農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷視角下的黨和農(nóng)民關(guān)系

　　作者簡介：魏麗莉（1980- ），女，甘肅蘭州人，中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部2010級博士研究生，主要研究方向?yàn)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。
　　摘 要：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷，體現(xiàn)了不同產(chǎn)權(quán)形式安排下中國共產(chǎn)黨和農(nóng)民利益關(guān)系的調(diào)整。中國共產(chǎn)黨革命、建設(shè)、改革的歷史就是還權(quán)賦能，不斷保證農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利和發(fā)展權(quán)利的歷史，這是黨執(zhí)政興國、富民安邦的重要基礎(chǔ)。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展階段，建立行政權(quán)力在市場活動中的合法邊界，在保障和尊重農(nóng)民參與市場的交易權(quán)利和選擇不同產(chǎn)權(quán)形式的自由權(quán)利之間達(dá)成均衡是制度安排和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；制度；中國共產(chǎn)黨
　　中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）10-0061-05
　　
　　 “三農(nóng)問題”是全黨工作的重中之重。如何處理“三農(nóng)問題”關(guān)系到黨的執(zhí)政地位和國家的長治久安?！叭r(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題最關(guān)鍵的是土地問題。黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，十七屆三中全會作出關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展重大問題的決定，對農(nóng)民最關(guān)切的土地權(quán)能賦予“保持穩(wěn)定并長久不變”的政策保證，“十二五”規(guī)劃剛要提出要“完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系”等，是黨解決三農(nóng)問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是黨按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律實(shí)現(xiàn)土地等生產(chǎn)要素報(bào)酬的基本要求。
　　農(nóng)村土地制度是黨處理國家與集體、集體與農(nóng)民之間有關(guān)土地問題的基本制度。農(nóng)村土地制度中最核心的是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度不但具有影響經(jīng)濟(jì)績效的行45f1e8438ac2c4c713aa26e19771a6470a2e28a10c6213ad6a97439b3a93f18a為的激勵作用，而且決定著誰是經(jīng)濟(jì)活動的主角并因此決定著社會財(cái)富的分配。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在交易費(fèi)用不為零和信息不對稱不完全的現(xiàn)實(shí)世界里，不僅產(chǎn)權(quán)的制度安排十分重要，與其執(zhí)行有關(guān)的制度和意識形態(tài)安排更重要。因此，自中國共產(chǎn)黨成立之初就對這一影響國家政治權(quán)威和決策治理的經(jīng)濟(jì)制度和社會關(guān)系最為關(guān)切。
　　一、歷史重任：“平均地權(quán)”，走上新中國的成立之路
　　舊中國，封建土地地主所有制占統(tǒng)治地位，地主和富農(nóng)把土地租給無地和少地的農(nóng)民耕種，收取高額地租，進(jìn)行殘酷剝削。孫中山領(lǐng)導(dǎo)的同盟會，將“平均地權(quán)”作為政治綱領(lǐng)，但是由于中國民族資產(chǎn)階級的軟弱性和局限性不可能實(shí)現(xiàn)，歷史的重任落在中國共產(chǎn)黨人的身上。1921年中國共產(chǎn)黨成立。黨的“一大”通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》提出“消滅資本家所有制，沒收機(jī)器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料，歸社會公有”。第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行反對貪官污吏、土豪劣紳和反抗苛捐雜稅、高租高利的斗爭。第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，黨在革命根據(jù)地相繼制訂了《井岡山土地法》、《興國縣土地法》、《蘇維埃共和國土地法》等，開展打土豪、分田地的斗爭和查田運(yùn)動。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，為了擴(kuò)大抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，將沒收地主土地的政策改為減租政策。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，中央先后發(fā)布了《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》，制訂了以沒收地主土地、廢除封建土地所有制為主要內(nèi)容的《中國土地法大綱》，在解放區(qū)掀起了大規(guī)模的土地改革運(yùn)動直到新中國的成立。
