社會(huì)保障住房政策融資創(chuàng)新機(jī)制的可行性分析

　　摘要：社會(huì)保障住房政策是我國(guó)政府為解決城市中低收入家庭住房困難問(wèn)題的一項(xiàng)保障性措施，自政策建立以來(lái)，因?yàn)榕涮踪Y金不到位等問(wèn)題，保障住房建設(shè)供應(yīng)量很難保證，無(wú)法按照計(jì)劃落實(shí)指標(biāo)。以廉租住房建設(shè)為例，文章提出用房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）來(lái)解決廉租住房建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題。文章的基本觀點(diǎn)是引入REITs建設(shè)廉租住房不僅可行而且很有必要，政府應(yīng)該在有關(guān)稅收制度、登記制度和行業(yè)管理制度等方面加以引導(dǎo)和有所創(chuàng)新。
　　關(guān)鍵詞：廉租住房；房地產(chǎn)信托投資基金；金融工具；信托計(jì)劃；合規(guī)性
　　
　　一、背景分析
　　（一）廉租住房建設(shè)資金需求總量很大
　　根據(jù)我國(guó)《2009-2011年廉租住房保障》規(guī)劃，3年時(shí)間要解決至少747萬(wàn)戶(hù)現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題。粗略估算：若不考慮東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不同，統(tǒng)一每戶(hù)按照50平方米，1700元/平方米的建造成本計(jì)算，3年我國(guó)中央和地方政府用于廉租住房的建設(shè)資金將達(dá)到6349.5億元，其中，中央對(duì)廉租房建設(shè)的補(bǔ)貼資金（統(tǒng)一按照400元/平方米計(jì)算）約為1494億元，歸屬地方政府解決的廉租房建設(shè)資金為4855.5億元?？梢?jiàn)，從上述數(shù)據(jù)來(lái)看，無(wú)論中央和地方政府，籌措建設(shè)廉租住房的資金總量很大。
　?。ǘ┝庾》拷ㄔO(shè)資金不足情況普遍存在
　　目前，絕大多數(shù)省市都存在廉租住房建設(shè)資金嚴(yán)重不足的情況。以貴州省相關(guān)數(shù)據(jù)為例，在貴州省2009-2011年廉租住房規(guī)劃中，3年內(nèi)，貴州省計(jì)劃將人均住房建筑面積15平方米以下的27.4萬(wàn)戶(hù)低收入家庭納入保障，除國(guó)家補(bǔ)助外，各級(jí)地方政府需要配套資金150多億元。但是，實(shí)際情況是截至2009年上半年，貴州省到位資金僅7.5億元，尚有140多億的資金不能到位。根據(jù)中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所2007年發(fā)布首份住房綠皮書(shū)，1998-2006年全國(guó)累計(jì)用于廉租房建設(shè)的資金僅為70.8億元，2007年1月-2007年11月全國(guó)投入資金也僅為83.2億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有滿(mǎn)足“十一五”期間每年近500億元的廉租房資金需求。廉租住房建設(shè)資金不足情況普遍，資金缺口很大。
　　二、原因與潛在風(fēng)險(xiǎn)分析
　?。ㄒ唬┝庾》拷ㄔO(shè)資金不足的原因
　　廉租住房建設(shè)資金不足的主要原因有兩個(gè)方面：一是在財(cái)政收入本身有限的情況下，地方政府一般不愿將資金投入到“不能體現(xiàn)政績(jī)、很難拉動(dòng)地方GDP”的廉租住房工程上，政府財(cái)政配套資金不到位。二是廉租住房建設(shè)很難得到商業(yè)銀行和非銀行的金融企業(yè)支持，廉租住房建設(shè)資金的籌措渠道很有限。
　?。ǘ┝庾》拷ㄔO(shè)資金不足的潛在風(fēng)險(xiǎn)
　　毋庸置疑，因廉租住房建設(shè)資金不足將導(dǎo)致中央關(guān)于廉租住房保障規(guī)劃和制度的擱淺，城鎮(zhèn)低收入群體人員無(wú)法做到“應(yīng)保盡保”。近期在河南、貴州等地出現(xiàn)的廉租住房“租售并舉”的現(xiàn)象，實(shí)際上已經(jīng)把廉租住房保障對(duì)象從城鎮(zhèn)最困難的低收入人群轉(zhuǎn)移到有一定購(gòu)買(mǎi)能力的“夾心層”上。如果都因建設(shè)資金不足為由這樣“變通”，那么城鎮(zhèn)低收入人群的住房問(wèn)題可能要更難解決。所以，應(yīng)該引入新的融資渠道來(lái)解決這個(gè)長(zhǎng)期不能解決的難題。
　　三、我國(guó)房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）的發(fā)展
