城鄉(xiāng)人口流動下的村莊建設

當下，我國農村呈現(xiàn)村莊在減少、住房條件在改善、生活質量在提高的局面，但是也面臨著垃圾處理難度大、基礎設施欠賬多、“空心村”現(xiàn)象待治理、農村勞動力的準城市化等問題。對此，建議著重從以下幾方面推進村莊建設：第一，要按層次推進村莊建設。第二，要以產(chǎn)業(yè)鏈和園區(qū)建設為推動力。第三，要分類型解決重點問題。

根據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國流動人口已達到了約2.6億，流動人口占總人口的比重已經(jīng)達到16.53%。中國的城鎮(zhèn)化以每年1個百分點的速度發(fā)展，人口流動與遷移將是以后20年中國社會的常態(tài)。人口的流動在給中國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來活力的同時，也沖擊著中國原有的社會治理結構，并對中國村莊經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生綜合性的影響。

中國人口流動的社會背景

分析我國的人口流動問題，就必須了解我國人口流動的社會背景。回顧歷史，新中國成立至今我國農村人口流動大致經(jīng)歷了5個階段：

一是新中國成立初期的“分田還鄉(xiāng)”階段，通過土地改革，農民真正實現(xiàn)了“耕者有其田、居者有其屋”的目標，大部分城市流動人員返回農村從事農業(yè)生產(chǎn)。二是人民公社時期的“守土守鄉(xiāng)”階段，通過“互助組—合作化—人民公社運動”，以戶籍制度為手段，農民束縛在土地上。三是改革開放初期的“離土不離鄉(xiāng)”階段，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農民開始由第一產(chǎn)業(yè)向本地的二、三產(chǎn)業(yè)轉移，進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作或者流入本地城市從事商業(yè)活動。四是20世紀90年代的“離土離鄉(xiāng)”階段，大量的農村勞動力跨地區(qū)流動，主要由內陸地區(qū)的農村向沿海發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)轉移，他們雖然實現(xiàn)了職業(yè)轉變，卻很難實現(xiàn)身份轉變。五是目前的“離土離鄉(xiāng)不守土”階段。隨著大量的農村剩余勞動力向城市轉移，以及各地戶籍制度的逐步放開、社會保障制度的日益完善，農村勞動力轉移已經(jīng)由過去的“個體進城務工”向“夫妻甚至全家進城務工”轉變，由過去的以“單一的進城就業(yè)”為目的逐漸向“城鄉(xiāng)之間家庭遷移”轉變；與此同時，在城市開始出現(xiàn)“二代”農民工，他們對城市的認同感增強，面臨著職業(yè)和身份的雙向轉變。

城鎮(zhèn)化是農村人口向城市集中的過程，是城市從數(shù)量、規(guī)模、形態(tài)、性質發(fā)生急劇變化的過程，是農村生產(chǎn)生活方式逐步接近城市的過程。城鎮(zhèn)化率是一個數(shù)值。從公式上講，等于城市人口與總人口之比的百分數(shù)。2012年，這一數(shù)值為52%，其中城市人口包括了城鎮(zhèn)戶籍人口與進城6個月打工的農民，這部分農民約2.6億人，這些人口在城鄉(xiāng)之間有一定的反復。

與其他發(fā)展中國家相比，我國的人口城市化有以下特點：我國計劃時期形成的各種控制人口遷移的制度顯著阻礙著農村人口向城鎮(zhèn)遷移。雖然，隨著市場化改革的深入和經(jīng)濟成分的日益多元化，某些阻礙制度已經(jīng)消亡，某些制度的阻礙作用也逐漸減弱，但城鄉(xiāng)有別的制度對農村人口城鄉(xiāng)遷移仍發(fā)揮一定的作用。

中國已具備了人口城鎮(zhèn)化的條件：在生產(chǎn)要素報酬率均等的要求下，只要兩地間的經(jīng)濟收入差距能彌補由于遷移所造成的經(jīng)濟和社會心理成本，人口就會流動；1984年中國糧食問題出現(xiàn)歷史性轉機，當時人均糧食約400公斤，以糧食為主的農產(chǎn)品從絕對短缺中走出，為非農產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了最寬松的環(huán)境；當時農村中存在著大量的剩余勞動力；農民對（商品糧）城市生活有強烈的向往；同時，各種管制（如自帶口糧、戶口等）在一定程度上的放松，在多種因素的共同作用下，以農民工為主體的流動人口開始大量涌現(xiàn)。

中國與西方國家的人口流動有很大的差別，西方國家工業(yè)化和城市化是消滅農民的過程，是徹底的、不可逆的；我國是不完全的、可逆的、往復的。正是這種可逆的、往復式的農村人口流動，對低級居民點—村莊的發(fā)展與演變將產(chǎn)生重大影響。