　　黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)土地革命，激發(fā)了革命的同盟軍——主要是占人口80%以上無地或少地的貧民、雇農(nóng)的革命熱情和勞動積極性，符合最廣大農(nóng)民的利益，因此，得到了農(nóng)民對黨的領(lǐng)導(dǎo)的擁護(hù)和支持，取得新民主主義革命的勝利。
　　二、從革命黨到執(zhí)政黨：角色轉(zhuǎn)化的曲折歷程
　　新中國成立后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整和變革，國家、集體、農(nóng)民三者間利益關(guān)系也隨之調(diào)整。從產(chǎn)權(quán)的視角看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了分別由土改時(shí)期——農(nóng)地農(nóng)民所有、家庭經(jīng)營，合作化時(shí)期——農(nóng)地農(nóng)民所有、互助合作經(jīng)營，人民公社時(shí)期——農(nóng)地集體所有、集體經(jīng)營，直到改革開放農(nóng)地集體所有，家庭承包經(jīng)營的演變，中國共產(chǎn)黨也從革命政黨轉(zhuǎn)向帶領(lǐng)億萬農(nóng)民建設(shè)社會主義的執(zhí)政黨，這其中有成功的經(jīng)驗(yàn)也有失敗的教訓(xùn)。
　　1．土改時(shí)期：農(nóng)地農(nóng)民所有、家庭經(jīng)營
　　建國初期，中國共產(chǎn)黨廢除了舊中國的土地地主私有制，建立起土地農(nóng)民所有制。國家先后通過和頒布了一系列政策文件推動土地改革運(yùn)動。1949年9月通過的《共同綱領(lǐng)》明確提出“要有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制，實(shí)現(xiàn)耕者有其田”。1950年國家頒布《土地改革法》，明確規(guī)定土地改革的目的是“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)開辟道路”。規(guī)定對“所有沒收和征收來的土地和其他生產(chǎn)資料，除本法規(guī)定收歸國家所有者外”，都應(yīng)該“統(tǒng)一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有”。
　　這一時(shí)期土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度統(tǒng)一于農(nóng)民，農(nóng)民既是土地的所有者，又是土地的自主經(jīng)營者；土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動，允許買賣、出租、典當(dāng)、贈予等交易行為；國家通過土地登記、發(fā)證、征收契稅等對土地進(jìn)行管理。國家偏好與農(nóng)民偏好高度一致，強(qiáng)制性的制度變遷使我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本變革，重新確立了國家和農(nóng)村的社會關(guān)系，制度變遷效率和農(nóng)地配置效率較高。黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革徹底改變了近代以來中國農(nóng)村社會的生產(chǎn)關(guān)系，土改后形成的國家與農(nóng)民之間的關(guān)系，鞏固了黨和政府在農(nóng)村的政權(quán)基礎(chǔ)，培植了一大批黨和政府事業(yè)的忠實(shí)支持者和追隨者。 2.合作化時(shí)期：合作社經(jīng)濟(jì)與高度集體化并存
　　從1953年開始，為了建設(shè)國家工業(yè)化，黨領(lǐng)導(dǎo)國家開始社會主義改造，在農(nóng)村開展了合作化運(yùn)動。國家先后頒布了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》和《發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，推進(jìn)大規(guī)模合作經(jīng)濟(jì)。通過采取說服教育、典型示范和國家?guī)椭霓k法，逐步建立起了互助組、初級社、高級社。在農(nóng)地制度和分配制度上，互助組是農(nóng)地私有、勞動互助、農(nóng)地上收益歸各方，出工少的戶給出工多的戶找補(bǔ)工錢；初級社是農(nóng)地入股、統(tǒng)一經(jīng)營，實(shí)行按勞分配和農(nóng)地分工。互助組的產(chǎn)權(quán)比較清晰，激勵機(jī)制也比較完善。初級社從農(nóng)民完整的私有產(chǎn)權(quán)中，分割出一部分作為合作社控制的剩余控制權(quán)，以入股的形式形成合作社的共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，是一個(gè)高效率的組織形式。1956年我國進(jìn)入高級合作化時(shí)期。高級社通過對初級社的簡單合并，把原來的初級社改為生產(chǎn)隊(duì)，完全取消農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)和家庭經(jīng)營，使農(nóng)地由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)合作社集體所有。在這種制度安排下，公有產(chǎn)權(quán)成為唯一的產(chǎn)權(quán)類型，農(nóng)民只是名義上擁有生產(chǎn)資料，農(nóng)民退出權(quán)受到限制。這就發(fā)生了1959年-1961年三年自然災(zāi)害期間人口的非正常死亡，并且引發(fā)了農(nóng)村政策的調(diào)整：允許土地所有權(quán)“退回”生產(chǎn)隊(duì)，允許農(nóng)民在“自留地”、“拾邊地”上自由種植，產(chǎn)品可以自由進(jìn)入集貿(mào)市場。這種政策和體制調(diào)整的實(shí)質(zhì)是政府給農(nóng)民從集體化經(jīng)濟(jì)部分退出的權(quán)利，是政府對國家工業(yè)化提取農(nóng)業(yè)積累進(jìn)程中農(nóng)民自發(fā)、普遍防抗的讓步。政府和農(nóng)民在這種以大規(guī)模人口減少為制度成本的談判過程中都得到了教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)。
