誰主土地暴利

　　香河土地風(fēng)波案例中，土地出讓與農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償之間的差價成了地方政府動用各方資源違規(guī)圈占土地合法化的動因所在。從某種意義上來說，土地違法問題主體是地方政府違法。而現(xiàn)行的土地監(jiān)察機(jī)制正是受制于此，從而無法真正實(shí)現(xiàn)令行禁止。
　　
　　一邊是60~80萬元/畝的土地出讓價格，另一邊則是1150元/畝、每年每畝遞增30元的農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償——這便是香河土地故事的基本梗概所在。
　　在此之前，憑借著農(nóng)地流轉(zhuǎn)出的大量土地，毗鄰北京的香河正在成為一片土地開發(fā)的熱土。據(jù)統(tǒng)計(jì)，香河用此方法圈地至少4000畝以上。不到兩年的時間，中國一線房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)先后進(jìn)駐集聚于此。然而，當(dāng)這些企業(yè)通過公開市場招拍掛的方式獲取土地之后，香河農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中違法違規(guī)問題的集中爆發(fā)，卻瞬間讓這塊曾經(jīng)的“熱土”變?yōu)椤澳嗵丁薄?br/>　　土地流轉(zhuǎn)所獲補(bǔ)償?shù)谋拔⑴c政府賣地高價之間的“利益鴻溝”是這場風(fēng)波的起點(diǎn)所在。實(shí)際上，土地違法流轉(zhuǎn)不僅僅只存在香河。數(shù)據(jù)顯示，2007年前的十年，全國土地流轉(zhuǎn)年均增長14%。2008年土地流轉(zhuǎn)猛增70%，2009年再增50%。在地方政府與開發(fā)企業(yè)的合力推動下，目前全國已累計(jì)流轉(zhuǎn)1.7億畝以上的土地，超過全國承包耕地面積的12%。
　　而面對城鄉(xiāng)土地二元管理制度所伴生的土地高額溢價，如何分配，誰能成為土地溢價的真正主人？——這也決不是香河一地所要面對的命題。而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，使供地方(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)與用地方(開發(fā)企業(yè))在非公益項(xiàng)目用地上直接談判的機(jī)制，則是解決這一問題的方向所在。
　　香河，只是這座巨大的土地溢價冰山露出水面的“一角”。
　　
　　 政府土地賬本：低價獲地靠“流轉(zhuǎn)”
　　2011年的5月，似乎是河北省香河縣土地違規(guī)的“清算季”。在這個北方春夏之交的季節(jié)里，香河縣違規(guī)圈占農(nóng)村土地的行為被集中查處，香河縣副縣長甚至承認(rèn)，香河縣涉嫌違規(guī)占地的規(guī)模高達(dá)4000畝。
　　涉嫌違規(guī)的土地分布在香河縣蔣辛屯鎮(zhèn)、安平鎮(zhèn)等地。從2007年開始，香河縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府開始加大推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)工作，各村農(nóng)民陸續(xù)與政府簽訂“農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同”，將個人或家庭名下承包的土地交由政府統(tǒng)一經(jīng)營，而后再由政府尋找土地對農(nóng)民進(jìn)行安置。
　　矛盾在2010年底陸續(xù)爆發(fā)。與基層政府簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議的農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，他們原有的土地被政府高價出售，用于房地產(chǎn)開發(fā)，難有復(fù)耕可能。于是，在反復(fù)申訴之下，隨著國土資源部督察局的進(jìn)駐，逐步揭開了一條香河鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府依靠“流轉(zhuǎn)”低價獲取土地，再高價出讓的利益鏈條。
