試析完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的建議

　　摘要：國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的發(fā)展要求。隨著改革的深入，國(guó)庫(kù)集中支付管理工作出現(xiàn)了一些問(wèn)題。文章探討了目前國(guó)庫(kù)集中支付改革取得的一定成效與存在的問(wèn)題，并從資金管理、內(nèi)部控制、預(yù)算等方面對(duì)完善國(guó)庫(kù)集中支付制度提出了有效建議。
　　關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中支付；預(yù)算管理；內(nèi)部控制
　　
　　2001年，國(guó)家正式啟動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付改革，為不斷深化與完善國(guó)庫(kù)集中支付制度，國(guó)家高度關(guān)注國(guó)庫(kù)集中支付改革動(dòng)態(tài)，不斷出臺(tái)新的文件用以指導(dǎo)改革順利進(jìn)行。國(guó)庫(kù)集中支付改革從2007年至今的發(fā)展情況如圖1所示。
　　由圖1可知，國(guó)家循序漸進(jìn)推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革，逐步擴(kuò)大改革預(yù)算級(jí)次、范圍和公務(wù)卡使用，加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)會(huì)核算，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行細(xì)化。實(shí)行集中支付制度后，財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系里運(yùn)作，資金分散存放改為集中儲(chǔ)存，財(cái)政資金在實(shí)際支付前統(tǒng)一保留在國(guó)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門對(duì)資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理。同時(shí)運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控接近明朗化、動(dòng)態(tài)化。但目前國(guó)庫(kù)集中支付管理實(shí)際工作中還存在一些問(wèn)題，反映了國(guó)庫(kù)管理制度改革的艱巨性和復(fù)雜性。完善國(guó)庫(kù)集中支付制度，健全與國(guó)庫(kù)集中支付制度改革相配套的制度體系，真正構(gòu)建起現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度體系是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。
　　一、國(guó)庫(kù)集中支付改革的成效
　　如今國(guó)庫(kù)集中支付觀念已深入人心，改革覆蓋面不斷擴(kuò)大。以浙江省為例，浙江省省級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革自2005年10月起開(kāi)始試點(diǎn)。2006年1月起所有省級(jí)集中核算單位轉(zhuǎn)向國(guó)庫(kù)集中支付管理，2007年1月起全面推向省一級(jí)預(yù)算單位以外的所有二、三級(jí)預(yù)算單位。截至2008年底，共有754家省級(jí)預(yù)算單位納入國(guó)庫(kù)集中支付改革，累計(jì)集中支付財(cái)政資金過(guò)億元。目前，省級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付工作基本完成了預(yù)算內(nèi)、外財(cái)政資金全面集中支付的“橫向到邊”，以及不同級(jí)次預(yù)算單位全面實(shí)施改革的“縱向到底”，實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)集中支付改革的重要階段性目標(biāo)。
　　實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，事業(yè)單位系統(tǒng)實(shí)行用款計(jì)劃管理，賬戶實(shí)行零余額管理。它改變了財(cái)政資金預(yù)算、撥付、使用、核算等各個(gè)環(huán)節(jié)，從根本上解決了財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放、多頭管理的弊端，提高了財(cái)政資金使用效益。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革幾年來(lái)，大大推進(jìn)了事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作，部門預(yù)算管理水平明顯提高。大部分省市實(shí)行了“二上二下”的預(yù)算編制程序，初步建立了預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的運(yùn)行機(jī)制。
　　二、國(guó)庫(kù)集中支付改革尚存在的問(wèn)題
　　從現(xiàn)行情況可看出國(guó)庫(kù)集中支付改革運(yùn)行順利，取得了較為顯著的成效。但是，改革進(jìn)展存在著不平衡現(xiàn)象，一些過(guò)渡性措施有待規(guī)范和完善，需要通過(guò)深化改革予以解決。
　?。ㄒ唬﹪?guó)庫(kù)集中支付資金管理水平不高
　　國(guó)庫(kù)集中支付改革雖然全面展開(kāi)，但實(shí)施過(guò)程中在資金運(yùn)行方面還存在以下問(wèn)題：一是很多事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付中直接支付量占總支付量的比重不高，所有基本支出和大部分項(xiàng)目支出仍作為授權(quán)支付處理；二是較多事業(yè)單位仍存在實(shí)有資金賬戶，容易發(fā)生零余額賬戶與實(shí)有資金賬戶之間相互串用的情況；三是代理銀行管理水平不高，與事業(yè)單位、國(guó)庫(kù)集中支付中心之間憑證傳遞繁雜，清算環(huán)節(jié)多，資金清算速度較慢；四是國(guó)庫(kù)支付中心的監(jiān)督職能發(fā)揮沒(méi)到位，代理銀行在向事業(yè)單位各單位支付資金后再與國(guó)庫(kù)進(jìn)行清算，客觀上造成國(guó)庫(kù)支付中心對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督在時(shí)點(diǎn)上相分離。這樣一來(lái)，國(guó)庫(kù)部門的財(cái)政資金撥付監(jiān)督權(quán)由代理銀行取代，在代理銀行劃至國(guó)庫(kù)部門清算時(shí)，若國(guó)庫(kù)部門發(fā)現(xiàn)支付中有問(wèn)題，也只能做事后補(bǔ)救，如補(bǔ)救不及時(shí)易形成資金風(fēng)險(xiǎn)。這些都制約國(guó)庫(kù)集中支付制度的推行。