　　實(shí)際上，從1957年徹底否定私有產(chǎn)權(quán)的高級社的建立到后來的政社合一的人民公社，這種合作化運(yùn)動產(chǎn)生的集體經(jīng)濟(jì)，其實(shí)質(zhì)并不是農(nóng)民基于私產(chǎn)的自愿合作，而是國家權(quán)力深入農(nóng)村、全面改造農(nóng)民私產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。高級社同城市的國有經(jīng)濟(jì)一樣，是國家在農(nóng)村控制的集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民接受集體化的緣由也是基于政治力量分配財(cái)產(chǎn)權(quán)利的邏輯。農(nóng)民的非自愿和超越生產(chǎn)力發(fā)展要求建立起來的經(jīng)濟(jì)制度必然引起農(nóng)民的不滿，影響了黨和農(nóng)民關(guān)系。
　　
　　3.人民公社時(shí)期：農(nóng)地集體所有、集體經(jīng)營
　　為了鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化，從1958年開始在全國掀起了人民公社化運(yùn)動，建立了政社合一的人民公社體制。后經(jīng)調(diào)整，人民公社最終確立了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的格局，一直延續(xù)到1978年改革開放前。人民公社初期，農(nóng)地和生產(chǎn)資料均由公社統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配。1958年中共八屆六中全會開始對一大二公的人民公社體制劃分為公社、管理區(qū)或生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。1959年規(guī)定將管理區(qū)（生產(chǎn)大隊(duì)）為人民公社的核算單位。直到1962年9月黨的八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(通稱“人民公社60條”)，最終確立了“以公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級所有，以生產(chǎn)隊(duì)（原初級社）為基本核算單位”的農(nóng)地經(jīng)營體制。調(diào)整的內(nèi)容和方式是將公社一級所有制逐步過渡到以生產(chǎn)隊(duì)一級所有。這種體制下，農(nóng)地等生產(chǎn)資料劃歸公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級所有；生產(chǎn)隊(duì)對農(nóng)地的經(jīng)營、管理、支配嚴(yán)格按國家計(jì)劃進(jìn)行；農(nóng)地收入分配實(shí)行“公分制”；農(nóng)民作為獨(dú)立的勞動主體參加生產(chǎn)勞動；否定資產(chǎn)剩余分配權(quán)。人民公社時(shí)期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷很明顯。國家通過公社和大隊(duì)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，農(nóng)地使用權(quán)受到限制；國家通過較低收購價(jià)格拿走農(nóng)地產(chǎn)出的大部分收益，農(nóng)地的收益權(quán)受到限制。在這種制度安排下，一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料統(tǒng)統(tǒng)歸公，農(nóng)村勞動力由公社或生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)配和統(tǒng)一使用，從根本上否定了農(nóng)民個(gè)人對私產(chǎn)乃至自身勞動力的產(chǎn)權(quán)。
　　在這個(gè)時(shí)期，國家權(quán)力強(qiáng)大和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的殘缺形成鮮明對照，在農(nóng)民自身利益得到不保障的條件下，黨和農(nóng)民的關(guān)系事實(shí)上被隔離，疏遠(yuǎn)，政權(quán)的合法性受到質(zhì)疑，領(lǐng)導(dǎo)人的威信面臨挑戰(zhàn)。黨不得不對國家控制的集體經(jīng)濟(jì)在體制內(nèi)松綁。允許自留地、承認(rèn)家庭副業(yè)的合法性，確立以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的體制等政策調(diào)整沖破高度公有化的集體經(jīng)濟(jì)，使得后來社隊(duì)企業(yè)（即后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的發(fā)展和農(nóng)村社區(qū)精英參與新產(chǎn)權(quán)的形成成為可能，在增強(qiáng)農(nóng)民對集體的談判地位的同時(shí)，集體也增強(qiáng)了對國家的談判地位。
　　三、農(nóng)村改革：賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)利和釋放人身自由
