自然文化遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的國外啟示

　　摘要：產(chǎn)權(quán)制度是我國自然文化遺產(chǎn)保護(hù)體制的核心制度，其合理安排與否對遺產(chǎn)保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。我國現(xiàn)有的遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度誕生于20世紀(jì)計劃經(jīng)濟(jì)時代，具有界定模糊、行政壟斷嚴(yán)重、主體缺位等特點。這樣的產(chǎn)權(quán)制度成為實踐中遺產(chǎn)不當(dāng)開發(fā)、破壞開發(fā)的根源。通過對澳大利亞遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行比較研究，可以對我國遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提供重要的經(jīng)驗借鑒。
　　關(guān)鍵詞：自然文化遺產(chǎn)；產(chǎn)權(quán)；制度
　　自然文化遺產(chǎn)是大自然及人類文明在當(dāng)代的留存，主要體現(xiàn)為古跡、地質(zhì)地貌、生態(tài)景觀等形式。截至2010年，我國已成功申報41項世界遺產(chǎn)，數(shù)量居世界第三位。目前，我國遺產(chǎn)管理實行的是政府主導(dǎo)模式。但從20世紀(jì)末開始，實踐中出現(xiàn)的遺產(chǎn)破壞現(xiàn)象以及遺產(chǎn)資源上市、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場行為引發(fā)了對現(xiàn)有管理體制改革的大討論。但相關(guān)研究并未取得實質(zhì)進(jìn)展。產(chǎn)權(quán)制度是遺產(chǎn)保護(hù)體制的核心制度，其合理安排與否對遺產(chǎn)保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。我國遺產(chǎn)現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度具有界定模糊、行政壟斷嚴(yán)重、產(chǎn)權(quán)制度實際缺位等特點，這樣的產(chǎn)權(quán)制度成為實踐中遺產(chǎn)不當(dāng)開發(fā)、破壞開發(fā)的根源。本文擬對澳大利亞這個在遺產(chǎn)保護(hù)方面具有國際代表性的國家的遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行比較研究，以期對我國遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提供借鑒。本文將從三方面進(jìn)行探討：一是研究澳大利亞自然文化遺產(chǎn)概況；二是研究遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的特點；三是對我國的借鑒意義。
　　一、澳大利亞自然文化遺產(chǎn)概況
　　澳大利亞是地球上最大島嶼，也是最小的陸洲。作為一塊古老的大陸，澳大利亞具有獨特的地理風(fēng)貌以及豐富的動植物資源。由于資源豐富，澳大利亞自然文化遺產(chǎn)保護(hù)形式也多種多樣，設(shè)有國家公園、海洋保護(hù)區(qū)、原住民保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)及私人土地保護(hù)區(qū)等多種類型。其中，國家公園是其中的主要形式。澳大利亞第一個國家公園——皇后國家公園1879年4月26日在新南威爾士州成立，這也是當(dāng)時世界上繼美國黃石國家公園之后的第二個國家公園。隨后，1891年南澳州建立了現(xiàn)在的伯萊爾休閑公園。截至20世紀(jì)30年代初，澳大利亞國家公園已發(fā)展到大約50個。另外，國家遺產(chǎn)名錄（National Heritage List）也是澳大利亞重要的自然文化遺產(chǎn)保護(hù)方式，該名錄包含有助塑造澳大利亞國家形象的自然、歷史及土著遺址。到目前為止，名錄一共納入了34處國家遺產(chǎn)。同時，澳大利亞還積極申請世界遺產(chǎn)，澳大利亞現(xiàn)在共有17個遺址被列入世界遺產(chǎn)名錄（World Heritage List）。截至2010年，澳大利亞共有550個國家公園，200個海洋保護(hù)區(qū)，6000個保育區(qū)，逾11%澳洲大陸受到保護(hù)，總面積超過90萬平方公里。
