論公有制框架內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題

　　摘要：農(nóng)戶(hù)擁有產(chǎn)權(quán)的土地股份制是較好的制度安排，但面臨對(duì)土地股份合作制缺乏明確的認(rèn)識(shí)，土地股份合作制的組織形式和管理制度有待完善和規(guī)范，土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明確等問(wèn)題。因此，要充分認(rèn)識(shí)到推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革的重大現(xiàn)實(shí)意義，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，消除土地股份制改革后顧之憂(yōu)。
　　關(guān)鍵詞：公有制框架；農(nóng)村土地制度；土地股份制改革
　　
　　十七屆三中全會(huì)決定指出，要穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，并且要毫不動(dòng)搖地繼續(xù)堅(jiān)持；簡(jiǎn)要說(shuō)明了現(xiàn)行土地制度的不足，明確表示要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則進(jìn)一步完善土地管理制度。
　　一、集體所有制框架中農(nóng)村土地股份合作制的探索與實(shí)踐
　　（一）以農(nóng)戶(hù)擁有產(chǎn)權(quán)的土地股份制是較好的制度安排
　　我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的土地集體所有制產(chǎn)生了很多難以解決的與社會(huì)化生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相矛盾的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而土地私有化和國(guó)有化兩條道路又走不通，那么，現(xiàn)實(shí)選擇的可能性就在于對(duì)傳統(tǒng)的集體所有制進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度而不是土地所有制的根本改變上探索農(nóng)村土地集體所有制新的實(shí)現(xiàn)形式。這種改革是努力把那種“人人都有，人人都沒(méi)有感覺(jué)到”的抽象的集體所有制改革為農(nóng)民可以實(shí)實(shí)在在地感覺(jué)到的、具體的、人格化的集體所有制。在這里，農(nóng)民個(gè)人作為集體的一分子而成為土地的現(xiàn)實(shí)的所有者。集體所有的土地通過(guò)股權(quán)化，折股量化到農(nóng)民個(gè)人頭上，使農(nóng)民切身感受到自己是集體土地的真正所有者，是集體土地的真正的股東。其股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押，同時(shí)農(nóng)民個(gè)人又不能完全與集體相脫離。農(nóng)民集體是土地股份制的董事會(huì)，它由股東構(gòu)成，同時(shí)又可以決定每個(gè)單個(gè)股東對(duì)土地所擁有的產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和最終處置權(quán)。這實(shí)際上是由農(nóng)民自己組織起來(lái)的高度自治的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民之間既是具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的土地股東與股東的關(guān)系，又是一種土地合作關(guān)系，即土地股份制。在這種新的土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式中，其集體已經(jīng)不再是原來(lái)的以行政村委會(huì)或自然村民小組為代表的最基層的政權(quán)組織，農(nóng)民在土地上的切身利益不再是由村長(zhǎng)或村支書(shū)說(shuō)了算，而是真正交給農(nóng)民集體討論投票決定；其農(nóng)民也已經(jīng)不再是原來(lái)的僅僅是在土地承包關(guān)系上的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，而是擁有土地股權(quán)的，對(duì)自己所擁有的土地股權(quán)可以在一定范圍和一定程度上進(jìn)行自由處置的股民，是自己土地的真正的實(shí)際所有者。
　?。ǘ┪覈?guó)農(nóng)村土地股份合作制的基本做法
　　20世紀(jì)80年代中后期探索農(nóng)村土地集體所有制新的實(shí)現(xiàn)形式，讓農(nóng)民個(gè)人作為集體的一個(gè)組成部分真正實(shí)現(xiàn)其土地權(quán)益的實(shí)踐在廣東珠江三角洲，以及四川、山東、福建、浙江等地區(qū)擴(kuò)展，農(nóng)村集體土地股份合作制正是在這樣的背景下出現(xiàn)的。主要做法有：
　　1、土地折股。將土地作價(jià)投股，即按征地價(jià)或者按不同土地的年純收入計(jì)算以及按各種綜合因素折算，使土地實(shí)行貨幣化。
　　2、股權(quán)設(shè)置?；竟蓹?quán)結(jié)構(gòu)為集體股和個(gè)人股。集體股指原集體資產(chǎn)折價(jià)入股作為集體經(jīng)濟(jì)組織所持有的股份。個(gè)人股一般分為土地股、基礎(chǔ)股、貢獻(xiàn)股等幾種。土地股是農(nóng)民將原來(lái)承包的土地折價(jià)入股后所占有的股份；基礎(chǔ)股是原集體資產(chǎn)折價(jià)后，配給農(nóng)民所有的股份；貢獻(xiàn)股是根據(jù)農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)大小，以年齡或參加土地承包次數(shù)為依據(jù)配給農(nóng)民的股份。
　　3、產(chǎn)權(quán)界定。社區(qū)組織股份合作制的土地使用權(quán)全部收歸社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)農(nóng)地采取家庭或?qū)I(yè)隊(duì)投包，社區(qū)成員享有的土地股份不具有完整意義的所有權(quán)，不能買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓和繼承，只能分紅。
　　4、分配方式。股份合作經(jīng)濟(jì)組織的利潤(rùn)分配方式，是在繳納有關(guān)稅費(fèi)、償還到期債務(wù)、彌補(bǔ)上年度虧損、扣除生產(chǎn)發(fā)展基金和公益金、扣除固定資產(chǎn)折舊、行政開(kāi)支和干部報(bào)酬的基礎(chǔ)上，以其總余額按股分紅。
　　5、組織管理。土地股份制實(shí)行股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)“三會(huì)”管理制度，股東由農(nóng)戶(hù)或村民小組產(chǎn)生，股東代表大會(huì)是股份合作組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。董事會(huì)由股東代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，是股份合作組織的最高決策機(jī)構(gòu)。監(jiān)事會(huì)是股份合作組織的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