　　改革開放后，人民公社體制瓦解，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度也發(fā)生了深刻變革。以農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營為主要內(nèi)容的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度正式確立。就政策和制度的演變軌跡來看，其實(shí)質(zhì)是國家集體所有權(quán)與農(nóng)民承包權(quán)在權(quán)利與義務(wù)上的博弈，即所有出讓部分權(quán)利與農(nóng)民擁有部分權(quán)利。這是土地承包權(quán)的細(xì)化過程，家庭承包經(jīng)營是土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，土地流轉(zhuǎn)是土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，在這個(gè)過程中，農(nóng)民的身份地位也發(fā)生了變化，從單純的勞動者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營者和財(cái)產(chǎn)的所有者，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身自由得到了雙重的保證，增強(qiáng)了參與產(chǎn)權(quán)形態(tài)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步演化、實(shí)施和保護(hù)的能力。
　　1．農(nóng)地家庭承包制的確立
　　1977年安徽鳳陽縣小崗村的18位農(nóng)民冒著生命危險(xiǎn)，搞起了“包產(chǎn)到戶”。對此，中央從最初明確規(guī)定：“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”；后來允許“生產(chǎn)責(zé)任制形式可以多種多樣”，對包產(chǎn)到戶的態(tài)度有了松動。1979年，黨的十一屆四中全會將“包產(chǎn)到戶”嚴(yán)格限制在了“某些副業(yè)生產(chǎn)特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)”，“交通不便的單家獨(dú)戶”的范圍內(nèi)。1980年5月，鄧小平就農(nóng)村政策發(fā)表講話時(shí)充分肯定了包產(chǎn)到戶和包干到戶。他指出：一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方，包產(chǎn)到戶的效果很好，變化很快，包產(chǎn)到戶不會影響集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1980年9月，在中央召開的省市區(qū)第一書記會議上，中央根據(jù)各地的實(shí)際指出，建立多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制“是一個(gè)很好的開端”，“應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個(gè)較長時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定”。1982年，中央1號文件第一次正式肯定了包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干都是社會主義生產(chǎn)責(zé)任制，是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分。1983年1號文件肯定聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過程看，最初實(shí)行的是包工到組和包產(chǎn)到組兩種形式，隨后，包ILzh/EUz3hbqAsBlLUINqA==干到戶責(zé)任制全面實(shí)行。家庭承包經(jīng)營的制度安排，其實(shí)質(zhì)是：集體在名義上仍然擁有土地的所有權(quán)，土地的使用權(quán)在滿足國家和農(nóng)村社區(qū)稅賦要求的合約下歸屬農(nóng)戶，農(nóng)戶成為獨(dú)立的農(nóng)地使用者，并在一定程度上成為農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者。產(chǎn)權(quán)制度的變化引起了激勵機(jī)制變化，對生產(chǎn)和交易行為產(chǎn)生深刻影響。這一時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅度提高，農(nóng)民經(jīng)營自主性大大增強(qiáng)。
　　在黨領(lǐng)導(dǎo)的思想解放運(yùn)動過程中，中國農(nóng)民首創(chuàng)的家庭承包責(zé)任制為農(nóng)村的發(fā)展注入了活力，這一時(shí)期由底層農(nóng)民自發(fā)實(shí)踐的制度創(chuàng)新在得到上層的認(rèn)可之后成為正式的制度安排，黨和廣大農(nóng)民的血肉聯(lián)系重新建立，黨的制度在最大限度上滿足了農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求。
　　2.農(nóng)民承包權(quán)權(quán)能的拓展