　　盡管在2009年就已經(jīng)簽訂了“土地流轉(zhuǎn)合同”，但直到2010年，香河縣安平鎮(zhèn)的葛姓村民才真正明白什么叫“流轉(zhuǎn)”。因?yàn)樗吹阶约旱耐恋乇灰?0萬元/畝的高價出讓給了一家名為萬通地產(chǎn)的房地產(chǎn)開發(fā)公司，而根據(jù)“土地流轉(zhuǎn)合同”，他卻只能獲得1150元/畝/年，逐年遞增30元的補(bǔ)償。
　　所謂土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)——擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，在此期間內(nèi)農(nóng)民持續(xù)享受收益。這與征地不同，后者往往能獲得一次性的補(bǔ)償，包括征地補(bǔ)償費(fèi)、青苗費(fèi)以及生活安置費(fèi)用等。
　　在以較低的價格“流轉(zhuǎn)”出大量的農(nóng)村土地后，香河縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層政府開始著手將流轉(zhuǎn)出的農(nóng)用土地進(jìn)行“身份證明”，即將流轉(zhuǎn)出的土地合法化，供日后出讓。
　　2009年5月13日，香河縣安平鎮(zhèn)謝屯村先后召開村黨委會議、村民委員會會議和村民代表會議，討論本村的土地流轉(zhuǎn)問題。當(dāng)日，三個會議一致作出決定，將該村轄區(qū)內(nèi)的145畝耕地交由鎮(zhèn)政府進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā);同時，三個會議還同意，該村轄區(qū)內(nèi)“流轉(zhuǎn)”出的土地由鎮(zhèn)政府接管。
　　安平鎮(zhèn)政府《關(guān)于謝屯村土地征收開發(fā)工作的情況說明》證實(shí)了上述“三個會議”所做的決定。這145畝耕地，總計(jì)涉及安平鎮(zhèn)謝屯村村民140人。
　　記者了解到，在“三個會議”作出了上述決定后，謝屯村村委會在農(nóng)民并不知情的情況下，對所涉及土地組織了相關(guān)的測繪工作，并據(jù)此制作了“土地測繪證明”。同時，還自行組織開具了“土地補(bǔ)償完畢證明”，隨后將這些材料上報香河縣國土資源局，并開始為該地塊申請辦理國有建設(shè)用地權(quán)屬證明。此后，香河縣國土資源局審核通過了安平鎮(zhèn)上報的所有申報材料，并由香河縣政府頒發(fā)了該土地的國有土地使用權(quán)證。
　　從2009年5月召開“三個會議”，到2009年10月底國有土地使用權(quán)證正式頒發(fā)，歷經(jīng)村委會、鎮(zhèn)政府、縣國土局、縣政府四道環(huán)節(jié)，謝屯村土地變?yōu)槭掷m(xù)齊全的“合法國有建設(shè)用地”總計(jì)花費(fèi)了約5個多月的時間。
　　5個月后，香河縣國土資源局將這145畝土地作為商業(yè)用地，通過二級市場公開出讓?？偛课挥诒本┑娜f通地產(chǎn)通過摘牌的形式，獲得了這塊土地的國有土地使用權(quán)，以香河萬通房地產(chǎn)開發(fā)有限公司為平臺，開發(fā)了“紫藤堡”項(xiàng)目，并開始對外銷售。
　　如是“流轉(zhuǎn)”，已經(jīng)成為了香河縣大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)用地的主要來源。至2010年底，香河縣通過公開市場出讓的土地已經(jīng)超過30宗，其中絕大部分通過基層政府與農(nóng)民簽訂“流轉(zhuǎn)”協(xié)議而來。一次性支付大額補(bǔ)償，且受到嚴(yán)格指標(biāo)控制的“征地”——這一獲得新增建設(shè)用地的方式，在香河逐漸被流轉(zhuǎn)所替代。
