信息化時代下我國農村環(huán)境法制保護分析

朱娟娟，邱 昊，石 竟

（河海大學社會學系 江蘇 南京 210098）

互聯(lián)網對于加快國民經濟發(fā)展、推動科學技術進步和加速社會服務信息化進程有著不可替代的作用，應高度重視并積極促進互聯(lián)網的發(fā)展與運用。近幾年，一大批通過互聯(lián)網反映出來的問題得到了解決?；ヂ?lián)網的應用為監(jiān)督和促進我國農村環(huán)境問題的解決提供了一個新思路。

目前我國總體環(huán)境不容樂觀，農村環(huán)境問題越來越成為影響農村經濟發(fā)展的制約因素。農村環(huán)境是農村經濟社會持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展的基本條件，它涉及廣大農民的切身利益，直接影響廣大農民的身心健康和生活質量。加強農村環(huán)境法制保護，從法制層面確保農村環(huán)境質量改善，是解決“三農”問題，實現(xiàn)建設社會主義新農村目標的重要途徑。然而，我國現(xiàn)存環(huán)境法律體系在對農村環(huán)境的保護方面，仍存在很多局限。

1 我國農村環(huán)境存在的問題

近年來，隨著我國農村經濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的不斷擴大，農村的環(huán)境污染問題日益突出，農村的生態(tài)環(huán)境破壞日趨嚴重，農村的環(huán)境形勢十分嚴峻，當前突出的農村環(huán)境方面的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1 農村耕地面積大幅減少，土壤污染嚴重

近年來我國耕地總量逐年減少，土壤污染嚴重，耕地質量不斷下降，不合理使用化肥、農藥、農膜造成的危害日益突出?；?、農藥使用量大的蔬菜生產發(fā)展迅猛，使得我國已成為世界上使用化肥、農藥數量最大的國家。由于在化肥施用中存在各種肥料之間的結構不合理，使化肥利用率低、流失率高，這不僅導致農田土壤污染，還通過農田徑流造成了對水體的有機污染、富營養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染，直接破壞農業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng)，對魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅。此外，農業(yè)生產中使用的塑料薄膜，由于施用量大，回收率低，而給農村造成嚴重的 “白色污染”。

1.2 農村垃圾處理設施落后，各種垃圾處置不當

受法律法規(guī)和農村生活習慣的影響，地方政府對農村地區(qū)環(huán)境治理的投入一般較少或沒有。在這種情況下，農村基礎設施不完善，缺乏垃圾分類處理和無害化處理設備。因此廣大農村地區(qū)生活污水、生活垃圾、畜禽養(yǎng)殖和農業(yè)廢棄物、建筑垃圾得不到有效處理，隨意堆放在道路兩旁、水塘溝渠或直接排放到河渠等水體中，甚至在各地出現(xiàn)了焚燒農作物秸稈的事件，嚴重污染大氣，并對交通和人類身體健康造成嚴重影響。這種無防護性的垃圾處理方式嚴重污染了農村地區(qū)居民的居住環(huán)境，影響了生態(tài)環(huán)境的自我修復功能，使周圍的環(huán)境質量嚴重惡化。另外城市和小城鎮(zhèn)的生活污染物也有部分向農村地區(qū)轉移，加重了農村環(huán)境的負擔。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和村莊個體經營造成的生態(tài)環(huán)境破壞

隨著我國經濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)工業(yè)污染企業(yè)向農村地區(qū)轉移的趨勢進一步加劇，農村個體經營的澡堂、小工廠等也日益增多。這些企業(yè)和個體經營產業(yè)不僅占用和毀壞了大量農田，還污染和破壞了大量農田。這些企業(yè)大多在農村混亂布局，使用的設備比較簡陋、生產技術也相對落后，造成燃料能源的使用不充分且消耗高，大部分有害氣體和廢棄物直接排放入大氣和自然溝渠，沒有任何污染防治設施，使污染危害變得非常突出。

1.4 過度開發(fā)造成的生態(tài)破壞

受經濟利益的驅動，一些地方政府忽視自然規(guī)律，放縱或參與農村地區(qū)非法開礦、挖河取沙、圍湖造田、毀林開荒活動，對生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重破壞，使得生態(tài)環(huán)境嚴重失衡，大量土地退化、 水土流失，每年流失的地表土超過 50 億噸。這不僅使得農地大量養(yǎng)份流失，土地質量下降，同時，流失的地表土進入江河湖泊，造成嚴重的淤塞，導致蓄洪能力的下降，從而導致自然災害越來越頻繁的發(fā)生；另外在生態(tài)環(huán)境本來就很脆弱的地區(qū)如甘肅民勤和內蒙古的一些地區(qū)，一些牧民過度放牧，使得草原劇減，出現(xiàn)嚴重的沙進人退的局面。