人口城鎮(zhèn)化背景下村莊建設面臨的主要問題

在工業(yè)化、城市化、農業(yè)現(xiàn)代化同步推進及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體戰(zhàn)略下，我國村莊正在發(fā)生悄然變化，出現(xiàn)了村莊在減少（行政村數(shù)量和農村居住人數(shù)均下降）、住房條件在改善（人均住房面積增加、房屋建造檔次提升、建筑成本提高等）、生活質量在提高（家庭擁耐用消費品近期明顯增長）的良好局面，但是農村村莊建設面臨的問題仍然很多，主要歸納為以下幾個方面：

第一，垃圾處理難度大。這主要體現(xiàn)在：生產(chǎn)、生活垃圾難處理。有關部門對部分中部地區(qū)村莊進行實地調查顯示：70%的村莊沒有排水溝渠和污水處理系統(tǒng)；78%的村莊將垃圾堆放在房前屋后、坑邊路旁甚至水源地、泄洪道、村內外池塘，無人負責垃圾收集與處理。特別是在一些山區(qū)丘陵地帶，尚未進行規(guī)劃的村莊農戶分散居住，對污水、垃圾和糞便的處理都是以戶為主的各自處理狀態(tài)。即使是小區(qū)養(yǎng)殖方式，雖然在自己村莊的下風下水處，很可能就在另一村莊的上風處。作物秸桿亂堆放。通過抽樣調查和訪問測算，這些秸桿有40%左右粉碎返田，10%部分用作草食畜牧業(yè)的飼料，約20%用作燃料，約30%散放在村莊或者田間。還有的農戶屋前屋后和院落內到處堆放著玉米秸、廢棄品等各種雜物和垃圾，這一方面影響了整潔，另一方面也是火災隱患。工業(yè)垃圾成隱患。經(jīng)濟比較發(fā)達的市縣，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也比較發(fā)達的地方，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展實際上是一種以低技術含量的粗放經(jīng)營為特征、以犧牲環(huán)境為代價，村村點火、戶戶冒煙，不僅造成污染治理困難，還直接導致污染危害。

第二，基礎設施欠賬多。體現(xiàn)在： 基礎建設待加強。雖然一部分村莊的基礎條件有了長足的改進，但總體上講，村莊建設水平普遍不高，許多村莊的建設還停留在房屋建設階段，村內道路是自然形成的土路，路網(wǎng)的系統(tǒng)性與合理性比較差。調查中發(fā)現(xiàn)，大部分村莊沒有排水設施，一遇雨天無法通行。配套措施須跟進。近35年來，農民經(jīng)歷了“草房—瓦房—樓房（別墅）”的三、四代新房，雖然房屋的整體質量有提高，內部質量卻有很大差別。東部地區(qū)村莊住房從外到內質量相對較高，而中西部地區(qū)則在外部框架建筑上投入較多，不太注重內部功能完善。村莊建設總體上是以農民住房建設為主體，村莊的基礎設施和公共事業(yè)建設缺乏穩(wěn)定的財政保障和完善的投入機制，導致村莊內道路、給水、排水、通訊等基礎設施的配套性、共享性差，存在路面不硬、四旁不綠、路燈不亮等問題。由于自然條件限制，部分地方還存在飲水困難和飲水不安全問題。

第三，“空心村”現(xiàn)象待治理?？招拇迨怯捎谵r村人口流動的反復性、遷移以及農村村落無序擴張造成大量宅基地閑置的現(xiàn)象，它的存在破壞了鄉(xiāng)村原有人居環(huán)境的和諧，極大地浪費了農村的土地資源，也為農村公共基礎設施的建設帶來很大的困難。據(jù)2008～2009年調查組對中部地區(qū)16個村莊約1000戶農民家庭進行調查的數(shù)據(jù)顯示：抽查村莊中，宅基地超標戶（包括一戶多宅）占被調查總數(shù)的21%；原籍農村、現(xiàn)已舉家遷走但仍在農村占有宅基地的有25戶，占調查宅基地總面積的2.5%；55歲以上老人獨立戶占用宅基地的有19戶，占調查宅基地總面積的1.9%；所調查的村莊內空閑地、破舊宅基地共有90 宗，占調查宅基地總面積的9%。

