土地出讓金:危險(xiǎn)的ATM機(jī)

　　眾多的公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目紛紛將目光瞄向了土地出讓金，土地財(cái)政似乎成了取之不盡的自動(dòng)取款機(jī)——其背后是陷入兩難境地的地方政府。
　　
　　近期，關(guān)于土地出讓金的使用方向問題被國務(wù)院和中央有關(guān)部委多次提及。7月1日公布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》中，提出“為確保明年實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)，從明年起，從土地出讓收益中按10%比例計(jì)提教育資金?！倍?月8日，財(cái)政部官網(wǎng)稱，財(cái)政部與水利部近日將印發(fā)通知，要求各地貫徹落實(shí)“中央1號(hào)文件”中的“10%土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)”的規(guī)定。
　　回顧近年出臺(tái)的相關(guān)政策，眾多的公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目紛紛將目光瞄向了土地出讓金這塊“唐僧肉”，土地財(cái)政似乎成了包治百病的“靈丹妙藥”，一旦遇到財(cái)政難題，都要讓土地出讓金去堵“窟窿”。除了最新出爐的教育資金和今年中央1號(hào)文件提出的農(nóng)田水利建設(shè)資金外，還有不低于10%的土地出讓凈收益被用于保障性安居工程建設(shè)。
　　從法律規(guī)定的土地出讓金使用范圍來看，除上繳的部分外，主要還是用在耕地開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)方面。但隨著各項(xiàng)公共事業(yè)建設(shè)的力度不斷加強(qiáng)，龐大的資金需求使得政府不得不多次調(diào)整土地出讓金使用方向，進(jìn)一步擴(kuò)展到教育、保障房、農(nóng)田水利建設(shè)等方面，粗略計(jì)算其比重已經(jīng)占到30%，土地出讓金的使用范圍被大幅度擴(kuò)展。
　　土地財(cái)政作為地方政府事實(shí)上的“第二財(cái)政”，用于公共事業(yè)建設(shè)本是無可厚非的，問題在于，不斷地向土地要收入、持續(xù)地向土地施加收入壓力，使得本已受到緊縮性調(diào)控政策重壓的土地財(cái)政壓力大增。
　　從具體的政策落實(shí)來看，情況似乎也并不樂觀——在開發(fā)“新財(cái)源”的能力和渠道有限的現(xiàn)實(shí)約束下，在大量地方公共事務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)支出的現(xiàn)實(shí)壓力下，地方政府執(zhí)行政策的積極性明顯有所欠缺。
　　
　　土地財(cái)政掏錢難
　　以水利為例，今年4月水利部、財(cái)政部共同宣布的全國?、蛐筒‰U(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固規(guī)劃，“十二五”期間，全國4萬多座?、蛐筒‰U(xiǎn)水庫將全部完成除險(xiǎn)加固。其中，2.5萬余座一般小Ⅱ型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固由地方安排資金，于2015年底前全面完成。
　　水利部年初與湖南、江西、福建、河南四省皆簽署了任務(wù)責(zé)任書，確保未來五年如期完成?、蛐筒‰U(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固任務(wù)。
　　龐大的病險(xiǎn)水庫治理計(jì)劃遇到了地方配套資金困難的大問題。
　　作為病險(xiǎn)水庫居全國之首的湖南，矛盾尤為突出。其納入除險(xiǎn)加固規(guī)劃的?、蛐筒‰U(xiǎn)水庫，不到三分之一由中央全額投資規(guī)劃，其余需地方自籌資金解決6225座?、蛐退畮欤⒍ú铰钠D難。湖南省水利廳一位人士稱：“規(guī)劃要求地方自籌資金一共60億元，平均是每座省級(jí)投資96萬元。這筆龐大的資金怎么可能到位？而規(guī)劃還要求項(xiàng)目啟動(dòng)后的前三年，需完成總量的40%，對這很難完成的任務(wù)，只有硬著頭皮向前推，最壞的結(jié)果就是拖欠工程款?！?br/>　　湖南各地方都在組織力量，積極上報(bào)病險(xiǎn)水庫，以期獲得更多的中央資金。各地水利部門寄望的是，今年“中央1號(hào)文件”《中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)水利改革發(fā)展的決定》中所提到的，10%的土地出讓金用于農(nóng)田水利建設(shè)。
