從個案看安監(jiān)領域玩忽職守犯罪的預防

　　一句話導讀
　　
　　本文通過分析安監(jiān)領域玩忽職守犯罪多發(fā)的因素，提出進一步統(tǒng)一思想，提高對安全生產(chǎn)監(jiān)管的認識，進一步強化基層安監(jiān)干部法律意識和職責意識，進一步強化安監(jiān)執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法考評，進一步完善安全監(jiān)管體制，消除瀆職滋生的體制性因素等預防策略。
　　
　　[基本案情]2007年2月4日，南京市鼎山精細化工廠發(fā)生一起2死8傷的嚴重爆炸事故，損失極其嚴重。深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這是家長期存在重大安全隱患的高?；て髽I(yè)，負責其安全生產(chǎn)監(jiān)管的街道安監(jiān)科(經(jīng)濟科)長楊旺才工作嚴重不負責任，失職瀆職，因人情放棄職責和原則，構成玩忽職守。楊旺才在2006年8月28日區(qū)安委會組織對危險化學品生產(chǎn)經(jīng)營單位開展拉網(wǎng)式檢查、部署打好整頓關閉攻堅戰(zhàn)的關鍵時刻，實地檢查不到半小時。就按企業(yè)整改報告向上級匯報。對該企業(yè)異丁烯罐沒裝安全閥的隱患，沒有勒令其整改。當發(fā)現(xiàn)鼎山化工狀況與安評報告差距較大時。仍違心在《化工企業(yè)拉網(wǎng)式檢查登記表》中“安評報告符合情況”欄下簽署“符合”二字。致使鼎山精細化工沒被區(qū)安監(jiān)局列為提請區(qū)政府關閉名單。楊旺才考慮到方方面面的壓力、影響和關系，既考慮到街道的稅源經(jīng)濟，又考慮到和企業(yè)法人代表董亭山的人情關系。雖然自己一次又一次去查看。但對企業(yè)一直沒有整改到位的情況。沒有向區(qū)安監(jiān)局執(zhí)法大隊報告，不停地給該企業(yè)帶病生存的機會。導致鼎山精細化工廠發(fā)生重大責任事故。
　　
　　一、楊旺才案致罪因素
　　
　　楊旺才滑入瀆職深淵絕非偶然，是主客觀因素相互交織的綜合反映，既有自身的原因。也有社會和體制的因素。主要有以下幾個方面：
　　
　　(一)法律意識、職責意識淡薄
　　楊旺才長期在基層工作，事務繁雜，便放松要求，疏忽法律學習，尤其是瀆職罪相關條文的理解和學習，對一個存在重大安全隱患的化工企業(yè)，礙于老領導的身份，拉不下面子。楊旺才未收受鼎山化工一分好處費，是在人情、關系面前喪失原則、放棄職責，是“通融”別人，做一個圓滑處世的“好人”的立身準則斷送了自己的錦繡前程。
　　
　　(二)安全意識欠缺、心存僥幸
　　楊旺才作為安全監(jiān)管人員沒有真正樹立“安全第一”意識。2007年1月16日，楊旺才下社區(qū)檢查時，發(fā)現(xiàn)該企業(yè)廠區(qū)有一種氣味，但企業(yè)說在停產(chǎn)整頓，楊就沒有再追查下去，馬虎草率，缺乏一個監(jiān)管人員應有的起碼的安全意識。楊對鼎山化工存在的隱患也很擔心，甚至在企業(yè)加班生產(chǎn)時提心吊膽。但在僥幸心理的驅使下，仍不將其上報列入關停名單，但畢竟做賊心虛，為了應付上面的檢查，楊旺才指示工作人員在檢查臺帳上記載“按照安評要求整改到位生產(chǎn)”模棱兩可字樣。
　　
　　(三)社會環(huán)境因素影響
　　對瀆職危害認識不到位。長期以來，一些地方領導和群眾在思想上形成了一種固有觀念，往往把貪污公款、收受賄賂視為最大的腐敗，必欲懲之而后快，而把瀆職侵權行為視為工作作風、工作方法和工作失誤問題。對機關中的一些懶官、庸官、昏官見怪不怪。他們的瀆職行為也往往被忽視、被容忍、被諒解。身處這種環(huán)境中的楊旺才也認為沒落腰包就不是犯罪，沒有多大事。