調查發(fā)現(xiàn)，有多種原因導致空心現(xiàn)象的蔓延：其一，幾乎所有被調查的農民都認為，宅基地是私有的，占著了就是自己的，所以千方百計批地建新房，新屋建成后不拆舊房；其二，有的農民傳統(tǒng)觀念根深蒂固，認為老房子是祖業(yè)，再窮也不能拆祖屋，阻礙了拆舊建新的實施；有的農民認為拆舊建新不劃算，新房建起后自己住新房，老人住老房子，在老人過世后房子空了下來；其三，是城市化進程的加快。有些農民通過經(jīng)商等手段積累了一定的財富，在城市購買了商品房，還有些農民在城里打工站穩(wěn)了腳跟并落了戶籍，由于政策允許他們保房，原來在農村的宅基地和責任田也沒上交，形成了空置。還有一部分通過考學、當兵等方式實現(xiàn)了從“農民”到“市民”的轉換，宅基地仍在；其四，自然條件的原因。有些老村莊自然條件較差，富裕起來的農民開始注重改善自己的生活條件，有的選擇離開原來的舊宅，另選自然條件較好的地方建新村，原來的舊宅也就成為了“空心村”。

第四，農村勞動力的準城市化須重視。生產(chǎn)要素的準城市化狀態(tài)向城市化邁出了一大步，它具備了城市化的一般內含，同時又具有強烈的鄉(xiāng)村色彩，這些人很可能會棄城回村。農村生產(chǎn)要素的準城市化狀態(tài)，是一把雙刃劍。這主要表現(xiàn)在：一是由于經(jīng)濟發(fā)展的周期性，農民經(jīng)常在穩(wěn)定收入與冒險獲利之間搖擺。準城市化條件下的農村經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展存在很多變數(shù)，如產(chǎn)業(yè)的周期性變化、高素質勞動力流動的反復等。二是農村是農民的根基，但家庭主要勞動力一年中在此生活的時間很有限，生產(chǎn)要素游蕩于城鄉(xiāng)的準城市化狀態(tài)不利于城鄉(xiāng)建設。大城市沒有他們的位置，將來老了，沒有勞動能力了，可能還要回到村莊，村莊是他們的根。

人口流動背景下村莊建設的策略

一個疑問是2.6億流動者，能落戶嗎？在哪落戶？據(jù)調查，近5年已經(jīng)沒有主動農轉非了，戶籍改革如何進展？大城市有工作，但容不下；小城鎮(zhèn)容得下，但無工作，村莊土地減少，農民工返鄉(xiāng)無法進行現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)建設。農民流動者的去向與歸宿在哪里？

就目前的政策看，國家給村莊賦予了太多角色：農產(chǎn)品供給者、勞動力的供應地、工業(yè)品的消費地、生態(tài)的調節(jié)器、建設用地的來源地、就業(yè)市場的調節(jié)閥……。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要一極—村莊如何發(fā)展，筆者認為應從以下關鍵問題著手推進村莊建設：

第一，要按層次推進村莊建設。新農村建設絕對不是將農村人口固化在農村，而是與中國城市化大戰(zhàn)略相輔相成的。預測學者說，美國的高科技和中國的城市化將是推動21世紀世界發(fā)展的兩大引擎。所以，需要從戰(zhàn)略上把握農村人口的快速城市化過程，避免出現(xiàn)嚴重的重復浪費現(xiàn)象。比如，村莊數(shù)量及人口的減少是大勢所趨，很多村莊和低級別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學招生越來越困難，所以在進行村莊公共基礎設施建設時（如中小學校舍、老年公寓等）一定要考慮到這一戰(zhàn)略趨勢。

第二，要以產(chǎn)業(yè)鏈和園區(qū)建設為推動力。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展是居民點演化最長久最基本的動力，脫離經(jīng)濟發(fā)展的村莊建設是不長久的。村莊戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等關聯(lián)度很高，如小城鎮(zhèn)建設與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、勞動力流動與土地流轉、主導產(chǎn)業(yè)選擇與配套產(chǎn)業(yè)及勞動力素質等。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力和增加農民收入角度講，要注重產(chǎn)業(yè)鏈建設，以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶，推進村莊建設。返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)是村莊建設特別是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的動力之一，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是大量農民工外出打工時的后期夢想，研究顯示，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主要分布在種養(yǎng)殖業(yè)、配件生產(chǎn)及農副產(chǎn)品加工、生活服務業(yè)三大行業(yè)，主要組織模式是家庭農牧場、個體經(jīng)營、私營企業(yè)與合作社。將二三產(chǎn)業(yè)適當集中在縣城及中心村鎮(zhèn)將有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與管理、將有利于創(chuàng)業(yè)成功的機率、有利于流動人口生活質量的提高，否則會造成更大的浪費，現(xiàn)在應引起各決策主體的高度注意。