　?。ㄈ┊?dāng)前推行土地股份合作制面臨的主要問(wèn)題
　　1、對(duì)土地股份合作制缺乏明確的認(rèn)識(shí)。由于中央對(duì)土地股份合作制改革還沒(méi)有明確的指導(dǎo)性意見(jiàn)，一些地方對(duì)土地股份制心存疑慮。一些地方，雖然各方面條件比較成熟，但沒(méi)有改革的動(dòng)力。也沒(méi)有引起有關(guān)部門(mén)的足夠重視。對(duì)土地股份合作制缺乏明確的指導(dǎo)性意見(jiàn)和認(rèn)識(shí)。
　　2、土地股份合作制的組織形式和管理制度有待完善和規(guī)范。土地股份合作制是農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的自發(fā)行為，由于缺乏相應(yīng)的管理辦法和監(jiān)督指導(dǎo)措施，一些內(nèi)部管理制度還有待于規(guī)范和完善。
　　3、土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明確。由于國(guó)家對(duì)土地股份合作制企業(yè)沒(méi)有立法，不能得到國(guó)家法律和行政機(jī)關(guān)的承認(rèn)，工商管理部門(mén)不予登記注冊(cè)。同時(shí)，稅務(wù)部門(mén)按個(gè)人所得稅法的規(guī)定，對(duì)村民獲取的股金紅利將征收個(gè)人所得稅。
　　二、積極推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地股份合作制改革的對(duì)策思考
　　（一）充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革的重大意義
　　農(nóng)村土地股份制改革是對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的創(chuàng)新和有益探索，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求；是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益、增加農(nóng)民收入的客觀要求。
　　1、有利于明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，土地股份制通過(guò)對(duì)包括集體土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)折股量化，將農(nóng)民和集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值化，賦予農(nóng)民分紅權(quán)利，將土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)實(shí)行三權(quán)分離，從而明確了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)。
　　2、有利于集中土地，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率。土地股份制有效地解決了小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)和土地拋荒問(wèn)題，促進(jìn)了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
　　3、有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移及第二、三產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。通過(guò)對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)的量化入股，參與分紅，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
　　4、有利于提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。
　　5、有利于形成多元化投資主體，促進(jìn)社區(qū)、跨所有制的聯(lián)合，優(yōu)化資源配置，形成新的生產(chǎn)力。
　　6、有利于建立完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。通過(guò)推進(jìn)土地股份制，既能使集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)人優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，從而建立起真正的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制；又能隨著農(nóng)村土地的統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，尤其是隨著雙層經(jīng)營(yíng)體制的建立和完善，還有利于開(kāi)展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，加快發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)，進(jìn)而提高農(nóng)村勞動(dòng)者素質(zhì)和促進(jìn)農(nóng)村文明進(jìn)步。
　?。ǘ┘訌?qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)消除土地股份制改革后顧之憂(yōu)
　　從一些地方的情況看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在著“土地?fù)Q社?！钡淖龇ǎ@種做法其實(shí)否認(rèn)了政府應(yīng)該承受的基本公共服務(wù)職責(zé)。土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，而享有基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民的基本權(quán)利。因此，在加強(qiáng)農(nóng)村土地股份制改革與管理的同時(shí)，必須建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，完善農(nóng)民基本生活保障制度。實(shí)施失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等，并根據(jù)不同年齡段保障對(duì)象的特點(diǎn)和要求，實(shí)行不同的生活保障。要按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)保障制度，同時(shí)完善農(nóng)村最低生活保障制度。一是要完善和規(guī)范農(nóng)村最低生活保障體系，農(nóng)村最低生活保障的管理既要嚴(yán)格規(guī)范，又要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)。二是落實(shí)農(nóng)村最低生活保障資金。農(nóng)村最低生活保障資金籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府應(yīng)將最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府應(yīng)加大投入。
　　
　?。ㄈ┘涌燹r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為推進(jìn)土地股份制改革創(chuàng)造條件