　　黨的十四大拉開了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的序幕。1993年全國人大八屆一次會議通過《憲法修正案》，正式以根本大法的形式確立了家庭承包制的法律地位。同年，《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)一步對農(nóng)民承包地的轉(zhuǎn)包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、優(yōu)先承包權(quán)和繼承權(quán)作出了具體規(guī)定。在全國第二輪土地承包開始后，決定在原定的承包期到期后，再延長30年不變，提倡承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”。1995年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部文件，重申了土地承包期再延長30年的規(guī)定，具體規(guī)范了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。1998年黨的十五屆三中全會強(qiáng)調(diào)了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》第一次以法律的形式保障了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，明確了農(nóng)民承包經(jīng)營的權(quán)利和義務(wù)、原則和程序。2003年黨的十六屆三中全會進(jìn)一步指出：“要依法保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的各項(xiàng)權(quán)利。農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?！边@一時(shí)期由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)蓬勃興起，農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)包、出租等土地流轉(zhuǎn)活動迅速發(fā)展，農(nóng)民的承包權(quán)權(quán)能進(jìn)一步拓展，但是由于國家農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村三提五統(tǒng)等稅賦負(fù)擔(dān)依然存在，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的比例還不大，土地僅停留在對農(nóng)民的生存保障水平。
　　家庭承包經(jīng)營的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度具有較強(qiáng)的路徑依賴，集體所有權(quán)占主導(dǎo)地位的產(chǎn)權(quán)格局沒有變化。但是，具體制度變遷過程中，集體的主體性資格相對弱化，農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利日益得到明確界定和保障。黨和國家在農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)過程中對農(nóng)民權(quán)利的實(shí)施和保護(hù)逐步實(shí)現(xiàn)了正規(guī)化、法制化。
　　3.農(nóng)地承包產(chǎn)權(quán)形式的進(jìn)一步創(chuàng)新
　　2004年《憲法修正案》，將“以家庭承包為主的責(zé)任制”修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，標(biāo)志著以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的法律地位的正式確立。2005年，農(nóng)業(yè)部制訂了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題、流轉(zhuǎn)合同的簽訂與土地流轉(zhuǎn)管理做出了詳細(xì)、明確的規(guī)定。2007年《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民宅基地明確界定為用益物權(quán)，使土地真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。2008年黨的十七屆三中全會對農(nóng)村基本經(jīng)營制度作出了新的政策闡述，指出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，不僅給農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)提供了更加切實(shí)有力的制度保障，而且包含了通過完善土地承包權(quán)，使土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)更加充分、更加完善的應(yīng)有之意，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民增收，全面建設(shè)小康社會奠定了制度性基礎(chǔ)。當(dāng)前，隨著各地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和產(chǎn)權(quán)市場興起，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要素流動性加強(qiáng)。村集體在土地流轉(zhuǎn)過程中通過提供服務(wù)也獲得了收入，集體經(jīng)濟(jì)有了實(shí)際內(nèi)容。大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)使得新型合作經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，大量的土地股份合作經(jīng)營、土地租賃經(jīng)營紛紛涌現(xiàn)，并且在實(shí)踐中進(jìn)一步分化。從各地的實(shí)踐來看，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的模式各不相同。
　　
