“政府關(guān)門”:危機(jī)如影隨形

　　“政府關(guān)門”是工具而非目的，共和黨要下好這盤“殘局”而非徹底“破局”。
　　
　　“總統(tǒng)也得找你們要他的錢？”上個(gè)世紀(jì)80年代，鄧小平會(huì)見來(lái)訪的美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院議長(zhǎng)蒂普·奧內(nèi)爾，如此問(wèn)道。這段細(xì)節(jié)，后來(lái)被奧內(nèi)爾議長(zhǎng)寫入了自傳《一切政治都是地方》一書當(dāng)中，以“彰顯”美國(guó)制度所謂的“優(yōu)越性”。1994年1月5日，奧內(nèi)爾辭世；11個(gè)月后，金里奇領(lǐng)導(dǎo)的共和黨人贏得國(guó)會(huì)眾議院多數(shù)，金氏任議長(zhǎng)；23個(gè)月之后，金里奇及其共和黨人收緊“錢袋權(quán)”，不給克林頓“他的錢”，以迫使白宮同意減稅計(jì)劃，最終導(dǎo)致了聯(lián)邦政府兩次關(guān)門的憲政危機(jī)。如今，時(shí)隔15年，錢袋的迷思又彌漫在華府內(nèi)外，奧巴馬與共和黨把持的眾議院針對(duì)支出議題的遭遇戰(zhàn)愈演愈烈，“政府關(guān)門”的警報(bào)再度拉響。
　　
　　難產(chǎn)的2011財(cái)年
　　
　　2011年3月2日凌晨，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院迅速放行了前一天眾議院通過(guò)的臨時(shí)延續(xù)撥款法案，統(tǒng)一給予聯(lián)邦政府未來(lái)兩周運(yùn)行的財(cái)政支持，但要以大幅度削減40億美元的支出為條件。由于削減主要來(lái)自撤銷現(xiàn)有的“豬肉桶”私貨（豬肉桶政治，也稱為政治分肥，或稱為政治分贓，是議員在法案上附加對(duì)自己的支持者或親信有利的條款，從而使他們受益的手段），迫于政治操守的壓力，絕大多數(shù)參議員保持了克制。投下反對(duì)票的九位議員，也大體來(lái)自愛達(dá)荷、猶他、肯塔基等具有強(qiáng)烈聯(lián)邦財(cái)政援助偏好的貧困州。同日，坐在華府賓夕法尼亞大街另一端的奧巴馬總統(tǒng)已簽署成案，進(jìn)而將聯(lián)邦政府“斷糧斷炊”的最后期限從3月4日“緩刑”至3月18日。
　　2011財(cái)年或?qū)⑹橇願(yuàn)W巴馬政府最為尷尬的一年。2010年10月1日（2011年財(cái)年伊始），國(guó)會(huì)未能如期完成任何一個(gè)政策領(lǐng)域的正式撥款授權(quán)立法，不得不先后采取了四個(gè)延續(xù)決議案的方式暫且維系。事實(shí)上，根據(jù)至少近十年來(lái)的立法現(xiàn)實(shí)看，財(cái)年開始之前完成撥款法案者越來(lái)越少，特別是在進(jìn)行大選和中期選舉的年份，更是需要多個(gè)延續(xù)法案推遲審議。2003財(cái)年的撥款甚至由于2002年的中期選舉拖累而產(chǎn)生了12個(gè)延續(xù)決議案。
　　雖然延續(xù)撥款漸成“家常便飯”，但由于去年11月中期選舉中奧巴馬領(lǐng)導(dǎo)的民主黨鎩羽而歸，誓死削減預(yù)算的共和黨人掌握眾議院多數(shù)，府會(huì)的分立狀態(tài)令2011財(cái)年的形勢(shì)驟然復(fù)雜起來(lái)，火藥味兒十足。第112屆國(guó)會(huì)開幕不久，共和黨的眾議院通過(guò)了第五個(gè)延續(xù)決議案，將時(shí)限拉長(zhǎng)到2011年9月30日，即2011財(cái)年結(jié)束之時(shí)，進(jìn)而想“一攬子”地解決本財(cái)年全部的撥款支出事宜。