第三，要分類型解決重點問題。由于地理位置的不同，村莊的發(fā)展方向會有很大的差別。關于不同類型村莊的工作重點，筆者作了如下研究和設想：

一級、二級和部分三級中心城市（鎮(zhèn)）周邊涉農區(qū)域—這類村莊交通區(qū)位條件好，經(jīng)濟實力比較強，村莊建設應納入城鎮(zhèn)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃中。下一步的重點和難點工作是“城中村”改造，城中村及城鄉(xiāng)結合區(qū)域的村莊發(fā)展規(guī)劃原則上由政府主導，根據(jù)農民意愿，通過市場化運作與配套政策相結合的方式，采用土地置換等多種措施，合理安排建設時序，逐步引導村民向城鎮(zhèn)或保留并重點發(fā)展的村莊聚集。原址進行城鎮(zhèn)周邊綠色空間建設或者在統(tǒng)一規(guī)劃下進行二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展用地，保持良好的城鎮(zhèn)整體的空間環(huán)境和建設容量。另外，在平原及丘陵地區(qū)，位于一級城市二級縣城建設區(qū)周邊1000米范圍內和三級鎮(zhèn)中心周邊500米范圍內的村莊不宜擴建，應引導這類村莊逐步搬遷到城市建設區(qū)內，以避免城鎮(zhèn)建設區(qū)城鄉(xiāng)結合部的無序擴展；村莊應控制建設用地的擴張，近期把工作重點放在村莊環(huán)境的整治上，進一步改善村民的生產(chǎn)生活條件。

鄉(xiāng)集及中心村—這類村莊的重點工作應放在完善村莊的居住功能，生產(chǎn)功能上。由于人口外出打工的比例高，應重點解決宅基土地的總量不增問題，空心村土地整理與置換，畜牧業(yè)生產(chǎn)、第二產(chǎn)業(yè)功能與居住的分區(qū)，作物秸桿等生產(chǎn)、生活垃圾處理、增加基礎設施建設與管護等問題。其中，行政村用地規(guī)模小于50畝地的村莊原則上不再進行大規(guī)模的建設投入，逐步引導其搬入城鎮(zhèn)或保留并重點發(fā)展的村莊。

山區(qū)邊際村及處于危險區(qū)域的村莊—對這種類型的大部分村莊，應將搬遷、綜合防災的作為村莊管理的主要內容。對自然風景比較好的村莊，重點工作是對休閑和旅游資源的進一步評估，引入有經(jīng)驗的企業(yè)，對農民的住房、景觀進行企業(yè)化運作，積極進行產(chǎn)權探索。對一些搬遷村村民進行心理分析、經(jīng)濟分析、社會學分析，設計山區(qū)農民能接受的方案。如我國納入11個貧困片區(qū)的鄉(xiāng)村莊，分散在交通不便的深山，原則上由政府主導，建立生態(tài)補償機制，采取多種遷建途徑，搬遷到保留并重點發(fā)展的村莊，也可根據(jù)農民意愿部分遷入城鎮(zhèn)，逐步改善生態(tài)環(huán)境。但這是一個很復雜的問題，僅靠經(jīng)濟學的辦法不好解決。這類村莊的年青人很少，大多是老年人，這些人的工作一般很不好做，如果這些房屋不是危房的話，可讓這些老人繼續(xù)在村里居住并做護林人員，直到去世。

歷史文化村鎮(zhèn)—對位于風景名勝保護區(qū)、歷史文化遺跡一級保護區(qū)內的村莊，應嚴格遵守保護區(qū)的相關要求，禁止村莊新建地上設施。根據(jù)具體情況，嚴格控制村莊現(xiàn)有規(guī)模，不得新建和增建新的建筑物。新的建設僅限于現(xiàn)有村莊范圍內的改建，村莊內的部分人口可通過政府提供適當?shù)难a償與引導的方式，遷入城鎮(zhèn)化地區(qū)，以逐步達到控制、縮小村莊規(guī)模的目的。對村莊內的建筑形式、色彩等應提出嚴格的要求，以保證與景區(qū)環(huán)境的協(xié)調；特別是要將位于一類建控地帶，對景觀破壞較大的房屋予以拆除。部分村莊的功能結構可以有所調整，結合整個保護區(qū)的旅游活動適當設置一些家庭旅館、餐館和民俗活動，適度發(fā)展民俗旅游；有些村莊應結合地理優(yōu)勢、文物古跡及自身特點大力發(fā)展小品種果品和特色果品種植業(yè)，以其帶動民俗旅游業(yè)的綜合產(chǎn)業(yè)。

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，城市和小城鎮(zhèn)將會有很快的發(fā)展，但城鎮(zhèn)化不消滅村莊，不拒絕鄉(xiāng)村的美麗，相反城鎮(zhèn)化會促進美麗中國、美麗村莊的實現(xiàn)。

【本文系國家社科基金重大項目“國家三化同步戰(zhàn)略研究”的部分研究成果，項目編號：11&ZD009；華中農業(yè)大學經(jīng)濟管理學院張弛對此文亦有貢獻】

責編/陳楠