土地違法為何屢禁不止

　　土地執(zhí)法局面的改善期待的是一次從頭到腳，從根源到表象的全方位制度變革。
　　
　　7月，首次土地違法問責(zé)結(jié)果正式公布，73個(gè)市縣政府相關(guān)負(fù)責(zé)人被給予紀(jì)律處分，24個(gè)市縣政府負(fù)責(zé)人被給予組織處理，此次問責(zé)結(jié)果被國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤稱為是一次“動(dòng)真格的突破”。
　　這場問責(zé)風(fēng)暴始于2010年12月，當(dāng)時(shí)違法用地較為嚴(yán)重的5個(gè)市（州）、7個(gè)縣（市、區(qū)）的政府主要負(fù)責(zé)人被國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史請(qǐng)到北京進(jìn)行集體約談，被約談的都是違法占用耕地面積比例超過15%，在全國范圍內(nèi)違法占用耕地面積排名靠前的城市。而此次問責(zé)結(jié)果名單中的部分地區(qū)亦曾出現(xiàn)在去年12月的“約談名單”中，如山西省大同縣、廣西壯族自治區(qū)防城港市港口區(qū)、浙江省上虞市、遼寧省莊河市等——“約談”只是預(yù)警，如果大量土地違法違規(guī)問題仍得不到解決，國土資源部就只能動(dòng)用其他手段。
　　與之同時(shí)公布的另一組數(shù)據(jù)卻不甚樂觀，根據(jù)國土資源部最新統(tǒng)計(jì)顯示，上半年全國新發(fā)生違法用地2.3萬件，涉及土地面積13.6萬畝，其中違法占用耕地5.1萬畝。徐紹史表示，上半年土地違規(guī)違法宗數(shù)、面積，包括耕地面積不同程度有所反彈，違法用地形勢依然嚴(yán)峻。
　　執(zhí)法問責(zé)越發(fā)嚴(yán)厲，然而違法形勢卻未見根本改觀，土地違法的病根到底何在，引人思考。
　　
　　特殊的違法主體
　　今年5月，河北香河土地違規(guī)案引發(fā)了各界廣泛關(guān)注，這個(gè)“皇城根上”的小縣城違規(guī)圈占農(nóng)村土地，涉嫌占地規(guī)模高達(dá)4000畝。香河政府一邊以千余元/畝的低價(jià)征收土地，一邊以60~80萬元/畝的高價(jià)轉(zhuǎn)手出讓給房產(chǎn)開發(fā)商，上演了一幕低吸高拋的“商業(yè)成功模本案例”。
　　而在年初國土資源部通報(bào)的案例中，四川省簡陽市政府違法違規(guī)同樣極具典型意義：2008年至2009年間，簡陽市政府先后4次以政府常務(wù)會(huì)議的形式，決定將三岔湖周邊20宗共6204.47畝土地出讓用于旅游、商住開發(fā)，其中集體土地4659.91畝(耕地1498.62畝)。2009年4月至2010年1月，20家公司先后通過拍賣方式競得上述集體土地，土地出讓價(jià)款總額7.48億元(已繳納5.27億元)。此外，2008年至2009年間，簡陽市政府還以政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要的形式，同意將10宗集體土地和國有未利用地劃撥、出讓用于學(xué)校、工業(yè)和房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)，總面積1081.35畝，其中耕地621.34畝。
　　廈門大學(xué)財(cái)稅系教授梁若冰對(duì)近年來的土地違法事件進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，他說，在土地違法的實(shí)施者中，各級(jí)地方政府（包括村集體）及企事業(yè)單位違法占據(jù)了相當(dāng)大的比重。從土地違法的涉案面積看，地方政府的份額在2004年以前都占到了30%以上；而作為最主要違法者的企事業(yè)單位，其涉案土地面積比重僅在2000年和2001年為40%以下，其余年份均為50%左右，2004年甚至達(dá)到了65%。
　　梁若冰進(jìn)一步表示，還有些時(shí)候，盡管地方政府未直接實(shí)施某些違法行為，但對(duì)于很多企事業(yè)單位的違法行為采取了默許甚至縱容的態(tài)度，“事實(shí)上，很多土地違法行為，沒有地方政府（包括地方土地管理部門）的配合，是根本無法實(shí)施的”。
　　“已經(jīng)公布的土地違法事例可以說只是冰山一角，現(xiàn)在地方政府違規(guī)占地，或者將耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或者是土地閑置的現(xiàn)象很多?！敝袊嗣翊髮W(xué)土地管理博士、土地評(píng)估師張遠(yuǎn)索對(duì)記者表示，地方政府屢屢出現(xiàn)土地違法行為，最主要的驅(qū)動(dòng)力還是利益。
　　而梁若冰則認(rèn)為，除了土地逐利的成本原因外，違法出現(xiàn)的主要誘因是地方政府對(duì)GDP、財(cái)政收入與吸引外資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的熱衷。土地作為重要的生產(chǎn)要素，在農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)上都是不可或缺的，而工業(yè)相對(duì)于農(nóng)業(yè)，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面又具有明顯的優(yōu)勢，這決定了地方政府在利用土地發(fā)展工業(yè)方面的熱情要遠(yuǎn)高于將其投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上。
