中西不同的“以人劃線”文化

　　2003年5月12日，英國布萊爾內(nèi)閣政府的高級援助大臣克萊爾·肖特因不滿布萊爾首相的對伊政策，辭去援助大臣職務(wù)；2009年6月12日，日本總務(wù)大臣鳩山邦夫因與內(nèi)閣首相麻生太郎在日本郵政公社管理層人事安排方面意見不和，辭去總務(wù)大臣職務(wù)。這兩個(gè)案例體現(xiàn)了“以人劃線”原則在西方內(nèi)閣政府選人與用人中的合理性。
　　在西方的政府組織運(yùn)作中，“以人劃線”、“一朝天子一朝臣”，不僅是合理的，而且非常普遍；而在中國，“以人劃線”卻和諸多的負(fù)面問題聯(lián)系在一起。這是為什么？
　　
　　“功績制”基礎(chǔ)上的“以人劃線”
　　
　　現(xiàn)代政府人事管理是伴隨著人類社會(huì)從農(nóng)耕社會(huì)向工業(yè)化社會(huì)演化的進(jìn)程逐步得到發(fā)展和完善的。由于社會(huì)化大生產(chǎn)日益導(dǎo)致社會(huì)管理的復(fù)雜化和不確定化，基于自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)的以門第出身、人身依附與向君王效忠為核心的封閉化官吏任用制度，無以承擔(dān)現(xiàn)代政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)繁榮，以及以公平、自由、福利為核心的價(jià)值追求之根本使命，以英美為代表的早發(fā)內(nèi)生型國家建立了以主權(quán)在民原則、代議制原則、權(quán)力的分立與制衡原則、法治原則為核心的政治制度，并在此基礎(chǔ)上建立以層級化、專業(yè)化、理性化為核心，以個(gè)人的才學(xué)與工作實(shí)績?yōu)槿∠虻拈_放式、功績制人力資源管理方式，以取代舊有的封閉式身份制取向人事管理方式?，F(xiàn)代責(zé)任政府都把功績制作為官員任用的根本原則，這也是現(xiàn)代政府人事管理的本質(zhì)所在。
　　現(xiàn)代責(zé)任政府在政府組織運(yùn)作形式上表現(xiàn)為兩種形態(tài)：一種是內(nèi)閣政府向議會(huì)負(fù)責(zé)的集體負(fù)責(zé)制，以英國、德國、日本為代表。一旦議會(huì)通過對內(nèi)閣政府的不信任案（俗稱“倒閣權(quán)”），內(nèi)閣政府要么集體請辭，要么提請國家元首解散議會(huì)，重新舉行大選，由新議會(huì)決定內(nèi)閣政府的去留。由于內(nèi)閣政府實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，內(nèi)閣政府成員共同參與重大公共政策的制定與執(zhí)行工作，以決策整體的形式對議會(huì)和民眾負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)組閣的內(nèi)閣政府首相或者總理在挑選組成人員時(shí)，基本上實(shí)行“以人劃線”的原則，即挑選具有共同執(zhí)政理念、施政方針與政策走向的人員加入內(nèi)閣政府，但前提是入選的內(nèi)閣政府成員具有良好的從政品行和專業(yè)施政能力，也就是以功績制為根本的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以確保整個(gè)執(zhí)政團(tuán)隊(duì)具備高效的行政執(zhí)行力，能夠確保行政體系的政令暢通，將執(zhí)政理念、方針政策轉(zhuǎn)化為國家與民眾所期待的行政實(shí)踐。
　　另一種形態(tài)是政府行政首長負(fù)責(zé)制，即由選舉或任命產(chǎn)生的行政首長對其所領(lǐng)導(dǎo)的政府或部門的工作負(fù)全面行政責(zé)任，且政府行政體系內(nèi)部成員亦向行政首長負(fù)責(zé)。目前，世界上絕大多數(shù)國家的行政部門實(shí)行了行政首長負(fù)責(zé)制，目的也在于提高行政執(zhí)行力和行政效率，確保政務(wù)暢通、令行禁止。政府行政首長有權(quán)按照功績制的要求，按照“以人劃線”的原則，挑選其部門組成人員，并接受相關(guān)授權(quán)部門的法定監(jiān)督，凸顯其所肩負(fù)的行政責(zé)任。無論是內(nèi)閣政府向議會(huì)負(fù)責(zé)的集體負(fù)責(zé)制，還是政府行政首長負(fù)責(zé)制，都強(qiáng)調(diào)職責(zé)的履行和責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，都把功績制作為選人與用人的根本原則，而在選人與用人方面體現(xiàn)出“一朝天子一朝臣”的合理性。
　　
　　“公權(quán)私授”基礎(chǔ)上的“以人劃線”
　　
