quán)者無法濫用權(quán)力。在成都誕生的村民議事會，實現(xiàn)了村民當(dāng)家作主的愿望，成功分解了以往村官手中的權(quán)力，變村“兩委”“代民做主”為“為民服務(wù)”，是民眾草根智慧與現(xiàn)代民主理念的結(jié)合。
　　2011年春節(jié)將至，四川邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村的村支書楊幫華習(xí)慣性地在村里轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，這個時候他要看看村民的年貨準(zhǔn)備得怎么樣，大家有什么困難需要幫助。
　　邛崍是西部中心城市成都的三圈層城市，而馬巖村離邛崍20來公里，是個山區(qū)鄉(xiāng)村，這里有殺年豬的習(xí)慣。49歲的楊幫華沿著最近幾年修好的水泥路村道走到一些村民的家門口，不時有正在殺年豬的村民熱情地與他打著招呼，邀請他到家里吃飯喝酒?？吹贸?，村民和楊幫華這個村支書的關(guān)系挺和諧。
　　“但在兩年前，卻不是這樣的?！庇驼ムl(xiāng)黨委副書記、紀(jì)委書記楊永順告訴記者，“那時村民對村千部不太信任，關(guān)系不很融洽，因為他們認(rèn)為有的村干部有‘吃欺頭’(占集體便宜)的現(xiàn)象。”
　　可短短兩年時間過去，馬巖村的村干部和村民的關(guān)系卻如此和諧，這又是為什么呢?
　　“因為從2008年起，村里有了‘5人監(jiān)督小組’用‘5瓣梅花章’來監(jiān)督村里的財務(wù)支出，這枚民主監(jiān)督章的1／5分別掌握在5個人手里，只有5個人全部同意，這個章才能完整地蓋下去，而這5個人是從村民議事會成員中選出來的，沒有村干部；同時還有由24名村民組成的議事會來決定村的大事，村里的事情不再由村支書一個人或者其他幾個村干部說了算，而是由村民大家說了算?！睏顜腿A說。
　　兩年過去了，村里成立了監(jiān)督委員會，其雛形就是以前掌管“5瓣梅花章”的“5人監(jiān)督小組”，監(jiān)督委員會也由5人組成，掌管的“5瓣梅花章”依然在發(fā)揮作用。
　　目前，具有成都特色的村民議事會已在整個成都市范圍內(nèi)推廣開來。
　　
　　村民議事會初試鋒芒
　　
　　“自從有了村民議事會，成都的農(nóng)村近年來幾乎就沒有出過有負(fù)面影響的大事，因為議事會制度改變了過去村級事務(wù)少數(shù)人說了算、由村‘兩委’‘代民做主’的情形，實現(xiàn)還權(quán)賦能、村民自治，各種可能引發(fā)事端的矛盾都在源頭通過村民商議后自己解決了?！背啥际形M織部副部長麻渝生對記者說。
　　村民議事會這一模式最先起源于哪里，現(xiàn)在卻已是眾說紛紜，有人說是邛崍市的馬巖村，有的說起源于都江堰市的鶴鳴村，還有人認(rèn)為在雙流縣和溫江區(qū)。
　　“其實去尋找村民議事會的發(fā)源地，意義不是很大了，那時成都的不少地方都在試行這樣的做法。因為2007年成都正處于一個大背景下，那就是成都被確定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)。為了尋找解決‘三農(nóng)’問題的有效途徑，成都決定以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為突破口，農(nóng)村村民面臨土地確權(quán)的問題?！甭橛迳f，“可是，以前在土地使用上遺留下了不少歷史問題，諸如承包地、自留地、宅基地等，土地到底是誰在使用，只有村民自己清楚，只靠村‘兩委’(村支委、村民委員會)來順利完成農(nóng)民的土地確權(quán)頒證工作，這是難以想象的。一旦出現(xiàn)不公正或者失誤，就會影響農(nóng)民的利益，從而引發(fā)農(nóng)村的不穩(wěn)定?！?br/>　　為此，成都市決定采用新的制度和機(jī)制來解決這一問題。2008年元旦剛過，由成都市委組織部牽頭在成都范圍內(nèi)調(diào)研，同時在邛崍的馬巖村等幾個地方試點村民議事會。同年11月25日，成都市委、市政府出臺了36號文件，決定在全市范圍內(nèi)推行“以村民會議為村最高決策機(jī)構(gòu)、村民(村民小組)議事會為常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)、村民委員會為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的村民自治機(jī)制”。
　　“村民議事會類似于人大常委會，村民大會授權(quán)村民議事會來實行村級事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，而村委會是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它對村民(村民代表)會議和村民議事會負(fù)責(zé)。這樣真正實現(xiàn)了村民自治。村民議事會中的成員可以是長期居住在本村的外地人，這彌補(bǔ)了村民會議的不足，因為近年來農(nóng)村人口流動比較大，村民人數(shù)不足，要開一次村民(代表)大會比較難?！甭橛迳f。
