應(yīng)放大“省直管縣”改革的正效應(yīng)

　　“省直管縣” 給整個國土資源管理帶來了挑戰(zhàn)，應(yīng)堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，創(chuàng)新保障機制，才能放大改革的“正效應(yīng)”。
　　
　　2010年，“省直管縣”財政體制改革開始在湖南全省推行，其核心內(nèi)容是調(diào)整收入分享比例和管理權(quán)限。面對新形勢，市級國土資源部門應(yīng)如何建立適應(yīng)新體制的國土資源財務(wù)管理制度？筆者就此提出若干思考和建議。
　　
　　市級非稅收入大幅下降
　　2010 年1月1日起推行的“省直管縣”財政體制改革，其核心內(nèi)容是調(diào)整收入分享比例和管理權(quán)限，
　　湖南推行“省直管縣”財政體制改革后，市與縣（市）財政體制相互獨立。尤其是非稅收入分享比例、征管權(quán)限的調(diào)整，對市本級非稅收入減少產(chǎn)生一定影響，筆者試以婁底為例進行逐一分析。
　　新增建設(shè)用地土地有償使用費（簡稱新增費）市本級不再分享。原政策規(guī)定，新增費實行中央與省3∶7分成后，省與市3∶7分成，市與縣（市）部分由地市自行決定。改革后，原市州分成部分不再實行全額返回，其中8%信息系統(tǒng)建設(shè)支出和6%耕地保護相關(guān)業(yè)務(wù)支出，按照“誰繳費、誰分成”的原則直接安排給相關(guān)市州和縣（市）國土資源局，其余部分由省統(tǒng)籌用于全省農(nóng)村土地綜合整治項目（土地整理復(fù)墾開發(fā)）支出。僅此一項，市級財政每年至少減少專項資金2000萬元。
　　耕地開墾費市本級專項收入大幅減少。耕地開墾費原政策規(guī)定，城市規(guī)劃范圍內(nèi)，由省廳委托市征收80%，省廳征收20%。改革后，能夠自行實現(xiàn)先補后占的市、縣（市），省與市、縣（市）分成比例為省級20%，市、縣（市）級80%；不能實現(xiàn)先補后占的，耕地開墾費100%繳入省級財政。隨著婁底中心城區(qū)建設(shè)和市級工業(yè)化進程進一步加快，市本級建設(shè)用地指標占了全市的80%左右，改革前可統(tǒng)籌平衡，改革后，因市本級耕地開墾費顯著減少，加上市本級可供補充耕地的儲備也不足，導(dǎo)致向省廳繳納100%的開墾費或向縣（市）購買占補平衡指標，占補平衡壓力進一步加大。
　　 “兩權(quán)價款”市本級不再分享縣級部分。原政策規(guī)定，省以上審批發(fā)證的礦業(yè)權(quán)，其應(yīng)繳納的價款除上繳中央20%以外，留省部分實行省、市、縣３∶２∶５分成。市縣審批發(fā)證的礦業(yè)權(quán)價款實行中央與地市、縣（市）2∶8分成。改革后，省以上審批發(fā)證的礦業(yè)權(quán)，其應(yīng)繳納的價款留省部分實行省與礦山所在地的“省直管縣（市）”5∶5分成；礦山跨行政區(qū)域的，實行省與礦山所在縣（市）5∶5分成。市縣審批發(fā)證的礦業(yè)權(quán)價款，仍維持原政策不變。婁底礦山大部分分布在縣（市），按2009年數(shù)據(jù)測算，縣（市）“兩權(quán)價款”及其使用費共3605萬元將不再上繳市級財政。
　　礦補費實行屬地征收政策，市本級幾乎為零。礦產(chǎn)資源補償費原政策規(guī)定，中央與省5∶5分成，留省部分省與市2∶8分成，市與縣（市）分成由地市自行決定。改革后，所有礦山實行屬地征收，其中行政區(qū)域跨市縣的由上一級征收，分成比例調(diào)整為中央與省5∶5分成，留省部分省與礦山所在市縣（市）4∶6分成。婁底市本級原征收礦山共20家，改革后，礦補費實行屬地征收就地繳庫；而市本級直接征收礦山僅婁星區(qū)6家。2009年市本級征收礦補費814萬元，改革后，市本級礦補費將不足50萬元。
　　綜合以上情況，“省直管縣”財政體制改革后，婁底市本級國土資源非稅務(wù)收入將減少5000萬元以上。
　　新體制帶來的困惑
　　市級收益明顯減少，財務(wù)支撐能力減弱。但市級國土資源管理工作任務(wù)有增無減，特別是隨著土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查、數(shù)字婁底框架建設(shè)等工作的全覆蓋，國土資源保護壓力不斷增大，基礎(chǔ)建設(shè)投入大幅上升，監(jiān)管職能進一步強化，供需矛盾進一步突顯，這與市級國土資源收益減少、財務(wù)支撐能力減弱的現(xiàn)狀構(gòu)成國土資源管理的一對新矛盾，如何有效化解這一矛盾，成為市級國土資源部門的新課題。