　　二、澳大利亞自然文化遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度特點
　　第一，遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)多樣化。由于澳大利亞的土地60%以上由私人或其他組織所有。因此，其保護(hù)區(qū)也具有多樣化的產(chǎn)權(quán)安排，既有國有的保護(hù)區(qū)，也存在私有或社團(tuán)所有的保護(hù)區(qū)。但即使是國有的保護(hù)區(qū)，其采取的往往也是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的經(jīng)營方式。例如，澳大利亞維多利亞州國家公園局規(guī)定，凡是具備公共責(zé)任險（投保1000萬澳元以上）、擁有急救設(shè)施條件的企業(yè)和個人就可取得在國家公園內(nèi)經(jīng)營某項活動或景點12個月的經(jīng)營權(quán)，若想取得更長時間的經(jīng)營權(quán)，需符合更嚴(yán)格的條件和標(biāo)準(zhǔn)，由國家公園局負(fù)責(zé)核定和發(fā)放經(jīng)營許可證（徐海根，2002）。在這種方式中，規(guī)制機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是執(zhí)行聯(lián)邦及州制定的法律，監(jiān)督經(jīng)營者的經(jīng)營行為。而經(jīng)營者則在法律的框架及與規(guī)制機(jī)構(gòu)簽定的經(jīng)營協(xié)議的約束下，搞好保護(hù)區(qū)經(jīng)營，提高服務(wù)效率。
　　第二，遺產(chǎn)開發(fā)保護(hù)重視社區(qū)的參與權(quán)。澳大利亞原為英國殖民地。1770年英國皇家海軍詹姆斯·庫克船長率領(lǐng)“努力”號船員在澳登陸后，歐洲及其他外來移民便源源不斷的涌入澳大利亞。雖然在澳大利亞2100萬人口中，澳大利亞原有的土著居民只占2.4%，但其獨特的傳統(tǒng)與風(fēng)俗得到澳大利亞政府的尊重。據(jù)統(tǒng)計，澳大利亞現(xiàn)有600個使用不同語言的土著部落，歷史上人數(shù)曾經(jīng)達(dá)到70萬左右，后來，由于殖民者的殺戮和強(qiáng)制同化，土著人口一度銳減。但這無法改變土著居民作為澳大利亞自古以來主人的地位。自20世紀(jì)60年代起，澳大利亞政府開始陸續(xù)將歷史上強(qiáng)占的土著居民的土地歸還給土著部落，并在對保護(hù)區(qū)進(jìn)行開發(fā)時，注重保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與權(quán)，創(chuàng)立了遺產(chǎn)開發(fā)保護(hù)政府與當(dāng)?shù)赝林鐓^(qū)共同參與的獨特模式。目前，澳大利亞大部分國家公園的開發(fā)保護(hù)都實行了政府與社區(qū)共同參與的模式。在這種模式下，當(dāng)?shù)赝林鐓^(qū)不僅可以享有在保護(hù)區(qū)合理地利用自然資源的遺產(chǎn)使用權(quán)，還對保護(hù)區(qū)保護(hù)計劃的制訂、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科研規(guī)劃擁有決策權(quán)。有的保護(hù)區(qū)如古雷希國家公園還規(guī)定，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的第一把手必須是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)土地所有者，并且擁有一票否決權(quán)。總體上看，這種政府與社區(qū)共同參與模式在處理保護(hù)區(qū)保護(hù)與發(fā)展的矛盾上具有明顯的優(yōu)勢。由于有當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與，政府的保護(hù)計劃較容易得到當(dāng)?shù)鼐用竦睦斫馀c支持，在行動上也會自覺地服從政府的管理。同時，當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)利益也能夠得到體現(xiàn)與尊重，從而緩解了保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的矛盾。