　　這項(xiàng)編號(hào)為H.1的“一號(hào)提案”雖可徹底解決2011整個(gè)財(cái)年的燃眉之急，但卻“暗藏殺機(jī)”：其中部分條款大刀闊斧地從奧巴馬預(yù)算的1.35萬(wàn)億美元自主性支出中砍掉了將近600億。令?yuàn)W氏更為難以接受的是，這次削減本質(zhì)上是對(duì)共和黨傳統(tǒng)政治立場(chǎng)的徹底貫徹，所削減的項(xiàng)目皆是與共和黨理念水火不容的項(xiàng)目。一旦通過(guò)，維護(hù)自由選擇墮胎權(quán)的聯(lián)邦計(jì)劃生育聯(lián)合會(huì)將被停止財(cái)政支持、聯(lián)邦環(huán)保局將不能對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行有效的監(jiān)管、聯(lián)邦電信交通委員會(huì)將無(wú)法履行網(wǎng)絡(luò)中立原則，甚至連白宮目前設(shè)立的政策主管也將相應(yīng)被迫大量裁員。意識(shí)形態(tài)色彩如此濃厚的提案旋即在眾議院院會(huì)內(nèi)引發(fā)軒然大波。經(jīng)過(guò)2月18日整夜艱難的“挑燈夜辯”之后，眾議院于次日凌晨以235比189通過(guò)了該撥款案。除七人缺席外， 186位民主黨人全部投票反對(duì)，但仍未阻止該法案在眾議院過(guò)關(guān)，并交付參議院審議。由于以微弱優(yōu)勢(shì)控制著參議院，民主黨人明確拒絕貼有保守主義標(biāo)簽的撥款計(jì)劃。驢象僵持不下、撥款寸步難行之際，國(guó)會(huì)兩黨終于達(dá)成妥協(xié)，動(dòng)議通過(guò)了第六個(gè)延續(xù)決議案，將政府關(guān)門的陰霾預(yù)支到兩周之后。
　　
　　會(huì)否重演關(guān)門危機(jī)？
　　
　　“我很高興看到國(guó)會(huì)內(nèi)的民主、共和兩黨能合作通過(guò)支出法案，以保障未來(lái)兩周政府運(yùn)行。但我們不能這樣做事，每隔幾周都要與關(guān)門的威脅如影隨形是不負(fù)責(zé)任的，也將使我們的經(jīng)濟(jì)墮入險(xiǎn)境?！眾W巴馬在積極回應(yīng)兩黨合作、共度難關(guān)的同時(shí)，也不忘批評(píng)對(duì)手。面對(duì)3月18日的期限，芒刺在背的奧巴馬很快派出在國(guó)會(huì)山上歷練36載的副總統(tǒng)拜登展開與兩黨議員的溝通與游說(shuō)，希望通過(guò)妥協(xié)化解危機(jī)。
　　奧氏的主動(dòng)很大程度上源自民意的變化。3月初，《華盛頓郵報(bào)》和皮尤研究中心共同進(jìn)行的民調(diào)結(jié)果顯示，民眾對(duì)“政府關(guān)門”的兩黨責(zé)任歸咎上可謂“各打五十大板”：覺得共和黨人不負(fù)責(zé)任者占36%，而認(rèn)定奧巴馬難脫其咎者為35%。反觀在1995年、1996年的“政府關(guān)門”的危機(jī)當(dāng)中，民意則更多地倒向了克林頓一邊，46%的民眾指責(zé)金里奇及其領(lǐng)導(dǎo)的共和黨人“弄權(quán)誤國(guó)”，而認(rèn)為克林頓有過(guò)錯(cuò)者只有27%。換言之，對(duì)于如今僵局的主角而言，一旦危機(jī)升級(jí)、“政府關(guān)門”的話，誰(shuí)也無(wú)法回避將背上沉重的政治包袱這一現(xiàn)實(shí)，得罪比例舉足輕重的選民群體。特別是奧巴馬一方，討價(jià)還價(jià)的余地比15年前的克林頓要小得多。