2 我國農村環(huán)境問題法制保護層面的缺失

透過對農村環(huán)境問題的思考，可以發(fā)現(xiàn)我國的環(huán)境法律在其中并沒有充分發(fā)揮其作用。首先是環(huán)境立法方面，農村環(huán)境保護缺乏充分的法律依據和保障；其次，在農村環(huán)境法制保護方面，存在多方面影響環(huán)境執(zhí)法效力的原因；再次是環(huán)境司法，由于農民法律意識淡薄，因環(huán)境問題進入司法程序的可能性很小。這些問題得不到完善和解決，農村環(huán)境法制保護就沒辦法實現(xiàn)，環(huán)境問題管理的法制化也就根本無從談起。

2.1 對我國環(huán)境立法的思考

環(huán)境立法是加強環(huán)境法制建設的基礎，也是解決農村環(huán)境問題的重要保證。環(huán)境立法方面

2.1.1 現(xiàn)有環(huán)境法律倫理落后于經濟社會發(fā)展

考察我國環(huán)境與資源保護法律、法規(guī)，大多是在20世紀80年代末或90年代初制定的。在市場經濟條件下，這些法律、法規(guī)大多已經不能適應可持續(xù)發(fā)展的基本要求，明顯滯后于公平、民主、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境理念和環(huán)境理論的發(fā)展。由于受傳統(tǒng)法立法理念的影響，環(huán)境的利益在傳統(tǒng)部門法中只能作為人類利益的“反射利益”而間接的受到法律的保護。

2.1.2 現(xiàn)有環(huán)境法律體系不完善

我國環(huán)境法在立法上依然是以環(huán)境污染防治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系?！邦A防為主，防治結合”實際上被長期局限在對污染物的類型、排放標準的控制和處置上，而很少涉及對現(xiàn)有未污染環(huán)境的保護和維持。有關農村環(huán)境保護的法規(guī)與改善農村環(huán)境的現(xiàn)實需要脫節(jié)，在一些重要的農村環(huán)境保護領域,如畜禽養(yǎng)殖污染防治、土壤污染防治、農村污水排放標準與無害化填埋標準等方面還存在立法空白。在法律規(guī)范上,政府對農村污染和生態(tài)破壞防治中的組織和管理責任不明確。另外，對農村環(huán)境質量的有效監(jiān)測手段和管理制度缺乏相關規(guī)定，也沒有完善的評價、考核制度。

2.1.3 環(huán)境立法技術尚有缺陷。

首先，在我國環(huán)境法律體系中，許多地方性法律法規(guī)只對行為模式做了相關規(guī)定，卻沒有規(guī)定相應的法律后果，許多懲罰僅僅是象征性的，缺乏力度，并且自由裁量權過大，這嚴重影響法律的威嚴。其次，我國現(xiàn)有環(huán)境法律存在具體可操作性不強的問題。法律規(guī)定往往過于原則化，缺乏對環(huán)境問題系統(tǒng)全面的規(guī)定，因此在出現(xiàn)環(huán)境問題后，各部門不能嚴格依據法律行事。再次，環(huán)境法律體系的綜合性與互補性不足，許多現(xiàn)行地方性法律、規(guī)章之間不協(xié)調，重復立法，甚至相互矛盾，這嚴重影響法律效能的發(fā)揮。最后，也是目前我國立法普遍存在的一個問題，即立法落后于事實。目前我國的立法還處于修補性立法的狀態(tài)，往往是出了問題才想到要立法。例如校車安全條例。

2.2 對我國環(huán)境執(zhí)法的思考

我國目前的環(huán)境法律制度是多年環(huán)境管理實踐和理論探索的產物，這些制度對我國環(huán)境建設發(fā)揮了重要作用，但并非完美無缺，在實踐中仍存在許多問題。

2.2.1 環(huán)境執(zhí)法力量和執(zhí)法水平影響環(huán)境執(zhí)法

環(huán)境執(zhí)法需要較強的執(zhí)法隊伍和較高的執(zhí)法業(yè)務水平。但目前縣級以下政府基本沒有環(huán)保專門機構和專職人員,村鎮(zhèn)一級環(huán)?；A力量更是薄弱；相當數量的執(zhí)法人員業(yè)務水平不高，無法適應環(huán)境執(zhí)法對科學技術方面的要求，環(huán)境執(zhí)法手段落后，導致環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法不力，許多環(huán)境違法行為因未被發(fā)現(xiàn)而未能予以追究。