　　有了村民議事會，成都農(nóng)村的土地確權(quán)順利推進(jìn)。馬巖村開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作后，在開始的摸底調(diào)查中，村干部收集了100多起糾紛。村民議事會介入后，成員挨家挨戶摸底調(diào)查，丈量土地、幫助填表，最后只有3起糾紛通過村委會解決?！按迕裰g的糾紛，我們村民自己最清楚，我們來調(diào)解也最容易。雖然我們不拿一分錢報酬，但是確權(quán)是關(guān)系自己切身利益的事，我們做起來自然賣力，這也是自己的權(quán)力體現(xiàn)?！币幻h事會成員這樣說。
　　村民議事會牛刀小試，初露鋒芒。
　　隨后，村民議事會在村務(wù)民主決策、監(jiān)督中顯示出的作用，是以往村“兩委”難以做到的。村民議事會在發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用，為成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗立下汗馬功勞。
　　“成都的村民議事會，對村支書和村主任的權(quán)力進(jìn)行了分解，解決了長期以來對村‘兩委’監(jiān)督缺位的問題，我認(rèn)為這是一種好辦法?！彼拇ㄊ∥h校黨建部主任彭穗寧教授說。
　　
　　村里怎么干，大家說了算
　　
　　從2009年開始，成都市政府對位于成都三圈層的鄉(xiāng)村下?lián)芰?6萬元的公共服務(wù)資金，這對于村民來說是很大一筆資’金。
　　怎么來合理公正地使用這筆錢呢?馬巖村的村民議事會決定采用“三步量分法”，由全體村民來決定怎么使用這筆資金。
　　第一步，給村里的405戶人家每戶發(fā)一張意見表，外出人家除外，收回380份，一共有1 10條意見，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則，持同一意見的人數(shù)比例需達(dá)到10％，低于這個比例的則屬于少數(shù)人意見而不予保留，最后保留下了40條意見。而按照這40條意見要辦的事情要花資金600多萬元，需要20年時間。
　　僧多粥少，怎么辦呢?于是議事會進(jìn)入第二步。
　　究竟要辦哪些事情，由村民議事會的20多名成員來投票決定，先把諸如修溝、修路要花多少錢算出來，一一票決，得票數(shù)在50％以上的項目就留下來。這一輪下來，留下了15個項目。
　　至于哪個項目先上，哪個項目后上，這由第三個步驟來決定。
　　給每戶發(fā)意見表，對15個項目依次打分，自己認(rèn)為應(yīng)該第一個先上的項目就打15分，依次遞減，認(rèn)為該最后上的一個項目則打1分。然后議事會把所有的分?jǐn)?shù)統(tǒng)計起來，得分最高的項目第一個上，得分最少的項目最后一個上。
　　“按照這樣的辦法決定實施項目，誰也不會有反對意見，因為是按照全體村民的意見來辦的，不是村干部個人或村‘兩委’幾個人決定的?！睏钣理樥f。
　　這樣的模式在成都各地農(nóng)村不斷被復(fù)制。
　　2009年9月25日，成都市青白江區(qū)姚渡鎮(zhèn)蘆稿村的村民議事會，采用與馬巖村類似的做法成功簽訂了全市首張公共服務(wù)管理融資百萬元大單。這意味著群眾盼望多年的道路建設(shè)、水利設(shè)施、文化廣場3個項目終于可以實現(xiàn)了。
　　項目有了，錢有了，誰來做?如何做?當(dāng)年10月18日，在蘆稿村召開的第三次專題村民議事會上，4個報名參加投標(biāo)的施工隊成了“考生”，通過競標(biāo)陳述、自由問答、投票表決3個步驟，村民議事會成員對競標(biāo)的施工單位進(jìn)行無記名投票，最終四川某建筑有限公司奪標(biāo)。經(jīng)過3天公示無異議后，由村民議事會與其簽訂了施工合同。這一議，工程造價由原來預(yù)算的111萬元變成了101萬元，為村民節(jié)省了10萬元。
　　蘆稿村位于青白江區(qū)東南部，幅員面積7.1平方公里，轄28個村民小組，3823名村民，地少人多，曾經(jīng)的村務(wù)大事常常由村上說了算，矛盾、糾紛從未間斷。自從有了由59名成員組成的村民議事會，這樣的情況才改變了。而青白江區(qū)在農(nóng)村實行村民議事會制度后，到2010年6月時，根據(jù)成都市統(tǒng)計局和社情民意調(diào)查中心發(fā)布的數(shù)據(jù)，村民對村干部的滿意度達(dá)到91.7％，提高了11個百分點。
　　農(nóng)村低保一直是一個“老大難”問題，由于一些村宮搞暗箱操作，存在“關(guān)系低?！?、“人情低?！钡葐栴}。成都彭州市小魚洞村的一些村民向村議事會反映，有的農(nóng)戶應(yīng)該享受低保而沒有享受到，有的條件好的卻享受到了低保。2009年3月，村支書召集全體議事會成員對該村24戶低保戶進(jìn)行摸底調(diào)查，公開討論，并實行無記名投票測評，最后18戶符合低保條件，6戶被撤消低保資格。
　　
　　苛刻的報賬模式
　　
　　農(nóng)村最敏感的是村財務(wù)管理，成都的村民議事會是怎么管理村財務(wù)的呢?