　　由于共和黨控制的眾議院在撥款事務(wù)上具有優(yōu)先權(quán)，民主黨控制的參議院無(wú)法另起爐灶，要想得到撥款，大家最終還都要回到“一號(hào)提案”上來(lái)。而“一號(hào)提案”已經(jīng)草擬出爐，等待著參議院撥款委員會(huì)的審議與通過(guò)。換句話說(shuō)，“一號(hào)提案”只有商量的份兒，適度減少些削減，但絕不會(huì)推倒重來(lái)。正是在占據(jù)主動(dòng)的情況下，共和黨對(duì)于奧巴馬的示好，表現(xiàn)得極為冷靜。早些時(shí)候，共和黨黨團(tuán)領(lǐng)袖埃里克·坎托就曾表示將盡力避免關(guān)門危機(jī)。而與坎托相比，現(xiàn)任議長(zhǎng)約翰·博納更是駕輕就熟、不會(huì)貿(mào)然孤注一擲。博納本人曾是金里奇的左膀右臂，親歷了1995年、1996年的府會(huì)惡斗，深知可能引發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)與后果。此外，與金里奇風(fēng)風(fēng)火火、獨(dú)斷專行的性格相比，博納則更為隱忍堅(jiān)韌，更加理性。正如共和黨籍資深國(guó)會(huì)眾議員查理·巴斯所言，“1995年時(shí)，共和黨不知道如何扮演多數(shù)黨角色，但現(xiàn)在我們知道如何領(lǐng)導(dǎo)了”。
　　截至3月11日，國(guó)會(huì)眾議院撥款委員會(huì)主席、共和黨人霍爾·羅杰斯已經(jīng)著手組織起草第七個(gè)延續(xù)決議案，將聯(lián)邦財(cái)政的撥款期限進(jìn)一步延長(zhǎng)三周，至4月8日為止。根據(jù)目前透露的消息，該法案將進(jìn)一步削減約60億美元的聯(lián)邦政府開銷，但政治立場(chǎng)上較為緩和，可能不會(huì)涉及墮胎權(quán)等兩黨敏感話題。素來(lái)有“主教”之稱的羅杰斯在一份聲明中表示，“政府關(guān)門并非是現(xiàn)階段的選項(xiàng)……雖說(shuō)短期支出并非是政府支出的最佳方式，但我們必須在國(guó)會(huì)達(dá)成最終長(zhǎng)期的解決辦法前，為美國(guó)老百姓保留必要的項(xiàng)目與服務(wù)”。羅杰斯的表態(tài)，雖然與共和黨內(nèi)茶黨議員要求終止對(duì)奧巴馬醫(yī)改撥款的要求相比溫和了很多，但他的言辭則反映了共和黨主流在向白宮施加更大的壓力。
　　可以預(yù)見，共和黨將采取漸進(jìn)的方式，將政府關(guān)門用作一把“懸垂的利劍”，懸在奧巴馬頭上。一方面，不斷使用延續(xù)決議案，積少成多，蠶食般地實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出的削減；另一方面，口口聲聲稱不希望看到“政府關(guān)門”的共和黨，欲將造成危機(jī)的所有責(zé)任推給奧巴馬。在如此政治盤算下，“政府關(guān)門”是工具而非目的，共和黨要下好這盤“殘局”而非徹底“破局”。
　　
　　驢象角力的犧牲品
　　
　　4月8日的新期限對(duì)奧巴馬而言，或許只是漫長(zhǎng)煎熬的開始。馬拉松式的拉鋸博弈，很可能把奧巴馬政府和第112屆國(guó)會(huì)牢牢拴在預(yù)算議題之上，毫無(wú)推進(jìn)其他事務(wù)的空暇，聯(lián)邦政府也將隨之跌入無(wú)休止的黨爭(zhēng)內(nèi)耗之中。更為嚴(yán)峻的是，按照預(yù)算法的通常規(guī)定，4月份國(guó)會(huì)要完成2012財(cái)年預(yù)算決議案，5月15日眾議院將開審2012財(cái)年撥款案。正所謂“一波未平，一波又起”，奧巴馬2012財(cái)年預(yù)算巨額的社會(huì)福利支出又必將成為共和黨抨擊的主要目標(biāo)。屆時(shí)，府會(huì)矛盾難免雪上加霜，不但2011財(cái)年遭遇“分期付款”的窘境，2012財(cái)年也可能淪為驢象角力的犧牲品。