　?。ǘ╊A(yù)算管理體系不完善
　　當(dāng)前許多事業(yè)單位預(yù)算管理還存在以下問(wèn)題：一是事業(yè)單位編制預(yù)算缺乏一套科學(xué)、規(guī)范的決策機(jī)制，預(yù)算決策的依據(jù)不夠科學(xué)，影響到下一年國(guó)庫(kù)集中支付資金計(jì)劃；二是某些事業(yè)單位編制的預(yù)算剛性不夠，下屬單位經(jīng)常需要追加調(diào)整預(yù)算，而審批程序較為頻繁影響到國(guó)庫(kù)集中支付的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；三是預(yù)算監(jiān)督不強(qiáng)，一些基層事業(yè)單位年度預(yù)算下達(dá)之后，預(yù)算執(zhí)行不能時(shí)時(shí)監(jiān)控，預(yù)算執(zhí)行與編制有機(jī)銜接不夠，缺乏一套有效機(jī)制監(jiān)督財(cái)政性資金的運(yùn)行效果；四是事業(yè)單位未建立系統(tǒng)性預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不能深刻系統(tǒng)地對(duì)預(yù)算編制是否科學(xué)、合理，預(yù)算執(zhí)行是否有效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。
　?。ㄈ﹥?nèi)部控制制度不健全
　　國(guó)庫(kù)集中支付制度下財(cái)政資金運(yùn)作方式的根本改變，使得內(nèi)部控制管理涉及面更廣，涉及內(nèi)容更復(fù)雜。財(cái)政部制定的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》主要針對(duì)企業(yè)，對(duì)事業(yè)單位缺乏針對(duì)性。目前國(guó)家還沒(méi)有正式的事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，國(guó)家集中支付內(nèi)部控制制度體系更是近乎空白。國(guó)庫(kù)集中制度改革下只能用一些會(huì)計(jì)規(guī)章制度來(lái)行使內(nèi)部控制的職責(zé)，其內(nèi)容涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)等，雖每一環(huán)節(jié)相關(guān)聯(lián)系相互牽制，但缺乏系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系來(lái)相互制衡、相互監(jiān)督事業(yè)單位、財(cái)政部門、國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)部門、代理銀行。這些都容易導(dǎo)致國(guó)庫(kù)集中支付管理出現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題，從而形成財(cái)政資金管理風(fēng)險(xiǎn)。
　　三、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的對(duì)策
　　（一）構(gòu)建以科學(xué)化精細(xì)化管理為基礎(chǔ)的思想和制度體系
　　隨著國(guó)庫(kù)集中支付改革的不斷深化，國(guó)庫(kù)集中支付代理業(yè)務(wù)由原來(lái)簡(jiǎn)單的工資統(tǒng)發(fā)、預(yù)算資金撥付延伸到了零余額賬戶、公務(wù)卡結(jié)算、預(yù)算外收入等，科學(xué)化和精細(xì)化財(cái)政管理的意義和作用日益顯著。為了順利推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革進(jìn)程，事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建一個(gè)科學(xué)化精細(xì)化管理為基礎(chǔ)的思想和制度體系，大力宣傳精細(xì)化管理思想，提高領(lǐng)導(dǎo)人管理意識(shí)?？茖W(xué)化的制度體系應(yīng)包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督“四位一體”理念，“四位一體”的四個(gè)環(huán)節(jié)是有機(jī)整體、缺一不可。深化改革，服務(wù)大局，構(gòu)建以科學(xué)化精細(xì)化管理為基礎(chǔ)的思想和制度體系是對(duì)財(cái)政管理體系進(jìn)一步的完善和提升。
　　（二）提升國(guó)庫(kù)集中支付資金管理水平
　　政府部門應(yīng)出臺(tái)專項(xiàng)政策，建立資金管理體制，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)財(cái)政專戶資金的管理力度，規(guī)范專戶資金核算。同時(shí)事業(yè)單位要配合國(guó)家改革，提高財(cái)政直接支付比例，取消原實(shí)有資金賬戶，逐步建立單一賬戶體系。針對(duì)代理銀行管理水平不高問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)國(guó)庫(kù)集中支付中關(guān)于代理銀行建立賬戶審批、年檢制度、強(qiáng)化日常監(jiān)管、提高撥繳款速度等具體統(tǒng)一規(guī)章措施，建立起長(zhǎng)效的事業(yè)單位銀行賬戶管理制度體系和工作機(jī)制，并構(gòu)建一套完善的流暢的政府財(cái)政監(jiān)管系統(tǒng)，在財(cái)政部門、國(guó)庫(kù)支付部門、人民銀行和商業(yè)銀行之間建立財(cái)政支付信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，事前對(duì)每筆資金用途的合規(guī)性進(jìn)行審核；事中對(duì)資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶的撥付、審核代理銀行申請(qǐng)劃款數(shù)額、代理銀行是否在符合規(guī)定范圍為事業(yè)單位辦理資金支付等方面進(jìn)行跟蹤；事后定期開(kāi)展對(duì)代理銀行零余額賬戶的檢查。
　　（三）建立健全國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)控機(jī)制