　　流轉(zhuǎn)相比于征地的“性價比”優(yōu)勢，也由此得以體現(xiàn)出來，而這恰是香河大行“流轉(zhuǎn)”之道的利益動因所在。
　　2009年，安平鎮(zhèn)以1150元/畝、每年每畝遞增30元的價格對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償;2007年，蔣辛屯鎮(zhèn)用于補(bǔ)償流轉(zhuǎn)的支出實(shí)際為1400元/畝，而這其中還包括了地上物補(bǔ)償以及額外的農(nóng)民養(yǎng)老的補(bǔ)償。如果剔除這兩項(xiàng)支出，蔣辛屯鎮(zhèn)直接用于農(nóng)地流轉(zhuǎn)土地部分的補(bǔ)償，只有約993元/畝。五百戶鎮(zhèn)于2010年確定的土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，亦與前述兩鎮(zhèn)的水平相當(dāng)。
　　根據(jù)2005年的《河北土地管理?xiàng)l例》，征地過程中土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是按照征用耕地年產(chǎn)值的4~6倍計(jì)算。如果是國家建設(shè)征用土地，用地單位除支付土地補(bǔ)償費(fèi)外，還應(yīng)支付安置補(bǔ)助費(fèi)。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均每畝年產(chǎn)值的2~3倍。
　　一位曾在香河縣政府任職的人士向記者表示，對于以征地方式獲取等量土地所需支付的具體成本，香河縣方面未有詳細(xì)測算，但按照一般情況預(yù)估，至少將是“流轉(zhuǎn)”支付土地補(bǔ)償年均額度的4~5倍以上。
　　
　　巨額溢價套現(xiàn)：高價賣地靠開發(fā)
　　在通過流轉(zhuǎn)的方式，繞開征地指標(biāo)嚴(yán)格管理獲得了大量可供開發(fā)的土地后，通過向開發(fā)企業(yè)出讓這些已經(jīng)獲得了“手續(xù)”的土地，巨額的土地溢價空間開始出現(xiàn)。借道土地公開招拍掛市場，香河縣政府開始了這個巨額溢價空間的套現(xiàn)過程，低價流轉(zhuǎn)的土地，由此也進(jìn)入了由香河縣政府獲取回報的階段。
　　于是，巨額土地溢價如何分配，誰是土地溢價真正擁有者和受益者的命題，終于躍然紙上。
　　在2009年謝屯村緊張進(jìn)行土地整理的同時，河北建設(shè)集團(tuán)有限公司也正在香河抓緊進(jìn)行多塊土地的開發(fā)整理工作，其中兩塊分別位于香河交通主動脈大香線的東西兩側(cè)。
　　河北建設(shè)集團(tuán)有限公司是在始建于1952年的河北省第一建筑工程公司基礎(chǔ)上改制設(shè)立，注冊資本金 4億元。在香河縣流轉(zhuǎn)而來的多塊土地的整理、開發(fā)過程中，河北建設(shè)集團(tuán)有限公司扮演了一級開發(fā)商的角色，負(fù)責(zé)拆遷和土地平整，以及部分市政基礎(chǔ)設(shè)施的配套施工。
　　至2010年9月，大香線西側(cè)的土地一期整理工作完畢，由香河縣國土資源局切割為六宗土地以掛牌的方式在二級市場上公開出讓，這六宗土地分別被編號為2010-35/36/37/38/39/40，總計(jì)土地面積420畝。
　　
　　9月7—17日，萬恒盛業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(下稱“萬恒盛業(yè)”)和曠世基業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(下稱“曠世基業(yè)”)分別競得了2010-35/36/37和2010-38/39/40各三宗土地的國有土地使用權(quán)。
　　萬恒盛業(yè)和曠世基業(yè)分別是北京萬科和五礦地產(chǎn)直接控股的子公司，系在香河合作進(jìn)行地產(chǎn)開發(fā)的業(yè)務(wù)平臺。實(shí)際上，這六宗土地系由五礦、萬科競得。記者從河北國土系統(tǒng)獲得的材料顯示，9月17日，香河縣國土資源局向萬恒盛業(yè)和曠世基業(yè)下發(fā)了總計(jì)6份《國有土地使用權(quán)掛牌出讓成交確認(rèn)書》(下稱“確認(rèn)書”)。
