準(zhǔn)入和退出:如何決定貧困縣去留

　　“貧困縣”的帽子，聞起來(lái)臭吃起來(lái)香。很多貧困縣，無(wú)論富裕與否，都不愿將這頂帽子摘下來(lái)。究其原因，一方面，國(guó)家在將名額分配到各省之后，并沒(méi)有明確“貧困縣”的退出機(jī)制，缺乏動(dòng)態(tài)的評(píng)估體系，評(píng)上“貧困縣”之后再想摘下來(lái)就沒(méi)那么容易。另一方面，“貧困縣”在很多地方的退出屬于自愿，由貧困縣自行申報(bào)“摘帽”。但頂著這個(gè)“帽子”能享受這么多好處，許多縣盡管已經(jīng)擺脫貧困，卻還死抓著貧困縣的帽子不放。
　　
　　從三次大調(diào)整看貧困縣為何總量十余年未變
　　
　　迄今為止，我國(guó)在1986年、1994年和2001年三次選定和調(diào)整了貧困縣/重點(diǎn)縣（以下都稱之為貧困縣）。我國(guó)確定的貧困縣，基本上屬于前面所述的特殊援助規(guī)劃縣/政策目標(biāo)縣的范疇。以下簡(jiǎn)單介紹我國(guó)過(guò)去三次確定和調(diào)整貧困縣的情況，以便為下一輪貧困縣調(diào)整提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。
　　1986年中央政府第一次確定了國(guó)定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)：以縣為單位，1985年年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數(shù)民族自治縣；對(duì)民主革命時(shí)期作出過(guò)重大貢獻(xiàn)，在海內(nèi)外有較大影響的老區(qū)縣，給予重點(diǎn)照顧，放寬到年人均純收入300元。
　　1994年制定《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》時(shí)，中央政府重新調(diào)整了國(guó)定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)是，以縣為單位，凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國(guó)定貧困縣扶持范圍，凡是1992年年人均純收入高于700元的原國(guó)定貧困縣，一律退出國(guó)家扶持范圍。
　　2001年中央對(duì)扶貧重點(diǎn)縣再次進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)整內(nèi)含的規(guī)則是：（1）全國(guó)貧困縣總數(shù)保持不變，依然為592個(gè)；（2）除河北和海南以外東部沿海地區(qū)的省市，包括遼寧、山東、浙江、福建、廣東的貧困縣由各省自行扶持，退出國(guó)家扶持貧困縣名單，騰出了33個(gè)貧困縣的名額；（3）將西藏整體作為一個(gè)扶貧單位，單獨(dú)列入計(jì)劃，其原來(lái)占有的5個(gè)貧困縣名額相應(yīng)讓出；（4）其他省貧困縣具體的調(diào)整方案是：各省重點(diǎn)縣數(shù)量的確定采用“631”指數(shù)法，即各省貧困人口占全國(guó)的比重占60%的權(quán)重（其中絕對(duì)貧困人口與低收入人口各占80%和20%比例），農(nóng)民人均純收入較低的縣數(shù)所占全國(guó)比例占30%比重（人均純收入一般地區(qū)以1300元為標(biāo)準(zhǔn)，老區(qū)、少數(shù)民族和邊疆地區(qū)人均純收入標(biāo)準(zhǔn)提高到1500元）、人均GDP低的縣數(shù)（低于2700元）占全國(guó)比例和人均財(cái)政收入低的縣數(shù)占全國(guó)的比例（低于120元）合占10%的權(quán)重；各省根據(jù)指數(shù)法確定的重點(diǎn)縣數(shù)量在省內(nèi)確定具體的縣，報(bào)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審核、備案。貧困縣調(diào)整之后，與《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》時(shí)期相比，新列入的貧困縣有89個(gè)，退出的縣有51個(gè)（其中38個(gè)為整體退出的東部沿海地區(qū)和西藏的貧困縣，其他省實(shí)際退出的貧困縣只有13個(gè)）。
　　從我國(guó)已有的三次貧困縣確定和調(diào)整的情況來(lái)看，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
　　以農(nóng)民人均收入作為確定貧困縣的主要指標(biāo)，并從單一指標(biāo)向綜合指標(biāo)轉(zhuǎn)變；貧困縣確定中考慮了政治、歷史因素的影響；貧困縣的確定和調(diào)整，體現(xiàn)了中央和?。ㄊ?、區(qū)）之間在扶貧工作上的責(zé)權(quán)分工；貧困縣數(shù)量的確定和調(diào)整，受到資金分配和資金支持能力的影響，在“七五”時(shí)期表現(xiàn)得尤為突出。
　　
　　貧困縣確定和調(diào)整中存在哪些問(wèn)題
　　
　　貧困縣的功能泛化和擴(kuò)大化，導(dǎo)致貧困縣選擇和確定的標(biāo)準(zhǔn)容易失焦，也易引起對(duì)貧困縣資格的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。最初貧困縣僅僅是作為某一個(gè)或幾個(gè)扶貧項(xiàng)目的對(duì)象縣，但是后來(lái)附著于貧困縣上的優(yōu)惠政策和內(nèi)容，不斷疊加和累積。這樣就使得按原來(lái)確定的標(biāo)準(zhǔn)選擇的貧困縣，獲得了許多不相干的政策優(yōu)惠和支持，也在一定程度上激化了貧困縣與其它縣之間的關(guān)系，并且易引起對(duì)貧困縣資格的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。