2.2.2 地方保護主義與行政干預影響環(huán)境執(zhí)法

地方保護主義,這里指的是地方政府或所屬部門為了保護地方局部經濟利益或政治利益,違背了國家環(huán)境保護的法律、法規(guī)和條例，濫用行政權力干涉環(huán)境問題報道，設置監(jiān)督的障礙。經濟的不發(fā)達使得一些地方政府領導片面地強調本地區(qū)的經濟發(fā)展，忽視對地方生態(tài)環(huán)境問題的保護。

2.2.3 環(huán)境保護投入影響環(huán)境執(zhí)法

農村環(huán)境保護需要大量資金、技術、人才的投入。由于經濟發(fā)展條件的限制，多數農村地區(qū)經濟基礎相對比較薄弱，難以滿足對這些投入的需求。另外, 長期以來，政府對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管經費保障不力。我國環(huán)境保護投入存在經費渠道不暢、業(yè)務經費短缺、福利待遇不高等問題。這些都對環(huán)境執(zhí)法產生重要影響。

2.2.4 環(huán)境執(zhí)法部門監(jiān)管不力影響環(huán)境執(zhí)法

我國目前還沒有一部行政程序法約束行政機關及其工作人員的行政行為，在環(huán)境執(zhí)法方面主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力不強，難以全面履行統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責。由于知識業(yè)務水平所限，執(zhí)法不當、執(zhí)法有誤、執(zhí)法不到位的情況時有發(fā)生。另一方面，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的民主性和透明度不夠，缺乏社會監(jiān)督。對公眾及社會環(huán)保組織如何參與監(jiān)督缺乏制度保障。

2.3 對我國環(huán)境司法現(xiàn)狀的思考

目前我國還沒有建立專門的環(huán)境司法機構，環(huán)境案件司法處理質量不高，沒有專門的環(huán)境法庭。另外，我國司法和行政程序與可持續(xù)發(fā)展環(huán)境法的實施上缺乏結合，沒有把有關可持續(xù)發(fā)展的法律納入行政程序、司法程序，而環(huán)境案件又有技術性強和處理難度大的特點，難以達到應有的效果，加之司法人員環(huán)保意識和法制觀念淡漠，使司法難以真正獨立公正行使。

3 我國農村環(huán)境法制保護問題的解決

3.1 完善農村環(huán)境保護法制程序

首先，要完善立法程序和立法原則，避免環(huán)境立法的速度和規(guī)模出現(xiàn)急躁冒進或滯后的現(xiàn)象。在我國環(huán)境立法方面尤其是農村環(huán)境立法上要轉變固有的人類中心主義觀，確立以生態(tài)中心主義為指導的環(huán)境立法倫理。其次，加強農村環(huán)境保護執(zhí)法力度。要提高執(zhí)法人員綜合素質和環(huán)境執(zhí)法水平；努力避免和克服地方保護主義的影響；規(guī)范環(huán)境保護資金的投入和使用；切實加強對環(huán)境執(zhí)法工作的監(jiān)督和管理。最后，應重視通過司法手段解決環(huán)境問題責任歸屬，達到保護環(huán)境、懲處違法行為的目的。

3.2 提高農民環(huán)境保護意識，加強群眾參與

加強農村環(huán)境問題的解決從根本上說需要加強環(huán)境教育，提高人們的環(huán)境知識和環(huán)境意識。要通過環(huán)境教育,形成人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展的思維觀念和意識，樹立可持續(xù)發(fā)展觀，提高公眾群眾的環(huán)保意識，增強環(huán)境保護義務感，鼓勵群眾參與，提高全民對環(huán)境保護工作的重視度和參與度。

3.3 提高網絡問政水平

首先，應充分重視互聯(lián)網在農村環(huán)境污染事件中揭發(fā)事實與舉證事實的作用，對網絡真實信息加以甄別后酌情予以采信。其次，加強網絡問政實施力度，提高網絡問政辦事效率。切實加快解決農村環(huán)境問題。同時，互聯(lián)網不僅為環(huán)境法制保護信息公開提供了一個廣闊平臺，也有助于收集農村環(huán)境問題解決的反饋信息。

[1]汪勁.環(huán)境問題的全球化及其法律對策[J].法制與社會發(fā)展(雙月刊),2002年第5期(總第47期).

[2]吳誠.論環(huán)境問題報道與地方保護主義的博弈[J].福建省社會主義學院學報, 2008年第3期.

[3]何燕寧.美國環(huán)境教育情況簡介[J].內蒙古環(huán)境保護,2004年9月第17卷第3期.