　　確認(rèn)書顯示，萬恒盛業(yè)和曠世基業(yè)分別支付了總計(jì)1.623億元和1.744億元的土地出讓金。記者了解到，在9月27日前，萬恒盛業(yè)和曠世基業(yè)已經(jīng)將兩筆土地價款支付給香河縣國土資源局的指定賬戶，在此六宗土地上，香河縣政府進(jìn)賬接近3.6億元人民幣。而萬通地產(chǎn)買下紫藤堡項(xiàng)目的用地，則花費(fèi)了8700萬元。
　　在9月7日開始出讓大香線西側(cè)土地之前，2010年香河縣通過公開掛牌出讓的土地已經(jīng)超過30宗。對于土地出讓金收入的情況，香河縣政府有關(guān)人士表示不便答復(fù)。
　　綜合香河縣國土資源局于2010年9月17日簽發(fā)的6份成交確認(rèn)書的相關(guān)信息，五礦、萬科六幅土地的購買單價平均約在80萬元/畝的水平。而與其同期成交的萬通地產(chǎn)的紫藤堡項(xiàng)目，成交單價約在60萬/畝。
　　2007年，歡慶城所在的蔣辛屯鎮(zhèn)曾以900多元/畝/年的總價對流轉(zhuǎn)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。而在2009年，這一補(bǔ)償提高到每畝每年1100元左右，協(xié)議支付19年。當(dāng)?shù)厝司孛娣e是一畝七分，也就是說每人每年可以拿到近1900元的補(bǔ)償款。
　　紫藤堡所在的安平鎮(zhèn)則以1150元/畝，每年每畝遞增30元的條件進(jìn)行補(bǔ)償。然而，無論是安平鎮(zhèn)還是蔣辛屯鎮(zhèn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都與政府獲得的60萬元/畝與80萬元/畝的土地出讓價款收入相去甚遠(yuǎn)。
　　對于每畝超過50萬元的“差價”，一位曾在香河縣政府任職的人士表示，這之中的“差價”按照2006年的《土地出讓金收支管理辦法》進(jìn)入地方財(cái)政進(jìn)行預(yù)算管理，在這其中拿出15%用于耕地復(fù)墾。不過，這位人士強(qiáng)調(diào)，15%的比例是香河全縣全年土地出讓金的比例，而不一定是這兩筆土地出讓收益的15%，“只是總量協(xié)調(diào)，不是定向的，”他說。
　　“不管是60萬元一畝，還是80萬元一畝的價格成交，我們還是按照原來的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取補(bǔ)償?！卑财芥?zhèn)一位葛姓村民說。
　　
　　 記者手記：厘清政府的利益邊界
　　香河的各地基層政府扮演了兩重角色：一是低價土地的獲取者和高價賣地的供應(yīng)者；二是土地的定價者、交易規(guī)則的制定者以及土地交易的監(jiān)管者。在這樣一個市場利益主體與市場監(jiān)管主體“合二為一”的權(quán)力框架下，政府通過將違規(guī)圈占土地強(qiáng)行合法化進(jìn)而換取利益也就擁有了足夠的“不受監(jiān)管”的空間。
　　“以租代征”耕地等種種違法違規(guī)行為，雖不排除個別地方政府官員從中獲取個人經(jīng)濟(jì)利益的可能，更多源于地方政府政績沖動和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要。中國經(jīng)濟(jì)前30年的快速發(fā)展，得益于政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長模式。這被稱為“發(fā)展主義政府”。在這樣的模式下，政府既是市場監(jiān)管規(guī)則的制定者與落實(shí)者，同時又是利益的主體之一。
　　當(dāng)利益被捆綁到一起，地方政府往往成為土地違法的主體便不難理解，土地違法屢禁不止、亂象頻出，而國土資源執(zhí)法卻困難重重——很大程度上正與違法主體的特殊性脫不開干系。
　　（資料來源：《中國經(jīng)營報》、《中國經(jīng)濟(jì)時報》、《南方都市報》）
　　
　　當(dāng)利益被捆綁到一起，地方政府往往成為土地違法的主體。