　　確定貧困縣的指標(biāo)選擇和數(shù)據(jù)來(lái)源，存在不少可爭(zhēng)議之處。我國(guó)貧困縣的確定和調(diào)整，主要依據(jù)的是縣人均的農(nóng)民純收入、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和地方財(cái)政收入。這些指標(biāo)所衡量的是縣域的平均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而農(nóng)村人口中貧困人口的比重（貧困發(fā)生率）、窮人的平均收入（貧困深度）這些關(guān)于貧困的指標(biāo)都沒(méi)有成為劃定貧困縣的依據(jù)。而且所使用的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均地方財(cái)政收入和農(nóng)民人均純收入數(shù)據(jù)來(lái)源不一致，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值屬于核算指標(biāo)，依據(jù)估計(jì)的三次產(chǎn)業(yè)的增加值核算出來(lái)；農(nóng)民人均純收入僅僅是根據(jù)國(guó)家或省農(nóng)民收支住戶樣本調(diào)查，一般一個(gè)縣只有100個(gè)樣本農(nóng)戶，由于樣本量和抽樣都只考慮其對(duì)省級(jí)農(nóng)民收支的統(tǒng)計(jì)代表性，僅僅使用這些為了估計(jì)全省農(nóng)民收入的縣內(nèi)樣本來(lái)估計(jì)全縣的人均收入，在統(tǒng)計(jì)上是不具有代表性的。
　　貧困縣確定的標(biāo)準(zhǔn)和程序仍然不夠透明。貧困縣的存在有其內(nèi)在原因。因?yàn)橹袊?guó)的行政體制，縣一級(jí)是無(wú)法跳過(guò)去的行政層級(jí)。比如資金的劃撥和監(jiān)管，必須通過(guò)縣才能到村。在西方，是通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)的方式來(lái)資助貧困地區(qū)，那就可以通過(guò)社會(huì)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)測(cè)評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)施情況。在短期內(nèi)，取消貧困縣沒(méi)什么積極的作用。比如在村里組織扶貧活動(dòng)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管？如果讓省級(jí)機(jī)構(gòu)去監(jiān)管貧困村的扶貧工作，成本就更高了。關(guān)鍵問(wèn)題不在于是否需要確定貧困縣，而在于應(yīng)該確定公開(kāi)、合理的貧困縣劃分和進(jìn)出標(biāo)準(zhǔn)，明確、合理確定貧困縣應(yīng)享受的政策優(yōu)惠邊界。
　　還沒(méi)有建立貧困縣進(jìn)出的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。貧困縣缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整和退出機(jī)制，現(xiàn)有貧困縣中，有相當(dāng)大部分是從1994年甚至1986年就是貧困縣的。這一方面使貧困縣不能動(dòng)態(tài)地反映貧困人口區(qū)域分布的變化，無(wú)法使扶貧政策覆蓋盡可能多的貧困人口；另一方面也不能根據(jù)情況的變化，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，致使出現(xiàn)少數(shù)富裕的貧困縣。況且，由于貧困縣的身份能給所在縣帶來(lái)的好處非常大，獲得貧困縣身份的預(yù)期，難免不對(duì)地方政府爭(zhēng)取和保留貧困縣資格產(chǎn)生影響。
　　
　　完善貧困縣確定和調(diào)整方式的政策建議
　　
　　我國(guó)實(shí)行政府主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)方式，并且在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)采用區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧戰(zhàn)略，這就決定了縣作為扶貧資源分配的基本單元和作為扶貧政策執(zhí)行和落實(shí)的基本單位，具有不可替代的作用。為了更有效地發(fā)揮貧困縣在扶貧工作的積極作用，需要完善貧困縣確定和調(diào)整的方式。具體來(lái)說(shuō)，可考慮以下幾個(gè)方面。
　　第一，完善貧困縣確定的指標(biāo)體系，并使貧困縣確定的標(biāo)準(zhǔn)和程序公開(kāi)、透明。由于貧困表現(xiàn)和貧困成因的多樣性，確定和調(diào)整貧困縣應(yīng)建立以包括收入和非收入貧困指標(biāo)為基礎(chǔ)的、權(quán)重設(shè)置合理的、數(shù)據(jù)來(lái)源可靠的指標(biāo)體系。并且將貧困縣確定的指標(biāo)和程序?qū)ν夤_(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督。
　　第二，適當(dāng)明確和固定貧困縣扶持的政策支持范圍，減輕附加政策過(guò)多對(duì)處于貧困邊緣的非貧困縣的不利影響。要明確貧困縣扶持的政策支持范圍，不要隨意擴(kuò)大和延伸貧困縣作為其他公共資源分配單元的功能邊界。同時(shí)，考慮非貧困縣仍存在相當(dāng)數(shù)量貧困人口、貧困縣標(biāo)準(zhǔn)邊緣縣（市）存在等因素，不要將扶貧資源完全集中于貧困縣。
　　第三，建立貧困縣動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)具體貧困縣的貧困狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化，定期對(duì)貧困縣進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。為了保持政策的連續(xù)性，建議確定5年調(diào)整一次，可能比較合適。同時(shí)，為了避免地方政府的逆向運(yùn)作，對(duì)于已退出的貧困縣，可在某些扶持政策上再延長(zhǎng)一定的期限。
　?。ㄗ髡邽橹袊?guó)社科院農(nóng)村所貧困室主任、教授）
　　責(zé)編/王慧 美編/李祥峰