中央與地方的博弈:一場(chǎng)1和N的較量

　　近日，人民論壇記者到黑龍江采訪調(diào)研時(shí)，一位副區(qū)長(zhǎng)的話讓人印象深刻，“地方官員和中央官員的區(qū)別在于：中央的官員是上面讓做什么做什么，自主性比較小，而地方官員則是想干什么干什么，靈活性比較大?！痹谶@種大膽心態(tài)下，近年來，造就了諸多的政績(jī)工程，產(chǎn)生了說不清的巨額地方債務(wù)，出現(xiàn)了不管中央的三令五申，我行我素，“將在外，君令有所不受”的尷尬局面。
　　
　　很顯然，現(xiàn)時(shí)的地方政府已經(jīng)成為了理性經(jīng)濟(jì)人。各地方想方設(shè)法，因地制宜發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，形成了八仙過海、各顯神通的局面。在土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)下，使得地方政府既不積極抑制過度投機(jī)行為，也不希望房?jī)r(jià)走低，也不大關(guān)心城市的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于建設(shè)保障性住房也不太積極。這些問題影響著政府權(quán)力的運(yùn)作和價(jià)值取向，造成了中央宏觀調(diào)控難于奏效，中央政府的政令出不了中南海，也影響著中央與地方政府關(guān)系的正?；头ㄖ位?br/>　　
　　中央和地方這場(chǎng)“1和N的較量”背后癥結(jié)何在？如何消解？正確處理中央與地方的關(guān)系，從而發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)我國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，是一個(gè)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。
　　
　　一個(gè)地方通過談判得到了中央政府的優(yōu)惠承諾，其他地方在其后必然會(huì)提高要價(jià)，其結(jié)果就造成了對(duì)地方政府的過度放權(quán)。因此，行政化的分權(quán)方式導(dǎo)致了中央與地方關(guān)系始終走不出“一統(tǒng)就死，一放就亂”的惡性循環(huán)
　　
　　有人說，現(xiàn)在的地方政府越來越像無限責(zé)任公司，追求利益最大化。也有人說，在以GDP為中心的政績(jī)考核指標(biāo)下，地方政府往往是更多充當(dāng)了發(fā)展主體的角色，而不是提供公共服務(wù)平臺(tái)的角色。很顯然，現(xiàn)時(shí)的地方政府已經(jīng)成為了理性經(jīng)濟(jì)人。各地方想方設(shè)法，因地制宜發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，形成了八仙過海、各顯神通的局面。這種“諸侯經(jīng)濟(jì)”的格局也增強(qiáng)了地方與中央的博弈能力。地方政府會(huì)充分利用其“代管資源”與中央政府討價(jià)還價(jià)，誘使中央政府作出對(duì)其有利的制度安排；或者利用中央政府的授權(quán)，為滿足自身利益最大化，要么“層層截留”，要么“曲解規(guī)則”，甚至對(duì)中央的三令五申置若罔聞。
　　“一統(tǒng)就死，一放就亂”的惡性循環(huán)癥結(jié)何在
　　
　　現(xiàn)行憲法和地方組織法只規(guī)定了中央與地方政府的組織形式和職權(quán)劃分的總原則，沒有明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，地方政府的職權(quán)絕大部分內(nèi)容是中央政府職權(quán)的翻版，各級(jí)政府間職權(quán)與職責(zé)“同構(gòu)”。對(duì)于中央與地方共有事權(quán)以及剩余權(quán)力的歸屬都未作規(guī)定。這種權(quán)力配置具有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特征：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央的政令自上而下暢通無阻，地方政府僅僅是單純的中央政府政策的接受者和執(zhí)行者。分稅制及分權(quán)化改革后，中央與地方政府的關(guān)系處在了變動(dòng)和調(diào)整過程中。這一過程不是通過法制來確定中央與地方的事權(quán)范圍，而是試圖通過政策調(diào)整或者運(yùn)用各種招數(shù)通過談判來確定，一個(gè)地方通過談判得到了中央政府的優(yōu)惠承諾，其他地方在其后必然會(huì)提高要價(jià)，其結(jié)果就造成了對(duì)地方政府的過度放權(quán)。因此，行政化的分權(quán)方式導(dǎo)致了中央與地方關(guān)系始終走不出“一統(tǒng)就死，一放就亂”的惡性循環(huán)。
　　分稅制改革后，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降，然而，地方政府承擔(dān)公共服務(wù)的財(cái)政支出則有增無減，給地方帶來了事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、收支不平衡等問題。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的狀況，促使地方政府更多地去關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入，弱化了政府的公共服務(wù)能力。經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)速度越快的地區(qū)，稅收返還越多。由此，區(qū)域間公共服務(wù)的差距越拉越大。
　　為調(diào)節(jié)區(qū)域間公共服務(wù)的差距，中央政府通過大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的不足。但是，現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有明顯的不合理之處，既無需通過人大審查也不公開支付的明細(xì)賬目，造成各個(gè)地方紛紛“跑部錢進(jìn)”，會(huì)哭的孩子才有奶吃。這種制度還激發(fā)了地方政府熱衷于GDP的增長(zhǎng)幅度和土地財(cái)政的收入，從而推高了房?jī)r(jià)，抬高了地價(jià)。
