村級(jí)“紀(jì)委”只是權(quán)宜之計(jì)

　　黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，政社合一的“人民公社——生產(chǎn)大隊(duì)”的管理體制不復(fù)存在，一些地方的農(nóng)村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。
　　1980年前后，在廣西河池地區(qū)的宜山縣等地，一些村民自發(fā)召開村民會(huì)議，選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，制定了村規(guī)民約，負(fù)責(zé)全村的公共事務(wù)。宜山縣三岔公社合寨大隊(duì)，成為了新中國(guó)第一個(gè)村委會(huì)。1982年的憲法確認(rèn)了村委會(huì)的法律地位，這種村民自治逐漸成為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的一種普遍治理模式。
　　
　　異體監(jiān)督有其合理性
　　近30年來(lái)，村民委員會(huì)法從起草到實(shí)行，對(duì)增強(qiáng)農(nóng)民的民主意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治活動(dòng)起到了有效的作用。但在這個(gè)過(guò)程中，一些地方也形成了權(quán)力在村級(jí)基層過(guò)于集中的局面，村里也開起了“一言堂”。在這種情況下，為了加強(qiáng)對(duì)“過(guò)分集中”的權(quán)力的監(jiān)督，在一些地方自發(fā)形成了獨(dú)立于“兩委”外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（有地方稱其為村級(jí)“紀(jì)委”）。
　　村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的出現(xiàn)，開始發(fā)揮“他律”的作用。通過(guò)了一些限制性的規(guī)定，比如村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員不得在村“兩委”兼職，這就保證了村民監(jiān)督委員會(huì)是獨(dú)立于村“兩委”之外的一種異體監(jiān)督。
　　有了異體監(jiān)督，監(jiān)督就能比較有效，就會(huì)比較真實(shí)地代表村民的利益訴求，同時(shí)也能及時(shí)反映給上級(jí)，村務(wù)公開也會(huì)更加透明?，F(xiàn)階段，在村一級(jí)成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)有其可行性，從四川、浙江、陜西實(shí)行的情況來(lái)看，目前也是有效果的。
　　由此，2010年10月28日，全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。該法第三十二條規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！?br/>　　
　　對(duì)權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)是倒金字塔
　　但筆者認(rèn)為，設(shè)立村級(jí)“紀(jì)委”，只是一種權(quán)宜之計(jì)。
　　隨著改革的不斷深入，一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，村集體的利益逐步增強(qiáng)；另一方面，村干部掌握的資源愈來(lái)愈多，自由裁量權(quán)越來(lái)越大。同時(shí)，村民參與村內(nèi)事務(wù)監(jiān)督管理的意識(shí)不斷增強(qiáng)、利益訴求愿望不斷提升。如果民主能夠在村這一級(jí)真正實(shí)現(xiàn)并不斷完善，將來(lái)肯定會(huì)出現(xiàn)不需要設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的情況。因?yàn)椋诿裰鞯膶?shí)踐中，不好的村主任、村支書，自然會(huì)逐步被村里的黨員、群眾在選舉中淘汰，或者被及時(shí)罷免。屆時(shí)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)也將完成歷史使命。
　　筆者以為，權(quán)力是個(gè)金字塔，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督則應(yīng)該是倒金字塔。越是權(quán)力的頂端，越容易出大問(wèn)題，因此越需要強(qiáng)大的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施及時(shí)有效的監(jiān)督，才能避免金字塔頂端的權(quán)力出現(xiàn)問(wèn)題。
　　而村一級(jí)在我國(guó)的權(quán)力架構(gòu)和組織體系中屬于最末端，是整個(gè)權(quán)力體系的底端。通常只需要通過(guò)發(fā)展民主，運(yùn)用權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督就可以完成。與此相反，對(duì)處于權(quán)力結(jié)構(gòu)中端、高端的縣、市、省，卻必須設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以切實(shí)加強(qiáng)異體監(jiān)督，從而使權(quán)力的作用力與監(jiān)督的反作用力在相互制約中取得相對(duì)平衡，在以權(quán)制權(quán)的博弈過(guò)程中，形成有效的均衡狀態(tài)。
　　
　　需擴(kuò)大村民民主來(lái)保障監(jiān)督
　　對(duì)于如何保證村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的獨(dú)立性的問(wèn)題，筆者以為條件有三：一是必須由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生，無(wú)真正的民選則無(wú)真正的民主；二是必須抓住村務(wù)公開這個(gè)重點(diǎn)，無(wú)真正的公開則無(wú)真正的監(jiān)督；三是必須堅(jiān)持不兼任村“兩委”成員原則，無(wú)真正的異體監(jiān)督則無(wú)真正的有效監(jiān)督。
　　在權(quán)力的頂端，權(quán)利的監(jiān)督固然重要，但由于通過(guò)層層委托授權(quán)，權(quán)利與權(quán)力相距太遠(yuǎn)，無(wú)法進(jìn)行及時(shí)并有效的監(jiān)督，通常是權(quán)力與權(quán)力間的制衡。而在權(quán)力的底端，最及時(shí)有效的監(jiān)督，則是權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。如果在最基層，也用一種專門機(jī)構(gòu)將監(jiān)督固化，監(jiān)督的渠道會(huì)相應(yīng)縮小，監(jiān)督權(quán)的含金量則會(huì)逐漸增加。增加的好處是對(duì)村“兩委”的權(quán)力會(huì)有所制約，但同時(shí)也存在被村“兩委”或其他人收買、利用的可能。
　　因此，希望將來(lái)這種監(jiān)督能逐漸過(guò)渡到由擴(kuò)大村民的民主權(quán)利來(lái)解決這些問(wèn)題，這樣的效果會(huì)更好一些。（作者系中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)）