　?。ㄒ唬┓康禺a(chǎn)信托投資基金的概念
　　房地產(chǎn)信托投資基金（又稱(chēng)房地產(chǎn)投資信托基金，Real Estate Investment Trusts 或REITs）產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的美國(guó)，是一種專(zhuān)營(yíng)于房地產(chǎn)項(xiàng)目的金融工具，它通過(guò)向市場(chǎng)發(fā)售可自由流通的受益憑證，集聚眾多中小投資者的資金，然后憑借專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的管理參與房地產(chǎn)項(xiàng)目的投資組合，最后將投資收益項(xiàng)目以股息、紅利的形式分配給投資者。
　　（二）房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）的理論研究現(xiàn)狀
　　綜觀國(guó)內(nèi)對(duì)REITs的研究文獻(xiàn)，主要集中在四個(gè)方面：一是關(guān)于我國(guó)發(fā)展REITs的必要性、重要性方面的研究；二是關(guān)于對(duì)國(guó)外REITs優(yōu)、缺點(diǎn)和借鑒意義的研究；三是關(guān)于“私募”房地產(chǎn)信托投資基金的研究；四是關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)信托投資基金制度和法律建設(shè)方面的研究?？傊?，目前有關(guān)房地產(chǎn)信托投資基金理論研究領(lǐng)域比較寬泛，但是研究深度還有待突破，特別是結(jié)合具體項(xiàng)目的研究更是匱乏。
　?。ㄈ┓康禺a(chǎn)信托投資基金（REITs）的實(shí)踐發(fā)展現(xiàn)狀
　　當(dāng)前，真正意義上的房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）在我國(guó)還不存在，現(xiàn)在市場(chǎng)上普遍操作的是一些“類(lèi)房地產(chǎn)信托投資基金（REITs），或者稱(chēng)之為“私募型”房地產(chǎn)信托投資基金（REITs），這種類(lèi)型的REITs基本上是投資于特定項(xiàng)目的單一信托計(jì)劃，房地產(chǎn)公司兼有開(kāi)發(fā)角色和投資角色，信托投資基金應(yīng)有的組合投資、分散風(fēng)險(xiǎn)的作用不能完全發(fā)揮。但是，這種“私募型”房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）發(fā)展非?；钴S，融資規(guī)模很大，國(guó)家有與之匹配的法規(guī)《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》做為業(yè)務(wù)支撐。
　　四、可行性分析
　　（一）合規(guī)性分析
　　1、從立法角度分析
　　客觀地講，目前我國(guó)房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）所處的法律法規(guī)環(huán)境還不十分完善，還存在一些需要立法和完善的工作。但是，就目前我國(guó)已頒布的相關(guān)法律法規(guī)而言，應(yīng)該說(shuō)運(yùn)作房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）是可行的。截至2010年，我國(guó)已經(jīng)先后頒布了《中華人民共和國(guó)信托法》、《投資基金法》、《信托公司集合信托計(jì)劃管理辦法》、《公司法》等與（REITs）相關(guān)的一些法律法規(guī)。REITs實(shí)際上是基金和房地產(chǎn)領(lǐng)域的交匯業(yè)務(wù)，因相關(guān)領(lǐng)域比較成熟，REITs的發(fā)展具有一定的基礎(chǔ)，欠缺的是要有專(zhuān)門(mén)的“房地產(chǎn)信托投資基金管理辦法”出臺(tái)。
　　2、從項(xiàng)目角度分析
　　廉租住房建設(shè)項(xiàng)目相對(duì)于一般的商品住房或者商業(yè)項(xiàng)主要有如下特點(diǎn)：廉租住房的產(chǎn)權(quán)主體是地方政府；土地是采取劃撥方式獲??；建設(shè)資金規(guī)模較小，資金主要用于土建和市政方面；不存在滯銷(xiāo)問(wèn)題，因本身主要用于出租，所以也無(wú)關(guān)銷(xiāo)售問(wèn)題；租金水平明確，并具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性；從項(xiàng)目角度看，因廉租住房本身屬于民生工程，一旦確定為廉租房工程，就不存在不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)發(fā)過(guò)程應(yīng)該會(huì)比較順利。
