湄公河流域:劫船慘案后國際合作怎么辦

　　“在東南亞內陸地區(qū)，即使伊洛瓦底江、湄公河以及許多更小河流可以航行數百公里，然而由于各種政治干預，而無法提供茫茫大海上的那種通行無阻的自由。水陸兩路沿途關卡林立，劫匪的危險更甚，比海盜有過之而無不及；而戰(zhàn)時或政治紛爭則使天然的貿易通道全部陷于癱瘓?！薄稏|南亞的貿易時代》
　　
　　“10.5”湄公河慘案發(fā)生一個多月了，相關調查雖有進展，但仍未有定論。由于案情重大且敏感，背后因素錯綜復雜，牽涉面也超乎常人想象，因而有人懷疑，案件的真相可能永遠不會全部浮出水面。
　　
　　湄公河——東方的“多瑙河”
　　瀾滄江—湄公河發(fā)源于青藏高原，在我國境內稱瀾滄江，境外稱湄公河，自北向南流經中國青海、西藏、云南三省區(qū)，出境后流經緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國，在越南胡志明市附近注入南中國海，全長約4880公里，是東南亞第一、亞洲第三和世界第八大河，有“東方多瑙河”之稱。
　　圍繞湄公河的國際合作已有半個世紀的歷史。1954年，印度支那三國（越南、老撾、柬埔寨）成立“湄公河委員會”，并在巴黎簽訂《湄公河通航公約》。1957年，老、泰、柬、越四國成立“下湄公河流域調查協(xié)調委員會”（簡稱MC）。由于1975年柬埔寨從MC退出，越、老、泰三國于1978年宣布成立“下湄公河流域調查協(xié)調臨時委員會”（IMC）。冷戰(zhàn)后隨著地區(qū)形勢的好轉，1995年下游四國（老、泰、柬、越）共同簽署了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，重建新的“湄公河委員會”（MRC），并接納中國和緬甸為觀察員。
　　中國參與湄公河地區(qū)的合作始于1990年。其年4月，中國和老撾簽署了關于考察湄公河部分航道的會談紀要。1992年，在亞洲開發(fā)銀行的倡議下，中、緬、老、泰、柬、越等沿岸六國共同發(fā)起建立了“大湄公河次區(qū)域合作機制”（GMS），這是中國與周邊國家開展的最早的區(qū)域合作機制。2000年4月，中、老、緬、泰四國正式簽署《瀾滄江—湄公河商船通航協(xié)定》。次年3月，四國又簽署《執(zhí)行四國政府商船通航協(xié)定諒解備忘錄》，并同意建立通航協(xié)調聯(lián)合委員會。2001年6月，中國思茅港和老撾瑯勃拉邦港之間正式實現(xiàn)四國商船通航，而“10.5慘案”事發(fā)地正位于這段航道上。2003～2005年期間，六國分三階段完成談判并簽署了《大湄公河次區(qū)域便利客貨跨境運輸協(xié)定》（CBTA）。2005年7月，GMS各國簽署《大湄公河次區(qū)域貿易投資便利化戰(zhàn)略行動框架》。
　　湄公河在地區(qū)經貿合作和國際關系中扮演著重要角色。瀾滄江—湄公河總落差達5167米，蘊藏著豐富的水能資源，對地區(qū)各國經濟發(fā)展意義重大。流域內雨量充沛，年均徑流量達4750億立方米。航運方面，從中國關累港到泰國清盛港的航道，是中泰兩國貿易的重要通道。據中國商務部的統(tǒng)計，中泰兩國在2010年1～8月間通過湄公河水運實現(xiàn)的雙邊貿易額就達8000萬美元，與昆明—曼谷公路實現(xiàn)的貿易額基本相當。據中國交通部2011年3月的統(tǒng)計數據，湄公河通航十年來累計實現(xiàn)進出口額和邊民貿易額已超過300億元人民幣。來自2011年9月通航協(xié)調聯(lián)合委員會會議的消息稱，通航十年來，湄公河年客運量已從0.7萬人次上升到9.6萬人次，年貨運量也由5萬噸增加到了50萬噸?！?0.5慘案”發(fā)生后，中方全面暫停了航運。10月31日，在北京舉行的中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作會議上，與會各國一致通過《湄公河流域執(zhí)法安全合作會議紀要》，并發(fā)表《關于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》，稱將正式建立中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機制，并提出爭取在12月大湄公河次區(qū)域經濟合作領導人會議召開之前恢復通航。
　　
　　負面因素制約河道順暢通行
　　近年來，湄公河在發(fā)揮著重要通道作用的同時，也受到各種非正常因素的制約，從而嚴重影響了這條河道的正常運行。