　　改革開放以來，我國的政府體制改革取得了較大的進(jìn)展，但是相較于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展則是相對(duì)滯后的，一些深層次的體制問題仍然阻礙著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如部門職能交叉、部門權(quán)力利益化、公共服務(wù)滯后、執(zhí)法人員貴族化等，這些問題影響著政府權(quán)力的運(yùn)作和價(jià)值取向，造成了中央宏觀調(diào)控難以奏效，中央政府的政令出不了中南海；也影響著中央與地方政府關(guān)系的正?；头ㄖ位?。
　　
　　改革方略:“強(qiáng)國、虛省、實(shí)縣市”
　　
　　在我國，按照憲政結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，在由全局利益和局部利益所構(gòu)成的國家整體利益格局中，中央政府、各省市自治區(qū)、各市縣分別代表著國家的全局利益和地方的局部利益。一般來說，國家全局利益是整個(gè)社會(huì)公共利益的最直接最集中的體現(xiàn)，中央政府的主要目標(biāo)是尋求全局利益的完整、統(tǒng)一和最大化。從這個(gè)意義上講，中央政府代表的全局利益就是整個(gè)社會(huì)公共利益。因此，在事權(quán)和財(cái)權(quán)的配置上就應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)有力的中央集權(quán)。所謂“虛省”主要是指劃小省區(qū)，發(fā)揮省區(qū)的中間調(diào)節(jié)功能，盡可能避免在地方分權(quán)的過程中形成新的省區(qū)集權(quán)?！笆^(qū)集權(quán)”一方面制約了縣市的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的自主性和能動(dòng)性，另一方面也相對(duì)削弱了中央宏觀調(diào)控。所謂“實(shí)縣市”是由于人們最基本的公共服務(wù)主要是由縣市政府提供的，如上學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、退休、養(yǎng)老等，因此應(yīng)當(dāng)在事權(quán)和財(cái)權(quán)的配置上尋求某種平衡，更多地增強(qiáng)縣市政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品的能力，而不是主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者“土地財(cái)政”來彌補(bǔ)財(cái)政能力的嚴(yán)重不足。
　　劃分事權(quán)：建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的體制?，F(xiàn)行的中央、省區(qū)、縣市的事權(quán)配置大體表現(xiàn)為“四二四”的比例結(jié)構(gòu)，但是財(cái)權(quán)配置則大多實(shí)行的是“五四一”的比例結(jié)構(gòu)，因此，按照“強(qiáng)國虛省實(shí)縣市”的事權(quán)配置結(jié)構(gòu)，在財(cái)政結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)的調(diào)整，理想的是將現(xiàn)行的中央、省區(qū)、縣市的“五四一”的財(cái)政比例結(jié)構(gòu)調(diào)整為“四二四”的財(cái)政比例結(jié)構(gòu)。當(dāng)前的任務(wù)就是調(diào)整財(cái)政分配的份額，逐步建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。
　　完善制度：規(guī)范和改進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)力不均衡導(dǎo)致不同區(qū)域間基層政府提供的公共服務(wù)水平差距較大。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為中央政府宏觀調(diào)控最為重要的制度安排，既是一種經(jīng)濟(jì)工具，也是一種政策手段。對(duì)于如何規(guī)范和改進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，首先應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定轉(zhuǎn)移支付制度的政策目標(biāo)，理順政府間財(cái)政關(guān)系、均衡地區(qū)間財(cái)力差距，使全國各地的居民平等地享有政府提供的各項(xiàng)公共服務(wù)。其二應(yīng)當(dāng)調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付模式。逐步建立以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付模式。 其三應(yīng)當(dāng)歸并完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，建立由一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付共同組成的轉(zhuǎn)移支付體系。 最后應(yīng)當(dāng)規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的程序、標(biāo)準(zhǔn)等制度，建立透明合理、可監(jiān)督的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
　　改革目標(biāo)：中央與地方關(guān)系法治化。在中央與地方利益關(guān)系的博弈過程中，由于事權(quán)與財(cái)權(quán)再分配的非規(guī)范化，導(dǎo)致了中央政府放權(quán)行為的隨意性和政策的不穩(wěn)定性，因而在客觀上推動(dòng)了地方政府的短期行為，也助長(zhǎng)了地方政府?dāng)U張權(quán)力和利益范圍的勢(shì)頭。同時(shí)，由于缺乏法度，廣泛而活躍的制度灰色區(qū)域又為地方一些人的尋租、腐敗等投機(jī)行為提供了廣闊的活動(dòng)空間。
　　中央與地方利益關(guān)系的博弈只有在制度化、法制化的基礎(chǔ)上才能使中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)保持一種均衡和穩(wěn)定的狀態(tài)。實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化是處理中央與地方關(guān)系的重要原則，是科學(xué)合理的中央與地方關(guān)系的法律制度保障。
　?。ㄗ髡邽橹醒朊褡宕髮W(xué)法治政府與地方制度研究中心主任、教授、博導(dǎo)）
　　責(zé)編/楊昀贇 美編/石玉