　?。ǘ┎僮餍苑治?br/>　　房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）的操作模式就需要有針對(duì)性的調(diào)整：
　　1、募集方式
　　已頒布的《信托公司集合信托計(jì)劃管理辦法》第八條規(guī)定：信托公司推介信托計(jì)劃時(shí)，不得有以下行為：一是以任何方式承諾信托資金不受損失，或者以任何方式承諾信托資金的最低收益；二是進(jìn)行公開(kāi)營(yíng)銷(xiāo)宣傳；三是委托非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行推介。若要用信托資金參與廉租住房建設(shè)，則需要政府或者政府委托的國(guó)有公司與專(zhuān)業(yè)的信托投資公司建立合作關(guān)系，通過(guò)信托公司已有的募集渠道來(lái)籌措資金，這也與其他一般性的房地產(chǎn)項(xiàng)目信托融資募集方式基本一致，具有操作性。
　　2、融資規(guī)模
　　單一的廉租住房項(xiàng)目所需資金并不大，以10萬(wàn)平方米、1700元/平方米、50平方米/戶(hù)為例，解決2000戶(hù)住房困難戶(hù)住房問(wèn)題所需資金為1.7億元人民幣，這對(duì)于動(dòng)輒二三十億融資規(guī)模的信托融資來(lái)講規(guī)模偏小，很難調(diào)動(dòng)信托公司的積極性。為此，地方政府可以縣或者市為單位，將廉租住房建設(shè)項(xiàng)目打包，依此來(lái)與信托公司合作則具有可行性，當(dāng)然需要地方政府做大量的協(xié)調(diào)和配合工作。
　　3、參與主體
　　因?yàn)榱庾》康乃蟹绞钦ㄔO(shè)主體可能是地方政府，也可能是政府委托的專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)或者國(guó)有的房地產(chǎn)公司，建設(shè)主體只負(fù)責(zé)廉租住房的建設(shè)事宜，工程竣工后按照要求向政府交納廉租房。按照這個(gè)邏輯關(guān)系，若要發(fā)行廉租住房信托計(jì)劃，其參與主體可能有兩種形式：一是政府、信托公司、投資人；二是政府委托的專(zhuān)門(mén)公司、信托公司、投資人。無(wú)論何種形式，都需要政府出臺(tái)政策加以規(guī)范和約定后，具體業(yè)務(wù)才能操作。
　　
　　4、資金安全性
　　廉租住房建設(shè)引入信托資金，在實(shí)際操作中需要突破的環(huán)節(jié)是投資人資金的安全性問(wèn)題。對(duì)于廉租住房而言，既不存在所謂的房地產(chǎn)項(xiàng)目公司，也不存在土地權(quán)證的抵押關(guān)系，因此，關(guān)于這一點(diǎn)需要地方政府進(jìn)行創(chuàng)新和突破。如能否通過(guò)契約的方式約定，如果發(fā)生項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)或者在信托計(jì)劃終止投資人收回本金時(shí)，政府可用財(cái)政收入進(jìn)行收購(gòu)等。
　　5、信托計(jì)劃的期限
　　信托計(jì)劃期限《管理辦法》約定不少于1年，實(shí)際操作中一般信托產(chǎn)品是2年-3年，廉租住房若進(jìn)行信托化運(yùn)做，期限應(yīng)該延長(zhǎng)。一方面，要考慮信托計(jì)劃終止時(shí)投資人本金的支付問(wèn)題。之所以地方政府有資金困難，才采用信托基金方式融資，如果也采用2年-3年的短期限計(jì)劃，無(wú)疑地方政府是不能籌集相應(yīng)的資金，相應(yīng)的信托計(jì)劃產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)是不可控的?？陀^上只有放大計(jì)劃期限，給地方政府更多的時(shí)間，來(lái)爭(zhēng)取更多的方式和機(jī)會(huì)償還資金。
　　6、投資回報(bào)率
　　一般的私募房地產(chǎn)信托基金的年投資匯報(bào)率在6%以上，低于這個(gè)水平就很難受到資金的青睞。對(duì)于廉租住房，上文也提到物業(yè)出租的風(fēng)險(xiǎn)很小，租賃客源比較穩(wěn)定，并且在租金收取上也有所保證，地方政府根據(jù)政策也有相當(dāng)數(shù)量的租金補(bǔ)貼。所以，為了吸引更多的資金投資，投資回報(bào)率不妨可以設(shè)定的高一些，在高回報(bào)率的條件下，中長(zhǎng)期投資才有可能。