　　
　　行政體制成羈絆？
　　違法主體的特殊性是土地違法屢禁不止的根源所在，而作為主要監(jiān)管部門的國土資源部門在這其中扮演的卻是一個(gè)尷尬的角色。
　　一位地方國土資源部門官員的話頗能說明問題：“需求在增長，但用地計(jì)劃指標(biāo)卻難以惠及。目前下達(dá)各地的指標(biāo)基本上用于保障重點(diǎn)項(xiàng)目和‘書記、市長項(xiàng)目’，其他如中小企業(yè)和廣大農(nóng)村用地需求基本無法滿足。一般來講，計(jì)劃指標(biāo)經(jīng)省市層層扣減后，到縣級(jí)每年可支配的指標(biāo)僅有200畝到300畝左右，且都投在縣級(jí)政府需要保證的重要項(xiàng)目上，實(shí)際落到農(nóng)村的很少。因此，面對(duì)違法用地，國土資源管理部門無法‘硬氣’地查處”——目前的一個(gè)普遍存在的情況是，地方國土資源部門能夠從上級(jí)拿回多少用地計(jì)劃，往往成為了衡量其工作做得好不好的硬性指標(biāo)。
　　除了指標(biāo)式考核外，現(xiàn)行的行政體制也在很大程度上制約了土地監(jiān)管部門發(fā)揮其職能，甚至很多時(shí)候還不得不成為違規(guī)操作的幫兇、執(zhí)行人乃至替罪羊。
　　不久之前引發(fā)熱議的“何耘韜案”便是這樣一樁具有典型代表意義的案例，廉江市國土資源局副局長何耘韜，因執(zhí)行上級(jí)指令違規(guī)發(fā)證，被法院以玩忽職守罪判處有期徒刑6個(gè)月，何耘韜一度堅(jiān)持原則，對(duì)不符合規(guī)定的用地申請(qǐng)拒不發(fā)證，卻最終因?yàn)槌惺懿蛔〉胤秸闹刂貕毫Χ荒芡讌f(xié)?！懊髦`法的事情，辦了慢慢死，不辦馬上死。在權(quán)力與法律壓力面前，我們沒有選擇?！?br/>　　對(duì)此，不少地方國土資源部門的管理人員頗有共識(shí)，“城門失火，殃及池魚。如果因違法占用耕地比例越線而問責(zé)地方政府負(fù)責(zé)人，該地國土資源局局長、國土所所長能脫掉干系嗎？更有甚者，一些市縣政府負(fù)責(zé)人早就放出話來：撤我的職前，先把你們（國土干部）撤了。”
　　國家土地督察濟(jì)南局副局長王延杰表示，現(xiàn)行的政績考核、事權(quán)分配和行政管理體制，使得地方政府在執(zhí)行中央政策的同時(shí)，也有自己的利益考量；政府不但要承擔(dān)行政管理職能，更要擔(dān)當(dāng)加快發(fā)展的重任。國土資源部門作為政府的一個(gè)部門，既要貫徹中央保護(hù)耕地的戰(zhàn)略決策，又要執(zhí)行地方政府加快發(fā)展的決定，兩者在具體時(shí)空條件下很難完全一致，基層國土部門身處其間，飽受協(xié)調(diào)之難。
　　國土資源部一直在呼吁探索的國土資源管理共同責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式在很大程度上正是基于此考慮，避免國土資源管理中“人人有責(zé)，實(shí)際人人不擔(dān)責(zé)”的局面一再出現(xiàn)。
　　基層執(zhí)法無力
　　近年來另一個(gè)明顯的趨勢是，農(nóng)村土地違法比重抬頭。
　　隨著國土資源開發(fā)利用強(qiáng)度不斷加大，用地供地矛盾日益突出，加之國家相關(guān)法制建設(shè)滯后，國土資源執(zhí)法監(jiān)察環(huán)境有進(jìn)一步惡化趨勢，全國范圍內(nèi)暴力抗法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
　　今年5月16日，婁底市雙峰縣井字鎮(zhèn)國土資源所干部曾森林在土地違法動(dòng)態(tài)巡查中，阻止村民違規(guī)建房卻遭遇暴力抗法，造成重型顱腦損傷并顱內(nèi)出血，一度生命垂危。
　　2009年11月12日，青海天峻縣國土資源局執(zhí)法人員在例行巡查中遭遇暴力抗法，導(dǎo)致兩名執(zhí)法人員因傷勢嚴(yán)重入院……
　　按照《土地管理法》等相關(guān)的法律法規(guī)，國土資源部門主要的職責(zé)是“巡查、發(fā)現(xiàn)、制止、查處、報(bào)告”。這也就意味著，國土資源部門在發(fā)現(xiàn)國土資源違法行為后，有權(quán)報(bào)告給地方政府，但沒有權(quán)力要求地方政府如何去做。
　　實(shí)踐中，一個(gè)行之有效的辦法是聯(lián)合執(zhí)法。但相關(guān)人士透露，即便采取了公安、法院、檢察院等多部門聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，相關(guān)職能部門也僅配合為主，“唱主角的還是國土資源部門”，由于相關(guān)法律的缺失和執(zhí)法程序的復(fù)雜，對(duì)國土資源非法行為處罰和震懾力度自然難盡人意。
　　執(zhí)法能力的先天不足，法制建設(shè)的相對(duì)滯后，釀成了基層國土資源執(zhí)法的無力狀態(tài)，打擊土地違法的基礎(chǔ)同樣薄弱。
　　土地執(zhí)法局面的改善期待的是一次從頭到腳，從根源到表象的全方位制度變革。
　　
　　地方國土資源部門既要貫徹中央保護(hù)耕地的戰(zhàn)略決策，又要執(zhí)行地方政府加快發(fā)展的決定，飽受協(xié)調(diào)之難。