　　2010年全國土地出讓金達(dá)2.7萬億元，扣除土地出讓的成本、手續(xù)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，預(yù)計(jì)每年用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金應(yīng)在2000億元左右。
　　全國很多地區(qū)水利部門對此“創(chuàng)新之舉”寄望，但中央?yún)s未再出詳規(guī)和落實(shí)方案。成了始終未能落地的“靴子”，久盼不至。據(jù)水利部一位退休官員此前對媒體分析稱，這不只是水利與財(cái)政就能做主的，由于土地出讓金大部分收益是地方政府的，因此牽涉各級(jí)政府，而此項(xiàng)工作協(xié)調(diào)亦較復(fù)雜。
　　在財(cái)政部與水利部關(guān)于“要求各地貫徹落實(shí)10%土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)定”的通知中要求：從2011年7月1日起，各地統(tǒng)一按照當(dāng)年實(shí)際繳入地方國庫的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)取得的土地出讓收入，扣除當(dāng)年從地方國庫中實(shí)際支付的征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出等相關(guān)成本性支出項(xiàng)目后，按10%計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金。
　　然而實(shí)施的實(shí)際效果如何，仍需進(jìn)一步觀望。
　　
　　變相鼓勵(lì)“賣地運(yùn)作”？
　　土地出讓金已是地方政府主要收入來源，從中提取10%分別作為教育、保障房和水利資金，相當(dāng)于切地方財(cái)政的幾塊“優(yōu)質(zhì)蛋糕”。但強(qiáng)制式的“切蛋糕”，并不一定就意味著地方政府加大投入意愿的轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，地方財(cái)政早已經(jīng)為土地收益所綁架，依賴其解決公共投入和公務(wù)支出的不足。那么，“強(qiáng)切蛋糕”之下，可能會(huì)為了保證財(cái)政正常的可支配支出，轉(zhuǎn)而向土地再索取。如此，所提供的這一系列資金，更像是為教育、保障房、水利建設(shè)等“多賣一塊地”。
　　有評論人士認(rèn)為：將土地出讓金作為顯性的分配“蛋糕”，從某種意義上講，是對地方土地財(cái)政的默許，甚至是縱容。那么，公眾不得不面對一方面子女享受著較好的教育待遇，而另一方面又為房價(jià)上漲而擔(dān)憂，這樣的局面無疑很尷尬。而既然中央政府明文規(guī)定可以從土地出讓金中計(jì)提教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、保障性安居工程資金以及用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金等，地方政府就可以堂而皇之地在“運(yùn)作”土地出讓金上大做文章。
　　據(jù)審計(jì)署6月27日披露，截至2010年年底，地方政府債務(wù)余額達(dá)10.7萬億元，超過2010年全國財(cái)政收入。而根據(jù)《預(yù)算法》，地方政府不能舉債，只能通過中央政府背書每年發(fā)2000億元，這與地方債總額相比，可謂九牛一毛。況且地方政府將在兩年內(nèi)迎來還債高峰，土地出讓收入一直是還債的主要來源，一些地方政府的財(cái)政已進(jìn)入“拆東墻補(bǔ)西墻”、循環(huán)舉債的周期。
　　現(xiàn)行土地出讓金的實(shí)質(zhì)，可概括為既具有累計(jì)若干年的地租性質(zhì)，又是一次性收取的似稅非稅性質(zhì)的矛盾復(fù)合體。準(zhǔn)確地說，土地出讓金是土地使用權(quán)的交易價(jià)格，其價(jià)格高低取決于土地市場的供求關(guān)系。