　　國(guó)家需盡快建立完善的內(nèi)部控制制度，明確規(guī)定每個(gè)崗位的職責(zé)，建立科學(xué)嚴(yán)密的業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)程和工作管理制度。內(nèi)部控制章程須細(xì)化到事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付的每個(gè)環(huán)節(jié)，即：實(shí)現(xiàn)預(yù)算申報(bào)——用款申請(qǐng)——領(lǐng)導(dǎo)審批——財(cái)務(wù)審核——辦理支付的全過(guò)程控制，通過(guò)嚴(yán)格的內(nèi)部控制流程，避免無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出，降低國(guó)庫(kù)資金使用風(fēng)險(xiǎn)，確保資金安全。同時(shí)，應(yīng)注意如下問(wèn)題：一是資金支付的每個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)必須相互牽制，經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策與執(zhí)行應(yīng)相互分離；二是建立嚴(yán)格的大額資金支付審批制度，可實(shí)行限額內(nèi)預(yù)算資金由領(lǐng)導(dǎo)審批，超限額資金支付集體決策；三是規(guī)范支付方式，繼續(xù)推行“公務(wù)卡”制度，減少零余額賬戶現(xiàn)金支付，避免同一系統(tǒng)單位之間通過(guò)零余額賬戶劃轉(zhuǎn)資金；四是建立零余額賬戶資金使用監(jiān)控機(jī)制。國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)控機(jī)制能實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全過(guò)程管理，提高預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和分析水平，減少財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)財(cái)政資金安全、規(guī)范和有效使用。
　?。ㄋ模?qiáng)化預(yù)算管理
　　國(guó)家應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化預(yù)算管理改革，完善預(yù)算管理配套的規(guī)章制度，建立一套涵括預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算分析與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。預(yù)算編制是部門預(yù)算改革的重要切入點(diǎn)，使用科學(xué)的預(yù)算編制方法，為預(yù)算的精細(xì)化打下良好的基礎(chǔ)。預(yù)算編制、執(zhí)行相分離，編制環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)相互制衡，建立健全財(cái)政資金分配過(guò)程中的權(quán)力制衡和監(jiān)督檢查機(jī)制，增強(qiáng)各個(gè)部門預(yù)算主管機(jī)構(gòu)在預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督責(zé)任，將監(jiān)督置于預(yù)算管理全過(guò)程。此外政府需把績(jī)效管理理念與方法引入預(yù)算改革，采用科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法衡量預(yù)算編制、預(yù)算分配與預(yù)算執(zhí)行效果，并將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為預(yù)算分析的重要參考依據(jù)。通過(guò)扎實(shí)有效地工作，加快績(jī)效評(píng)價(jià)體系改革進(jìn)程，逐步提高財(cái)政支出水平。
　　（五）規(guī)范事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理
　　財(cái)政部1996年起陸續(xù)發(fā)布的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（試行）》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》等迄今已有10余年。為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下的公共財(cái)政制度，國(guó)家近年來(lái)進(jìn)行了一系列重大改革如國(guó)庫(kù)集中支付、預(yù)算編制、政府采購(gòu)等，給事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理增添了新的內(nèi)容與要求。目前，各事業(yè)單位在執(zhí)行《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》基礎(chǔ)上根據(jù)國(guó)家改革新添的一些法規(guī)和規(guī)章來(lái)指導(dǎo)本單位的財(cái)會(huì)工作。顯然《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》時(shí)間久遠(yuǎn)，已跟不上國(guó)家改革步伐，因此要求對(duì)現(xiàn)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度做出必要的修正和補(bǔ)充。為適應(yīng)國(guó)家公共財(cái)政制度改革，許多事業(yè)單位根據(jù)自身實(shí)際情況紛紛制定本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理規(guī)章或辦法，結(jié)果是事業(yè)單位各自財(cái)會(huì)核算有自身特殊情況，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。因此，國(guó)家應(yīng)該制定一整套涵蓋事業(yè)單位具有可操作性的事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體系，促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作規(guī)范化、制度化。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、聶雅慧.關(guān)于完善國(guó)庫(kù)集中支付改革的探討[J].西