　　項目實施時，馬巖村議事會要選出3個人進(jìn)行全程監(jiān)管。比如修路，按照水泥砂石用量，按進(jìn)度撥資金。還要經(jīng)過“5人監(jiān)督小組”審核，蓋上“5瓣梅花章”后才能支取資金。
　　一次支出1000元以下的，先要經(jīng)5人小組同意，村委會才能經(jīng)辦。超過1000元的要開議事會，過半數(shù)人同意才能實施。報銷時，在報銷單據(jù)上要寫上經(jīng)手人，在哪里買的，注明所買東西的店鋪電話和地點。這樣的要求近乎苛刻，但馬巖村議事會規(guī)定就這么辦。
　　村支書楊幫華指著會議室的隔墻告訴記者說：“會議室和便民服務(wù)室以前是沒有隔墻的，后來有人覺得不隔開會對兩邊的人造成影響，就提出來建隔墻。經(jīng)過議事會同意后，派出經(jīng)辦人和1名監(jiān)委會成員共同去辦理，花了1350元?！?br/>　　“以前有教訓(xùn)呢!由于經(jīng)常要到城里開會，我背的是自己的破舊帆布包，覺得沒面子，真皮包幾百上千元，我也買不起，就在小攤上買了一個85元的小仿皮包?；貋砦覝?zhǔn)備報銷時，‘5人監(jiān)督小組’問這個票是怎么回事，我講了事情的經(jīng)過，其中1人說不能報銷。我辯解說：‘這是工作需要，里面裝的全是公家的用品?！@個人說：‘這個包你天天背在身上，其他村干部看見了也要買。’我當(dāng)時生氣了，把發(fā)票撕了，不報銷了。”楊幫華說。
　　不過，楊幫華后來想通了，村支部要開支前，就先向議事會報告，同意后才開支?！拔移綍r喜歡喝點酒，實行議事會以前，村里人看見我在喝酒就懷疑我在‘吃欺頭’。后來，我喝酒，人家要懷疑我，我就讓他去問‘5人監(jiān)督小組’。不過，由于現(xiàn)在有了議事會，我想吃什么就吃，想喝酒就喝酒，也沒人懷疑我在‘吃欺頭’了。因為我根本就吃不到‘欺頭’?！睍魅觞h組織的領(lǐng)導(dǎo)嗎?
　　村民議事會完全由村民自主管理村務(wù)，其成員是采取“一戶一票”和“差額選舉”的辦法選舉出來的，這會消弱農(nóng)村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用嗎?剛開始實行村民議事會制度時，不少人心存疑慮。但很快這樣的擔(dān)心消失了。
　　成都在推行村民議事會制度時，特地制定了這樣的規(guī)定：“村黨組織負(fù)責(zé)審查提交村民(村民代表會議)和村民議事會議題；村黨組織書記負(fù)責(zé)召集和主持村民議事會?！?br/>　　“但這是程序上的把關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)?！甭橛迳f。而相關(guān)配套制度規(guī)定，村黨組織無故拖延議題審查或不按規(guī)定將議題提交議事會的，議題提出人可向上級黨組織反映。
　　雙流縣三星鎮(zhèn)雙堰村黨支部書記深有感觸地說：“過去我們支部一天到晚在忙，到頭來不曉得都干了些啥，有時費力不討好?，F(xiàn)在有了議事會，黨支部意圖和群眾意愿有機(jī)結(jié)合，這樣不僅讓我真正從事無巨細(xì)中解脫出來，而且村上的決策執(zhí)行起來也更順當(dāng)了，老百姓對村支部也更信任了!”
　　據(jù)成都市委組織部統(tǒng)計，2009年，全市2200個村黨支部組織民主測評。黨員群眾的滿意度達(dá)到95％以