　　第三，遺產(chǎn)規(guī)制權(quán)由地方享有。根據(jù)澳大利亞憲法，澳大利亞實行聯(lián)邦制，各州自行擁有其領(lǐng)地，聯(lián)邦政府對各州土地不具有所有權(quán)。因此，澳大利亞的多數(shù)保護(hù)區(qū)的規(guī)制權(quán)由各州自行享有。在1967年以前，澳大利亞各州都沒有設(shè)立專門的保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。1967年，新南威爾士州率先成立了州級保護(hù)區(qū)專門管理機(jī)構(gòu)——國家公園與野生生物管理局，負(fù)責(zé)全州的自然文化遺產(chǎn)保護(hù)工作。1975年，聯(lián)邦政府才成立了國家級遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)——生物多樣性委員會。它的主要職責(zé)是對外代表國家簽訂國際協(xié)定，履行國際義務(wù)，對內(nèi)負(fù)責(zé)處理土著居民事務(wù)，促進(jìn)各州、地區(qū)之間的合作與溝通。同時，對于列入世界遺產(chǎn)地、國際重要濕地、人與生物圈保護(hù)區(qū)的一些重要遺產(chǎn)，根據(jù)有關(guān)協(xié)議及法規(guī)行使直接規(guī)制權(quán)或與州共同分享規(guī)制權(quán)。而各州政府則按照法律法規(guī)享有本州范圍內(nèi)的國家公園以及其他自然保護(hù)區(qū)的規(guī)制權(quán)，其最高決策機(jī)構(gòu)是由聯(lián)邦政府及州政府中的自然保護(hù)相關(guān)部門的部長、廳長組成的自然保護(hù)部長理事會。
　　第四，遺產(chǎn)相關(guān)法律完善。聯(lián)邦議會是澳大利亞的最高立法機(jī)構(gòu)。同時，作為聯(lián)邦成員的州與地區(qū)也有州議會作為自己的立法機(jī)構(gòu)。因此，澳大利亞的保護(hù)區(qū)立法主要是國家與州兩個層次。首先，聯(lián)邦議會制定一些基本的法律。例如，1974年通過《環(huán)境保護(hù)法》，1975年通過《國家公園和野生動植物保護(hù)法案》和《澳大利亞遺產(chǎn)委員會法案》等。各州議會根據(jù)聯(lián)邦立法制定符合自身實際情況的法律。例如，昆士蘭州1982年《昆士蘭海洋公園法》、1992年《自然保護(hù)法》等；新南威爾士州1974年《國家公園與野生生物法》等。同時，對于一些重要及獨特的保護(hù)區(qū)，聯(lián)邦與州還制定有特別法。例如，大堡礁國家海洋公園《大堡礁海洋公園環(huán)境管理普通收費(fèi)法》以及《大堡礁海洋公園管理條例》等（朱廣慶，2002）。經(jīng)過不斷的發(fā)展完善，澳大利亞逐步形成了比較健全的遺產(chǎn)保護(hù)法律體系。
　　三、澳大利亞自然文化遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度對我國的借鑒意義
　　澳大利亞地方自治的遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與美國的中央集權(quán)的遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度相比，具有信息充分、制度靈活、針對性較強(qiáng)等特點。這種體制對我國遺產(chǎn)保護(hù)有益的經(jīng)驗除了與美國中央集權(quán)體制共有的特點如法律制度健全、保護(hù)體系完整外，主要還有如下幾點值得我們重視：
　　
　　第一，遺產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離較為徹底，充分發(fā)揮市場機(jī)制在遺產(chǎn)開發(fā)保護(hù)過程中的作用。一方面，不同于美國中央集權(quán)的遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在遺產(chǎn)開發(fā)時僅將遺產(chǎn)的相關(guān)輔助項目如交通、住宿等項目的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)進(jìn)行分離。澳大利亞在遺產(chǎn)保護(hù)過程中，則是根據(jù)遺產(chǎn)資源的類型與特點，引進(jìn)市場機(jī)制對遺產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)進(jìn)行較為徹底的分離，即遺產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)比較充分的市場化。