　　不可否認(rèn)，奧巴馬主政以來(lái)推行了一系列“大政府”政策，如以政府行為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃與全民醫(yī)改，雖然取得了一定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效果，但如此“花錢如流水”的變革也劇烈地撕扯著美國(guó)社會(huì)，刺激起了“茶黨”等保守群體的強(qiáng)烈反彈。這股要求限制支出的政治風(fēng)潮已從鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)的小酒館蔓延到威斯康星的州議會(huì)，進(jìn)而席卷華府、占領(lǐng)國(guó)會(huì)山，迫使兩黨矛盾升級(jí)，以至于無(wú)法調(diào)和。
　　3月9日，蓋勒普公布的最新民調(diào)顯示，奧巴馬的滿意度僅為46%，回落到去年11月中期選舉前后的水平。特別是今年2月份以來(lái)，奧巴馬的滿意度從50%一路跌至現(xiàn)值，足以驗(yàn)證其受到了“政府關(guān)門”危機(jī)的拖累。如果無(wú)法有效遏制頹勢(shì)，擺脫撥款博弈中的被動(dòng)局面，奧巴馬很可能將步卡特之后塵，淪為“一任總統(tǒng)”。迫于選舉壓力，民主黨黨內(nèi)已開始有人刻意與奧氏保持距離。3月8日，西弗吉尼亞的國(guó)會(huì)參議員喬·曼申在院會(huì)發(fā)言中公然批評(píng)奧巴馬在支出議題上已然“領(lǐng)導(dǎo)失敗”。次日，曼申又向網(wǎng)媒表示，“無(wú)論是哪個(gè)黨的，因?yàn)槭强偨y(tǒng)，我都支持，都是我的總統(tǒng)?！贝搜砸怀觯幢幻襟w解讀為是唱衰奧巴馬。3月3日，1996年“政府關(guān)門”事件的始作俑者金里奇開設(shè)網(wǎng)站，試水2012年總統(tǒng)大選?？梢灶A(yù)料，共和黨主流參選人很快都將悉數(shù)上場(chǎng)亮相，美國(guó)政壇也將全面進(jìn)入選舉時(shí)間。那個(gè)時(shí)候，如果2011財(cái)年的支出難題仍懸而未決，或2012財(cái)年“戰(zhàn)火又起”，皆可成為共和黨對(duì)手攻擊奧氏“不負(fù)責(zé)任財(cái)政政策”的必殺技。
　　其實(shí)，美國(guó)也正處在兩難的境地，如果堅(jiān)持奧氏政策、大幅支出，國(guó)家就將長(zhǎng)期與赤字為伴，這無(wú)疑對(duì)國(guó)家的財(cái)政調(diào)控能力甚至國(guó)力產(chǎn)生極大的影響；如果按照共和黨開出的“藥方”，強(qiáng)力推進(jìn)具有保守主義傾向的削減計(jì)劃，又可能延緩美國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，把國(guó)家推入政治惡斗當(dāng)中。
　　3月11日日本地震之后，美國(guó)人驚奇地發(fā)現(xiàn)，共和黨在眾議院通過(guò)的“一號(hào)提案”中竟然削減了夏威夷海嘯預(yù)警中心的開支。對(duì)此，夏威夷州的四位國(guó)會(huì)參眾議員紛紛表態(tài)批評(píng)，這也算是為民主黨在此盤殘局中又小小扳回一城。