　　（三）風(fēng)險(xiǎn)控制分析
　　對(duì)于一般商業(yè)項(xiàng)目的房地產(chǎn)信托投資基金運(yùn)作，存在的風(fēng)險(xiǎn)主要有三方面：
　　1、項(xiàng)目銷(xiāo)售層面的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題
　　對(duì)于廉租住房而言，這項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)主要在于租金收益的穩(wěn)定性，以及在q7QhLZl0GgEDvkUO05z8NN31Rxp6mNsko8GWg0Id1Dw=租金收益不足以支付基金投資人投資收益時(shí)，政府的租金差額能否及時(shí)補(bǔ)充到位的問(wèn)題。對(duì)于這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目的前期評(píng)估環(huán)節(jié)，基金公司應(yīng)該就租金收益水平和政府的租金補(bǔ)貼政策進(jìn)行廣泛的市場(chǎng)調(diào)研，對(duì)于待投資的項(xiàng)目的租金收益進(jìn)行詳細(xì)務(wù)實(shí)、客觀地評(píng)估。另外，政府也應(yīng)該就此問(wèn)題出臺(tái)一些租金保障的辦法，以打消基金投資人的顧慮。
　　2、項(xiàng)目合規(guī)層面的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題
　　因項(xiàng)目的拆遷、規(guī)劃、土地等原因造成項(xiàng)目擱淺和無(wú)法繼續(xù)實(shí)施。對(duì)于廉租住房而言，唯一需要考慮的是在拆遷問(wèn)題上的風(fēng)險(xiǎn)，如果拆遷成本增加，以及拆遷進(jìn)度受阻，對(duì)于信托計(jì)劃來(lái)講都有很大的影響。不過(guò)，信托資金完全可以在拆遷完成后進(jìn)入，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
　　3、項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題
　　因基金管理公司的專(zhuān)業(yè)化管理問(wèn)題造成項(xiàng)目虧損而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，直接影響是基金投資人不能按約定獲取投資收益。對(duì)于廉租住房而言，這項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)即管理風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避問(wèn)題。除了一般的規(guī)避辦法外，對(duì)于廉租住房項(xiàng)目地方政府可在資金的收支環(huán)節(jié)、租金的收取環(huán)節(jié)追加更嚴(yán)格的管理措施和監(jiān)督措施，以確保信托計(jì)劃順利實(shí)施。
　　五、結(jié)論與建議
　　綜上所述，在廉租住房建設(shè)資金不足這個(gè)大背景之下，引入房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）這個(gè)特殊的融資渠道非常必要，用REITs參與廉租住房建設(shè)在法律政策層面有依據(jù)可循，客觀上可行、實(shí)踐上有操作性。建議政府重點(diǎn)在如下方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，為REITs參與廉租住房建設(shè)鋪平道路：一是建立完善相關(guān)的法律制度和政策，立法的落腳點(diǎn)應(yīng)放在如何維持和建設(shè)一個(gè)公平、公開(kāi)、透明的房地產(chǎn)信托投資市場(chǎng)之上；二是調(diào)整相關(guān)的稅收制度，出臺(tái)房地產(chǎn)信托投資基金稅收優(yōu)惠管理辦法，如果將REITs引入到廉租住房建設(shè)，政府應(yīng)該在稅收方面進(jìn)行讓步和優(yōu)惠；三是加強(qiáng)信息披露與監(jiān)督管理工作、加強(qiáng)信托權(quán)證的登記管理制度?？傊ㄟ^(guò)實(shí)施一系列的制度建設(shè)和監(jiān)督監(jiān)管工作，房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）定會(huì)在更多的領(lǐng)域發(fā)揮融資作用。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、戴曉紅.中國(guó)發(fā)展房地產(chǎn)信托投資基金的思考[J].經(jīng)濟(jì)