　　推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革必須有效解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。因此，一要加大培訓(xùn)力度，加強(qiáng)農(nóng)民的技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)、以適應(yīng)城鎮(zhèn)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的需求。二要大力發(fā)展不同層次的職業(yè)教育，讓更多的農(nóng)村勞動(dòng)力能夠通過(guò)職業(yè)教育提高勞動(dòng)技能，從而提高城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力。三要建立市場(chǎng)主導(dǎo)、政府指導(dǎo)、機(jī)構(gòu)合作為一體的社會(huì)化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在發(fā)揮引導(dǎo)功能的同時(shí)，將職能培訓(xùn)、技能鑒定和考核納入市場(chǎng)的統(tǒng)一運(yùn)行過(guò)程。四要積極拓展農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)渠道，充分發(fā)揮全社會(huì)的力量，多渠道創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，并適度發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，突出發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。
　?。ㄋ模┟魑恋禺a(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確土地產(chǎn)權(quán)主體
　　以《憲法》和《土地管理法》為依據(jù)，將“集體”界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)，保證集體享有土地的所有權(quán)，明確集體的法律地位，保障和實(shí)現(xiàn)完善的集體土地所有制。同時(shí)賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，并在集體與農(nóng)民之間建立新的契約關(guān)系——土地承包關(guān)系，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，進(jìn)一步明確集體委托與農(nóng)民代理的權(quán)利與義務(wù)。突破傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下的經(jīng)營(yíng)形式，將傳統(tǒng)的集體與農(nóng)民之間對(duì)土地的租賃關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槲写黻P(guān)系，并通過(guò)合同的形式明確權(quán)責(zé)，得到法律的保護(hù)。通過(guò)合同關(guān)系，將農(nóng)村集體與農(nóng)民的關(guān)系定格為市場(chǎng)的關(guān)系，以便更好地適應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。應(yīng)當(dāng)慎重決定土地股權(quán)的界定和再分配問(wèn)題。土地股權(quán)問(wèn)題是股份制改革的核心問(wèn)題，這直接決定了農(nóng)民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶(hù)籍關(guān)系的管轄范圍，在社區(qū)集體組織內(nèi)部按人口來(lái)界定和分配土地股份權(quán)，以體現(xiàn)農(nóng)民在同一地域內(nèi)對(duì)土地的收益享有平等合法的權(quán)益。這種方法可以解決農(nóng)村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問(wèn)題，新增的人口如果沒(méi)有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農(nóng)戶(hù)的土地承包合同的基礎(chǔ)上，已故的農(nóng)村人口不再參加土地股權(quán)的分配，從而保證農(nóng)村土地制度穩(wěn)定性和收益分配的公平性。
　?。ㄎ澹┐偈雇恋禺a(chǎn)權(quán)的價(jià)格化
　　建立現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)格市場(chǎng)，引入土地價(jià)格的評(píng)估機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)科學(xué)地確定農(nóng)村股改土地的市場(chǎng)價(jià)格。股份制改革實(shí)際上以資本合作為基礎(chǔ)，無(wú)論是在決策過(guò)程中還是在分配形式上均強(qiáng)調(diào)資本本位，符合土地市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)。因此，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)格化實(shí)質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)資本化，通過(guò)價(jià)格評(píng)估確定土地產(chǎn)權(quán)股份的劃分和流轉(zhuǎn)，決定在決策過(guò)程中土地資源的流向和收益分配環(huán)節(jié)中收益分配的問(wèn)題。
　?。┰谵r(nóng)村中通過(guò)股權(quán)主體投資成立農(nóng)業(yè)股份制公司，確定土地資源增值的經(jīng)營(yíng)主體
　　明晰土地產(chǎn)權(quán)股份、確定產(chǎn)權(quán)價(jià)格后，通過(guò)公共選擇將土地劃分為適合個(gè)體經(jīng)營(yíng)以及規(guī)模經(jīng)營(yíng)兩種類(lèi)型。這樣，在不宜規(guī)模經(jīng)營(yíng)的地區(qū)可以維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)滿(mǎn)足落后地區(qū)的需要，逐漸推進(jìn)改革，以免激進(jìn)的改革帶來(lái)負(fù)面的影響；又可以在適宜規(guī)模經(jīng)營(yíng)的地方通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)的合理轉(zhuǎn)讓建立農(nóng)業(yè)股份制公司，吸引工商業(yè)資金投入農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌。允許承包權(quán)長(zhǎng)期不變并自由轉(zhuǎn)讓后，外來(lái)資本就會(huì)進(jìn)入農(nóng)村土地市場(chǎng)，從農(nóng)民手中購(gòu)買(mǎi)或租賃承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，集中土地進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革與發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定[M].紅旗