　　按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)和組織理論，由于現(xiàn)階段土地股份還不能轉(zhuǎn)讓、買賣和抵押，土地股份合作經(jīng)營中以土地承包經(jīng)營權(quán)入股還不具有真正的融資性質(zhì)，只具有租賃性質(zhì)。退出權(quán)的安排（即對土地股份的處理）可以轉(zhuǎn)讓，但是有時(shí)間限制。合作制中土地、勞動、集體等幾種要素混合，幾種權(quán)利相互聯(lián)系，兩個(gè)合約相互勾連，任何單一合約都不能自由流動，交易空間和靈活性較小。另外，在我國農(nóng)業(yè)市場化的轉(zhuǎn)變、土地規(guī)模經(jīng)營過程中，農(nóng)村能人、農(nóng)村企業(yè)家能把農(nóng)村中非常分散、不容易形成合力的資源組合起來，形成有效的生產(chǎn)力，在產(chǎn)權(quán)合約的安排中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，一方面表明黨和政府極大地尊重農(nóng)民意愿，在自愿的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)交易，維護(hù)其討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，另一方面，底層不斷創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)主體和組織形式正突破行政權(quán)力桎梏，積極爭取與行政權(quán)力對話、溝通的權(quán)利，不斷推動產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
　　四、工業(yè)化城市化過程中的難題：
　　當(dāng)行政權(quán)遇到財(cái)產(chǎn)權(quán)
　　1．征地窘境
　　我國2004年《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的界定只是以“土地農(nóng)業(yè)用途”為限?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。也就是說，農(nóng)地在農(nóng)用范圍內(nèi)，轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)戶，而農(nóng)地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，唯一合法的途徑就是國家征收，即必須完成農(nóng)地集體所有制向國有制的轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有的制度環(huán)境下，我國征地制度的產(chǎn)權(quán)特征表現(xiàn)為：農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)為非農(nóng)地，就由“民土（農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營）”變?yōu)椤皣痢?。這樣一套為解決工業(yè)化和城市化占用農(nóng)地而設(shè)計(jì)的土地制度，混合了“土地不得買賣和漲價(jià)歸公”（強(qiáng)制征地），“國家工業(yè)化“（超低價(jià)）補(bǔ)償，人民公社集體所有權(quán)（惟有“集體”成為農(nóng)民合法代表）和“香港經(jīng)驗(yàn)”（土地批租制），被概括為“征地制+批租制”。在現(xiàn)行制度下，一是決定工業(yè)和城市用地供給的國家，既沒有農(nóng)地的所有權(quán)，也沒有農(nóng)地的使用權(quán)。而農(nóng)地的所有者沒有資格討價(jià)還價(jià)。二是政府對工業(yè)和城市用地需要做出判斷，運(yùn)用行政權(quán)力（包括規(guī)劃、審批、征地）決定土地的供給。三是權(quán)力租金，而不是土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利租金刺激了農(nóng)地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用地。
　　在中國加快城市化進(jìn)程中，黨和農(nóng)民的利益關(guān)系如何調(diào)整成為考驗(yàn)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)。現(xiàn)行征地制度暴露出的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地“公共利益”不明確，征地農(nóng)民的安置等問題都亟需解決。特別是江西“黃宜事件”中政府動用行政權(quán)力強(qiáng)拆，更是行政權(quán)侵犯產(chǎn)權(quán)，公權(quán)侵犯私權(quán)的真實(shí)寫照。只要這種以行政權(quán)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的征地制度沒有根本改變，地方政府隨便占地、違法批地、肆意侵犯農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象就不可能得到有效遏制，黨的形象就會受損，就會失信于民。
　　2．集體建設(shè)用地入市：呼喚法治來保障權(quán)利
　　我國法律雖然規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地需要經(jīng)過國家征用這一環(huán)節(jié)，但存在某些例外條件——主要是指集體建設(shè)用地使用集體所有的土地，農(nóng)地可以不經(jīng)過國家征用程序轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在各地方政府招商引資、興建工業(yè)園區(qū)，加快GDP增速的過程中，一些集體在現(xiàn)行法律邊緣繞開了征地，以入股、租賃等多種形式直接向非農(nóng)建設(shè)土地的最終需求者供地，打破了國家征地壟斷農(nóng)地非農(nóng)化的格局，使廣大農(nóng)民分享了工業(yè)化、城市化土地級差收益。早在上世紀(jì)90年代初，廣東南海、江蘇昆山就等在沒有中央政策允許和肯定的條件下，自發(fā)應(yīng)對城市化中土地價(jià)格飆升，通過土地入股或租賃形式組成土地合股組織或投資合作組織來化解市場風(fēng)險(xiǎn)和分享市場收益。