　　法律法規(guī)體系不完善。繼2002年頒布實施《安全生產(chǎn)法》后，雖然國家也頒布實施了一些配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，但這些法規(guī)大都缺乏可操作性，不能適應監(jiān)管工作的實際需要。尤其是《安全生產(chǎn)法》中確定的綜合監(jiān)督管理內(nèi)涵不清、安全生產(chǎn)標準體系建設嚴重滯后等，使得綜合監(jiān)管部門的綜合監(jiān)管職能難以正常履行。在一定程度上影響到了安全監(jiān)管工作的開展。
　　執(zhí)法監(jiān)督機制不健全。楊旺才走上犯罪道路，是公共權力缺乏有效的監(jiān)督制約的結果。安全生產(chǎn)行政主管部門對基層人員管理不嚴，日常要求過松，對下級的執(zhí)法監(jiān)督長期不力，致使楊旺才這樣的基層人員業(yè)務疏松，思想麻痹，使他產(chǎn)生了“縣官不如現(xiàn)管”的錯覺，這就為其日后走上犯罪道路提供了一個錯誤的指導思想。
　　
　　(四)體制因素
　　基層安監(jiān)機構設置不合理、隊伍素質不適應監(jiān)管要求。國家、省市已經(jīng)把安監(jiān)部門作為政府的直屬序列部門。但街道的安監(jiān)科多與經(jīng)濟科合署，機構設置處于相對薄弱的位置，設置規(guī)格偏低，不具備委托執(zhí)法監(jiān)管的資格，存在大職責、小部門、欠規(guī)范的現(xiàn)象，很難適應全面負責生產(chǎn)經(jīng)營單位的依法監(jiān)管的需要。楊旺才這樣的基層安監(jiān)干部不熟悉安全業(yè)務，不懂得法律法規(guī)，普遍存在年齡偏大、知識結構不合理、法律素質較低的問題，并且同時集多項工作于一身，使安監(jiān)工作成為“副業(yè)”，無法得到時間和精力上的保證。
　　執(zhí)業(yè)教育不夠，上崗培訓不足。楊旺才作為街道安監(jiān)辦主任，雖持有上崗證，但其從一個在部門行政崗位工作20余年的轉業(yè)干部到拿證只參加了4天的培訓，而且該培訓不考核所有人都能通過。據(jù)楊交待，街道安全檢查涉及各個行業(yè)，專業(yè)性很強，僅憑安監(jiān)部門幾天的常規(guī)安全知識培訓是遠遠不夠的，況且街道安監(jiān)辦沒有任何檢測設備和檢測人員，安全檢查只能是走馬觀花。對于異丁烯罐應列入壓力容器監(jiān)管，并且上面缺少一個安全閥這一點。楊旺才是從案發(fā)后事故調(diào)查組專家處得知的。
　　執(zhí)法措施不完善。執(zhí)法行為不規(guī)范。在對楊案偵查中發(fā)現(xiàn)，安全監(jiān)管人員進行安全執(zhí)法檢查的法律憑據(jù)《事故隱患通知書》和《安全生產(chǎn)檢查和隱患整改措施臺帳》，普遍存在填寫不規(guī)范、用語模糊，并且名義上雖組建了檢查組。但實際工作往往由一人進行。參與檢查人員簽名也由一人代簽。對事故隱患整改行為的后續(xù)督促檢查機制不完善，措施不落實，使得安全生產(chǎn)檢查官僚主義、形式主義現(xiàn)象嚴重。而官僚主義、形式主義正是促使楊旺才們玩忽職守的思想根源。
　　
　　二、楊旺才案帶給我們的啟示
　　
　　(一)進一步統(tǒng)一思想，提高安全生產(chǎn)監(jiān)管認識
　　各級黨委、政府、各相關部門要從維護穩(wěn)定、促進發(fā)展的大局出發(fā)，把安全生產(chǎn)工作放在突出位置，破除對失職瀆職犯罪在認識上存在的錯誤心態(tài)，絕不能視玩忽職守為工作作風、工作方法和工作失誤問題，充分認識到?jīng)]落腰包也可能是嚴重犯罪。