在這種模式下，遺產(chǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督法律與經(jīng)營合約的執(zhí)行，經(jīng)營者則在不“違約”的前提下提高經(jīng)營效率。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、遺產(chǎn)經(jīng)營的充分市場化為遺產(chǎn)保護(hù)提供了重要的資金來源。另一方面，政府在遺產(chǎn)保護(hù)資金上除了每年大量的財政撥款外，也注意充分利用市場機(jī)制為遺產(chǎn)保護(hù)籌措資金。例如，澳大利亞政府于1997年設(shè)立了31億澳元的自然遺產(chǎn)信托基金計劃。該計劃的目的是幫助恢復(fù)和保護(hù)澳大利亞環(huán)境和自然資源。1997年以來，該信托計劃在地方、區(qū)域和國家與州活動中進(jìn)行了大量投資。通過該信托計劃，數(shù)以千計的社區(qū)團(tuán)體和組織獲得了有關(guān)環(huán)境和自然資源保護(hù)項目的資助。這說明了市場機(jī)制可以在遺產(chǎn)保護(hù)中發(fā)揮積極的作用（楊銳，2003）。
　　第二，遺產(chǎn)保護(hù)重視社區(qū)參與權(quán)。澳大利亞是世界上最早在遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域引入社區(qū)參與模式的國家，這固然與其早先殖民國家的背景有關(guān)，但該種模式卻在許多重要的遺產(chǎn)保護(hù)中發(fā)揮了積極的作用。這種模式不同于政府單方面的行政威權(quán)的模式，而是在遺產(chǎn)保護(hù)過程中考慮到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及其他利益相關(guān)者的利益，充分尊重他們在遺產(chǎn)保護(hù)中應(yīng)享有的發(fā)展權(quán)。遺產(chǎn)保護(hù)的最終目標(biāo)是遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展只有在遺產(chǎn)所在地人口、環(huán)境、資源與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的共同發(fā)展才能實現(xiàn)。反觀我國的遺產(chǎn)開發(fā)，實踐中社區(qū)的地位與利益經(jīng)常被忽視，大多數(shù)保護(hù)區(qū)對社區(qū)的幫助都是單向的和臨時性的，未能形成制度性安排，而這也是我國遺產(chǎn)保護(hù)實踐中管理方與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)沖突不斷的重要原因。因此，澳大利亞保護(hù)區(qū)的社區(qū)參與模式對我國具有重要的借鑒意義。
　　第三，政府積極宣傳，培養(yǎng)社會遺產(chǎn)保護(hù)意識。澳大利亞政府在培養(yǎng)社會公眾的遺產(chǎn)保護(hù)意識中扮演著重要的角色。在澳大利亞的每一個國家公園中，每個參觀國家公園的游客都能免費(fèi)領(lǐng)取到政府派發(fā)的解說、展示宣傳手冊，通過這些手冊，游客不僅可以了解到遺產(chǎn)本身的知識，還可以了解到由政府科研機(jī)構(gòu)專門撰寫介紹的遺產(chǎn)更深層次的生態(tài)、環(huán)境等科學(xué)知識，使游客加深對遺產(chǎn)的了解，從而自覺增強(qiáng)對遺產(chǎn)的保護(hù)。澳大利亞政府還將遺產(chǎn)保護(hù)教育納入到國民教育體系中。從小學(xué)開始，每個澳大利亞學(xué)生都會學(xué)習(xí)一門“社會與環(huán)境教育”的課程。該課程著重強(qiáng)調(diào)了作為一個社會的公民應(yīng)該具備的素養(yǎng)，包括對人口、資源、環(huán)境的深入認(rèn)識以及對承擔(dān)保護(hù)當(dāng)?shù)睾腿蜻z產(chǎn)資源的責(zé)任的認(rèn)識等，使學(xué)生今后能夠成為有自信、有責(zé)任感的良好公民。這正如澳大利亞環(huán)境和遺產(chǎn)部副部長兼環(huán)保總局局長安?！さ倌菖克f：“開展全民環(huán)保意識教育，使人人意識到保護(hù)環(huán)境與自身利益息息相關(guān)，讓政府的決策變成人人自覺執(zhí)行的方針，這是事情成功的關(guān)鍵。”（馮來生，2002）
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、馮來生.自然文化遺產(chǎn)的管理模式研究[J].經(jīng)