　　一是安全形勢有惡化跡象。湄公河水道流經世界有名的毒品產區(qū)金三角，區(qū)內毒品走私猖獗，武器泛濫，各種非傳統(tǒng)安全問題突出，這對過往船只、人員和財物安全構成了巨大威脅，嚴重制約了貿易的正常往來。此次“10.5慘案”發(fā)生后，泰國警方和緬甸佤邦方面相互指責，案件偵破過程一波三折，案情直到現(xiàn)在仍撲朔迷離。
　　二是水資源的利用和協(xié)調存在問題。雖然流域內水資源總量豐富，但時空分布不均，各國在用水目標上存在一定矛盾。泰國需要在枯水季引河水對鹽堿化的土地沖鹽，這與下游的越南需要在枯水季引河水以防止河口三角洲海水倒灌的目標相抵觸。柬埔寨洞薩里湖的農漁業(yè)生產對湄公河水依賴較強，從而格外關注上游國家對水資源的開發(fā)。目前中國在上游瀾滄江推進的水電建設，令下游國家普遍感到疑慮和不安。
　　三是次區(qū)域內合作機制的執(zhí)行力不夠。目前的GMS合作機制尚不夠健全，其“弱制度”的屬性往往導致“議而不決，決而不行”。上文提到的各個合作協(xié)議其內容大多為原則性條款，沒有強制約束力、時間表和監(jiān)督程序。如CBTA雖已正式簽署，但部分國家還沒有最終完成國內的立法批準程序，客貨便利運輸的相關工作仍進展緩慢。更深層次的問題在于，GMS機制對于區(qū)域內發(fā)生的重大事件，根本無力應對和解決。這既阻礙了相關合作的深化，也為外部力量的介入留下了空間。
　　四是國際政治勢力的介入。目前，“10.5慘案”背后是否有外部“黑手”還不得而知。但近年來美日等區(qū)域外大國介入湄公河地區(qū)事務、在地緣政治上牽制中國的跡象已越來越明顯。2009年，美國國務卿希拉里在泰國出席東盟地區(qū)論壇時曾高調提出“重返東南亞”，其標志之一就是發(fā)起《湄公河下游倡議》，與下游國家開展教育、環(huán)境、衛(wèi)生和基礎設施合作。日本自上世紀80年代開始就對湄公河流域大舉投資，對湄委會的影響日益擴大，更是本區(qū)域內東西經濟走廊的主要推手。2009年11月，日本主辦了首屆“日本與湄公河國家首腦會議”，承諾提供50億美元開發(fā)資金。日媒稱，日本已同中國開展了“湄公河爭奪戰(zhàn)”。此外，印度、俄羅斯、澳大利亞、歐盟等也紛紛加大對湄公河地區(qū)的投入。不得不說，外部大國勢力的介入，將為湄公河地區(qū)增添新的變數。
　　
　　關于應對劫船事件及相關合作
　　的幾點思考
　　一是在策略上，要高度重視、理智應對、主動作為。因為此事關涉中國周邊外交的全局，以及區(qū)域合作和橋頭堡建設的順利開展。在輿論宣傳上，要理智客觀，避免民族主義情緒，不能渲染和鼓動狂熱情緒。同時，一定要全面、徹底調查事件真相，懲治兇手，形成威懾。不能自縛手腳，存在退縮心理，否則此事若成先例，將對今后我國海外公民的安全處境帶來負面影響。另外，還可通過湄公河劫船事件的處理和應對，進一步探索如何構建快速崛起背景下中國海外利益的保護機制。
　　二是在目標上，以調查解決此次事件為契機，推動地區(qū)安全機制的建立。盡快實現(xiàn)航道聯(lián)合巡邏執(zhí)法，并將有關合作從航道擴展到岸上，建立情報交換機制，在反恐、處理突發(fā)事件和共同打擊販毒、走私、非法出入境、拐賣婦女兒童等跨國犯罪方面加強合作，共同維護本區(qū)域的安全與穩(wěn)定。不過需要注意的是，如本文開篇引語所指出的那樣，由于數百年來本區(qū)域的航行安全狀況從來就沒有得到過根本改變，所以指望短期內完全解決問題是不可能的。
　　三是在行動上，以功能性合作推進GMS的深入發(fā)展。對案件本身，可采取“對事不對人”的態(tài)度來處理，“該怎么做就怎么做”，不必過多考慮里面是否有國際政治或其他因素，避免將相關問題政治化。同樣，在航運安全、通關便利化、水資源利用和協(xié)調、環(huán)境保護，以及對本區(qū)域的相關援助等具體事務領域，開展實踐性、功能性的合作，將其作為推進與周邊國家外交和區(qū)域合作的主要方向，并在此過程中自然而然地提升我方的發(fā)言權和影響力。此外，從改善中國國家形象出發(fā)，一方面要多做解釋宣傳工作，可邀請下游國家政府、媒體、學界等有關人士到我方水壩參觀，加強溝通，換位思考，增信釋疑；另一方面，加強對國民的教育引導，在前往本區(qū)域從事貿易投資和旅游等活動時，要遵守當地法律法規(guī)和風俗文化，合法經營，保護環(huán)境。
　　四是在即將舉行的第四屆GMS領導人會議上提出湄公河國際合作與協(xié)調的相關議題?？梢試@地區(qū)安全與穩(wěn)定、打擊跨國犯罪、保護投資安全和國際河流合理開發(fā)與利用等方面提出一些框架性的合作倡議，建立相關工作組，提供必要的援助，敦促相關國家采取實際措施以推進湄公河流域的綜合治理與國際協(xié)調合作。
　?。_雪鋒對本文亦有貢獻）