　　在地方政府沒有穩(wěn)定財(cái)源的約束下，只能通過不斷舉債來完成上級(jí)的強(qiáng)制性任務(wù)，從土地出讓金中按比例計(jì)提資金，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)新一輪賣地高潮？會(huì)不會(huì)“羊毛出在羊身上”，最終還是要老百姓掏腰包？土地出讓金收入過多與財(cái)政支出掛鉤，勢必使土地財(cái)政的根基越發(fā)不可動(dòng)搖。
　　
　　地方政府陷兩難
　　讓地方政府更感處境艱難的是，隨著房價(jià)調(diào)控政策的嚴(yán)厲執(zhí)行，賣地收入出現(xiàn)了大幅縮水。
　　根據(jù)中國證券網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，1-5月全國128個(gè)城市土地出讓金相比去年同期下滑了5%，其中住宅土地出讓金下滑14%，北京、上海等一線城市的下滑幅度更為明顯。
　　事實(shí)上，土地出讓金同比增速自2月份開始就已轉(zhuǎn)負(fù)，絕對量從4月份開始處于較低水平。
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，1-3月128個(gè)城市土地出讓金總額均保持在千億以上，1月甚至高達(dá)2143億元，但到了4月份，迅速下降至786億元。5月土地市場延續(xù)4月較弱水平，土地出讓金以及溢價(jià)水平仍然較低，流拍率提高。這反映出隨著調(diào)控效力的釋放，開發(fā)商預(yù)期資金緊張而減少購地的心理。不過，由于1月份土地出讓金增長明顯，暫時(shí)彌補(bǔ)近期土地出讓金的收縮，因此1-5月份 128個(gè)城市土地出讓金相比去年同期僅下滑5%。
　　分城市來看，一線城市中，北京、上海受政策影響最大，1-5月土地出讓金分別下滑56%和37%，深圳小幅下滑5%。從住宅土地來看，一線城市下滑幅度更加明顯，北京今年1-5月住宅土地出讓金同比下滑了84%，上海則同比下滑了44%。
　　業(yè)內(nèi)人士分析，上半年土地收入的減少與推地量縮減有關(guān)，下半年供地量或有增加，但由于開發(fā)商資金壓力不斷加大，土地成交金額料將維持較低水平，地方政府尤其是調(diào)控嚴(yán)厲城市的全年土地出讓收入明顯下滑基本定調(diào)。
　　在地方融資平臺(tái)最旺盛的地區(qū)，土地作為地方政府最重要的資產(chǎn)，被大量收儲(chǔ)，注入平臺(tái)公司，目前這些地方恰恰就是資金最吃緊的地方。地方融資平臺(tái)貸款大部分是土地抵押貸款，很多還款主要依靠土地出讓收入。如果土地市場繼續(xù)低迷，地方的土地出讓收益繼續(xù)縮水，會(huì)使土地抵押貸款的債務(wù)開始惡化。
　　收入縮水只是問題的一面，另一面則是土地出讓金使用監(jiān)督進(jìn)一步升級(jí)。最新消息披露，財(cái)政部綜合司與國土資源部財(cái)務(wù)司已在全國范圍內(nèi)展開“土地供應(yīng)及收支管理情況”檢查等，地方土地財(cái)政面臨“后有追兵，前有堵截”的局面。
　　一邊批判土地財(cái)政不可持續(xù)，一邊又讓它不斷與重要支出項(xiàng)目掛鉤，擺給地方政府的是一個(gè)“兩難推理”，當(dāng)土地財(cái)政縮水的時(shí)候，教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金的提取是否也將受到影響？最終會(huì)不會(huì)陷入“建設(shè)任務(wù)越多越重——向土地財(cái)政要錢——土地財(cái)政壓力越來越大——地方政府想方設(shè)法增加土地出讓收益金——對土地財(cái)政依賴性越來越強(qiáng)”的惡性循環(huán)當(dāng)中？這個(gè)疑問無法回避。
　　
　?。ú糠仲Y料來源：《國土資源報(bào)》、《財(cái)經(jīng)》《南方周末》）
　　
　　土地出讓金收入過多與財(cái)政支出掛鉤，勢必使土地財(cái)政的根基越發(fā)不可動(dòng)搖。
　　
　　全國很多地區(qū)水利部門對此“創(chuàng)新之舉”寄望，但中央?yún)s未再出詳規(guī)和落實(shí)方案。據(jù)水利部一位退休官員此前對媒體分析稱，這不只是水利與財(cái)政就能做主的，由于土地出讓金大部分收益是地方政府的，因此牽涉各級(jí)政府，而此項(xiàng)工作協(xié)調(diào)亦較復(fù)雜。