　　在當(dāng)代中國政府人事管理活動(dòng)中，存在另外一種“以人劃線”的現(xiàn)象：即某些官員因?yàn)楹透呒墑e的官員一起工作過或者為其服務(wù)過（通常是擔(dān)任秘書之類的職務(wù)），最后被提拔重用，結(jié)果被劃為是某某的親信、某某的人，甚至被稱為某某派、某某團(tuán)體。在中國的公眾看來，這屬于“非常態(tài)”現(xiàn)象，背后不是“公權(quán)私授”，就是“拉幫結(jié)派”。而與此相關(guān)的干部就背上“以人劃線”的包袱，不得不生活在某些上級領(lǐng)導(dǎo)的“影子”下。
　　當(dāng)代中國人事管理出現(xiàn)這種“以人劃線”現(xiàn)象是屬于非常態(tài)的。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生有多方面原因：一是干部選撥與任用缺乏基于功績制的競爭選拔和責(zé)任追究制作為支撐，表現(xiàn)為干部的選拔與任用范圍與渠道狹窄化、選拔主體單一化與免責(zé)化，即讓少數(shù)人來選人、從少數(shù)人中選人、從身邊人中選人，而且一旦選人用人出了問題，追究責(zé)任時(shí)找不到責(zé)任主體；二是干部選拔與任用強(qiáng)調(diào)“五湖四海”、注重“老中青”的結(jié)構(gòu)匹配，以及領(lǐng)導(dǎo)班子成員的氣質(zhì)互補(bǔ)，但忽視從執(zhí)政理念、執(zhí)行力、執(zhí)政責(zé)任角度構(gòu)建負(fù)責(zé)任的高效執(zhí)行團(tuán)隊(duì)；三是對不同類型的干部采取比較抽象的同一標(biāo)準(zhǔn)來要求，如對主要從事政治與行政決策的干部和主要從事行政執(zhí)行的干部應(yīng)分別采取什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實(shí)干部人事管理過程中比較模糊；四是現(xiàn)有干部人事管理制度既強(qiáng)調(diào)程序上民主科學(xué)，又強(qiáng)調(diào)組織上集中統(tǒng)一，但民主科學(xué)的選拔平臺如何體現(xiàn)，集中統(tǒng)一管理的依據(jù)又是什么，在實(shí)際中并不清晰。
　　現(xiàn)有干部人事管理制度所存在的種種理論與實(shí)踐之不足，往往導(dǎo)致干部選拔與任用的權(quán)力操縱在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人手中，一旦這種權(quán)力被別有用心的人所利用，必然產(chǎn)生一種與現(xiàn)代人力資源管理背道而馳的“公權(quán)私授”現(xiàn)象，也容易讓有真才實(shí)學(xué)，愿意為黨、為政府、為人民勤奮無私工作的干部，背上本來就不必要的“以人劃線”之包袱，甚至不得不生活在某些力主提拔他的上級領(lǐng)導(dǎo)的“影子”中。
　　
　　如何構(gòu)建高效責(zé)任政府人事管理制度
　　
　　構(gòu)建高效責(zé)任政府人事管理制度必然要從黨的事業(yè)、人大的事業(yè)和人民的事業(yè)出發(fā)，形成一個(gè)對黨、對人大、對人民三重負(fù)責(zé)且高度統(tǒng)一的現(xiàn)代政府人事管理制度體系。
　　構(gòu)建對黨負(fù)責(zé)的高效責(zé)任政府人事管理制度，需要在理論上厘清從事政治和行政決策與從事具體行政執(zhí)行的干部的選拔、任用與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建構(gòu)科學(xué)分類的政府人事管理制度，搭建干部選拔與任用的競爭平臺，將充分體現(xiàn)黨的意志和執(zhí)行力的干部通過法定的方式推薦到政府部門任職，尤其注重從執(zhí)政理念、執(zhí)行力、個(gè)人品行與操守角度，配備好各級政府及其工作部門的行政首長，同時(shí)加大對用人失察的組織部門與主要領(lǐng)導(dǎo)干部的集體責(zé)任追究制度。
　　構(gòu)建對人大負(fù)責(zé)的高效責(zé)任政府人事管理制度，需要從功績制與責(zé)任制角度切實(shí)賦予人大對各級政府及其工作部門的行政首長以選舉權(quán)、任命權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和彈劾權(quán)，同時(shí)，賦予人大對行政首長在黨委推薦的干部范圍內(nèi)擁有一定組閣權(quán)的全程監(jiān)督權(quán)。
　　構(gòu)建對人民負(fù)責(zé)的高效責(zé)任政府人事管理制度，需要從民主選舉與民主監(jiān)督角度強(qiáng)化普通民眾對干部治理績效的評價(jià)權(quán)和對干部任用的話語權(quán)，變封閉化的人事管理模式為公開化的人力資源管理模式，同時(shí)借助新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等輿論利器，拓寬對干部行使公共權(quán)力時(shí)的“公德”和作為領(lǐng)導(dǎo)干部必須成為社會(huì)楷模的“私德”的立體化監(jiān)督渠道。
　　（作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)）
　　■（責(zé)編/杜美麗美編/葉銳）