2007年國家允許成都先行先試統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為黨領(lǐng)導(dǎo)的“漸進(jìn)式”的改革積累了經(jīng)驗(yàn)。成都改革的實(shí)驗(yàn)不但包括通過批量的土地整理和“掛鉤”項(xiàng)目，完善補(bǔ)充了現(xiàn)行征地制度，讓農(nóng)民部分分享了建設(shè)用地入市的收益，而且直接面對已經(jīng)發(fā)生的集體建設(shè)用地入市事件，在現(xiàn)有體制框架內(nèi)積極尋求給予其合法承認(rèn)的可能性，更在災(zāi)后重建的過程中，率先開啟了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法通道。但是成都試驗(yàn)也暴露出一些問題，如在建設(shè)用地整理、城鄉(xiāng)掛鉤中形成的置換的指標(biāo)交易市場，政府暗箱操作，用行政交易代替市場交易，農(nóng)民被排除在外，侵犯了農(nóng)民利益，有損于公平，同時(shí)也不利于效率改進(jìn)；在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中以“宅基地?fù)Q房”和“土地?fù)Q社?！钡葹槊星址皋r(nóng)民權(quán)利之實(shí)，剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。
　　當(dāng)前，集體建設(shè)用地入市，實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同權(quán)”已成為新的發(fā)展態(tài)勢。如何順勢而為，適時(shí)修改黨和政府的相關(guān)法律，為集體建設(shè)用地公開合法有序創(chuàng)造條件，同時(shí)防止土地市場化過程中行政性侵權(quán)，已成為黨和國家、集體和農(nóng)民之間利益關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民的還權(quán)賦能，保障農(nóng)民自愿參與集體建設(shè)用地入市的交易權(quán)，主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)，是中國工業(yè)化和城市化的必由之路，也是奠定執(zhí)政黨長期執(zhí)政和國家長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)。
　　五、未來使命：保障和尊重權(quán)利
　　中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變是由“中央政策——地方政府——農(nóng)村社區(qū)——農(nóng)戶”之間通過信息溝通、談判、討價(jià)還價(jià)等活動分步達(dá)成的交易合約，以交易雙方的互相制約和制衡來實(shí)施和保護(hù)合約，共同推動產(chǎn)權(quán)安排向促進(jìn)國家長期經(jīng)濟(jì)增長的方向發(fā)展。在這個(gè)過程中，農(nóng)戶、各類新興產(chǎn)權(quán)代理人以及農(nóng)村社區(qū)精英廣泛參與新產(chǎn)權(quán)制度的形成。中國共產(chǎn)黨90年革命、建設(shè)、改革的歷史就是國家逐步改變以強(qiáng)制力滲入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系到和農(nóng)村社區(qū)治理精英和農(nóng)戶共同達(dá)成和維護(hù)高效率的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，國家制度安排和意識形態(tài)從全盤公有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利到逐步還權(quán)賦能，從而不斷實(shí)現(xiàn)保證農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利和發(fā)展權(quán)利的過程，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展階段，當(dāng)務(wù)之急是如何在法治框架下約束不同財(cái)產(chǎn)權(quán)利在行使中的侵權(quán)行為，建立行政權(quán)力在市場活動中的合法邊界。同時(shí)，行政權(quán)力如何在保障和尊重農(nóng)民參與市場交易權(quán)利和選擇不同組織形式的自由權(quán)利之間達(dá)成均衡也是制度安排和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。中國共產(chǎn)黨立黨為公，執(zhí)政為民，要做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，實(shí)現(xiàn)從賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)利到保障和尊重農(nóng)民權(quán)利，踐行憲法賦予的一切權(quán)力屬于人民，才是黨面向未來發(fā)展對他的人民所作的莊嚴(yán)承諾。
　　參考文獻(xiàn)：
　?。?］毛澤東.毛澤東選集第一卷［M］.北京：人民出版社1991.
　?。?］郭德宏，林小波.四清運(yùn)動實(shí)錄［M］.杭州：浙江人民出版社2005.
　?。?］鄧小平.鄧小平文選第二卷［M］.北京：人民出版社1994.
　?。?］周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004.
　?。?］張曙光.博弈：地權(quán)的細(xì)分、實(shí)施和保護(hù)［M］.北京：科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.
　　責(zé)任編輯：浩 宇