　　
　　(二)進一步強化安監(jiān)干部法律意識和職責意識
　　安監(jiān)系統(tǒng)應吸取深刻教訓。把抓隊伍建設放在首位，加強責任與使命教育。發(fā)揮檢察預防優(yōu)勢，組織安監(jiān)部門通過舉行座談會、案情分析法、法制講座、警示教育等，進一步強化安全意識和工作責任心培養(yǎng)，堅決破除僥幸心理。建立長效機制教育安全監(jiān)管人員真正樹立“安全第一”意識，決不能妄想通過偶然的原因來避免災難或取得成功，因為僥幸心理正如心理上的嗎啡，是成就許多失敗、丑陋和悲劇的罪魁禍首。
　　
　　(三)進一步強化安監(jiān)執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法考評
　　《安全生產(chǎn)法》所需要的配套制度和實施細則尚不健全，導致安監(jiān)領域存在諸多法律盲點。因此，應制定出安監(jiān)實施細則，構建完備的安監(jiān)法律體系，為安監(jiān)工作提供完善的法律依據(jù)。安全生產(chǎn)行政主管部門應加大對基層人員管理力度，采取日常巡查、專項行動、異地檢查等手段完善安監(jiān)執(zhí)法行為監(jiān)督機制。建立考評機制，加強對安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的考評，規(guī)范監(jiān)管方式及程序，完善相應的獎懲措施。建立經(jīng)常性的監(jiān)督檢查機制，督促其認真履行職責。
　　
　　(四)進一步完善安全監(jiān)管體制，消除瀆職滋生的體制性因素
　　加強安全監(jiān)管體系建設，組建安全生產(chǎn)行政執(zhí)法隊伍。一是盡快完善安全生產(chǎn)行政執(zhí)法體制，建立監(jiān)督管理體系，健全街道、社區(qū)和生產(chǎn)企業(yè)的安全生產(chǎn)機構，改善安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的薄弱狀況。二是探索組建安全生產(chǎn)警察大(支)隊，或成立安全生產(chǎn)公安分局，按鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或街道轄區(qū)設立派出機構，列入公安編制，警察序列。其理由在于公安介入更有利于安全生產(chǎn)的行政執(zhí)法、事故的調(diào)查處理。三是建設一只專業(yè)的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法隊伍，提高人員素質與職位匹配度。
　　加大執(zhí)業(yè)教育力度，深化持證上崗制度，提高監(jiān)管業(yè)務能力。安監(jiān)部門應會同人力資源和社會保障部門建立安監(jiān)干部任職資格考試制度，提高準入考試的信度和效度；建立多樣化、層級化、常態(tài)化、專業(yè)化的基層安監(jiān)干部職業(yè)培訓制度，包括崗前培訓、單項業(yè)務培訓、業(yè)務競賽、晉職培訓等。
　　完善執(zhí)法措施，規(guī)范執(zhí)法行為。規(guī)范《事故隱患通知書》填寫程序和標準，建立《事故隱患通知書》備案和領導審簽制度，以《事故隱患通知書》來反映和監(jiān)督執(zhí)法人員的監(jiān)管行為。對每一個安監(jiān)干部建立安全生產(chǎn)監(jiān)管人員執(zhí)法活動檔案。推行安監(jiān)行政執(zhí)法責任制。應以規(guī)章的形式明確具體的執(zhí)法程序、執(zhí)法責任、獎懲制度等，促進基層安監(jiān)執(zhí)法規(guī)范化建