　　其次，事權(quán)、財權(quán)不對等，市級監(jiān)管職能削弱?！笆≈惫芸h”后，根據(jù)湖南省國土資源廳要求，市州要加強對縣市的財務(wù)管理和專項資金監(jiān)督管理。加上國土資源管理體制的特殊性，有大量工作需要市一級國土資源部門發(fā)揮區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，省國土資源廳擁有經(jīng)濟社會管理事項75項，其中19項需經(jīng)市級部門審核。但隨著“財權(quán)”和部分“事權(quán)”的下放，這與國土資源管理基本格局不變、法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序不變、國土資源監(jiān)管體制不變形成國土資源管理的另一對新矛盾。因為人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)配置不對等，市級國土資源部門容易處于尷尬境地，監(jiān)管職能相對削弱，造成管理不到位。
　　“省直管縣”后，縣級國土資源專項資金顯著增加，而部分縣（市）國土資源財務(wù)管理，無論從人員政策水平、業(yè)務(wù)能力，還是機構(gòu)設(shè)置、人員配備上，都離規(guī)范管理有一定差距，更增加了對專項資金監(jiān)管的難度。
　　省管縣半徑過大，還容易造成管理真空的現(xiàn)象。按照目前學(xué)術(shù)界的意見，省直管的縣市在40個左右為宜，按照這個標準，湖南縣的數(shù)目明顯過多——123個縣市區(qū)，其中縣市89個，城市區(qū)34個。此次“省直管縣”財政體制改革，除各市轄區(qū)、湘西土家族苗族自治州所轄縣市以及長沙縣仍維持省管市州、市州管縣（市）的財政管理體制外，其余79個縣市全部納入“省直管縣”范圍。
　　“省直管縣”財政體制改革后，縣擁有了大量經(jīng)濟社會管理權(quán)限，由于省級政府管理范圍過大，對縣一級的管理存在鞭長莫及的問題。同時，市級政府沒有“財權(quán)”對縣級政府的制約，其監(jiān)管作用也會減弱，容易導(dǎo)致管理真空，造成地方性公共產(chǎn)品的區(qū)域性分割、重復(fù)供給或供給不足等問題。因此，如何防止出現(xiàn)投資沖動和重復(fù)建設(shè)，維護國土資源市場秩序，合理開發(fā)、高效利用不可再生的土地、礦產(chǎn)資源，真正做到“兩型”引領(lǐng)，成為當前國土資源管理亟待破解的難題。
　　
　　市級部門的應(yīng)對思考
　　省直管縣財政體制改革是1994年分稅制改革以來又一次重大財政體制調(diào)整，使“省對市、市對縣”的兩層博弈改為“省直接一對多”的博弈，不僅給國土資源部門財務(wù)管理工作提出了新的要求，而且給整個國土資源管理帶來了挑戰(zhàn)，應(yīng)堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，創(chuàng)新保障機制，完善配套措施，才能形成地方政府自上而下的合力，放大省直管縣財政體制改革“正效應(yīng)”，實現(xiàn)省直管縣財政體制改革“軟著陸”。
　　首先要堅持開源節(jié)流，強化財力支撐。一是加大存量土地盤活利用力度。加大對閑置土地的處置，對已有的閑置土地，摸清原因，進行登記，一方面足額征收土地閑置費；另一方面依法收回土地使用權(quán)再依法處置，開辟新財源。
　　其次則是加大地理信息數(shù)據(jù)庫的開發(fā)應(yīng)用力度。依托基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫，運用現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建地理空間信息公共平臺，形成互聯(lián)互通的數(shù)字城市網(wǎng)絡(luò)，為經(jīng)濟社會發(fā)展和信息化建設(shè)以及市民生活提供可靠、適用、及時的地理信息服務(wù)。選擇國土、房產(chǎn)、城市規(guī)劃及公眾地理信息服務(wù)等領(lǐng)域開展典型應(yīng)用示范，著力推進國土資源數(shù)據(jù)開發(fā)利用，以服務(wù)贏收入。
　　還要加大各項規(guī)費的征收力度。嚴格執(zhí)行剛性收費政策，確保各項收費應(yīng)收盡收；落實以證管費制度，嚴格執(zhí)行規(guī)費征收會審制度，從嚴控制減免緩。同時，嚴控支出開源節(jié)流。把好預(yù)算關(guān)。確保各項公用經(jīng)費和辦公經(jīng)費較上年指標有所下降。把好審批關(guān)。特別是專項資金的管理，嚴格做到專款專用。
　　堅持強化監(jiān)管，完善配套措施。重新定位省市縣國土資源財務(wù)管理職責(zé)。其中市局財務(wù)部門在省、縣之間仍將起到橋梁和紐帶作用，其主要職責(zé)應(yīng)為：業(yè)務(wù)指導(dǎo)、專項資金管理、聯(lián)系協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理職責(zé)等。
　　同時，健全財務(wù)制度，以“財政省管縣”為契機，清理不合理規(guī)定，優(yōu)化內(nèi)部管理，完善規(guī)章制度，做到以制度管人，使國土資源財務(wù)管理上新臺階。
　?。ǖ谝蛔髡呦祳涞资袊临Y源局黨組書記、局長）
　　
　　如何防止出現(xiàn)投資沖動和重復(fù)建設(shè)，維護國土資源市場秩序，成為當前國土資源管理亟待破解的難題。