建立多元化的公共服務(wù)供給體制

　　多年來，我國(guó)的公共服務(wù)一直由事業(yè)單位承擔(dān)。隨著社會(huì)的發(fā)展和人民群眾對(duì)公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)，事業(yè)單位的數(shù)量和人員規(guī)模在不斷擴(kuò)大，國(guó)家財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的投入也在不斷增加。盡管如此，事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人民群眾的需求，供與需的矛盾越來越突出，成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。正是在這一背景下，將事業(yè)單位改革推到了社會(huì)改革的前沿，成為當(dāng)前改革的一個(gè)焦點(diǎn)。
　　勿庸置疑，通過改革調(diào)整和改善事業(yè)單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，肯定會(huì)使事業(yè)單位煥發(fā)生機(jī)和活力，使公共服務(wù)供給的狀況得到一定的改善。但筆者認(rèn)為，通過事業(yè)單位解決公共服務(wù)供給不足的問題是有限的，有些問題也并非通過推進(jìn)事業(yè)單位改革即能解決的。若使我國(guó)的公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足的問題得到較為理想的解決，應(yīng)當(dāng)開闊思路，從僅僅拘囿于事業(yè)單位改革的小圈子走出來，在體制創(chuàng)新方面有大的突破，打破公共服務(wù)由事業(yè)單位一家獨(dú)攬的局面，推行公共服務(wù)供給多元化改革。
　　公共服務(wù)由事業(yè)單位獨(dú)家包攬的弊端
　　長(zhǎng)期以來，我國(guó)的公共服務(wù)基本上由事業(yè)單位一家獨(dú)攬。應(yīng)當(dāng)說，這種體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮了～定作用，在某種程度上適應(yīng)了社會(huì)的需求。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，事業(yè)單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制的弊端越發(fā)凸顯。一是事業(yè)單位從人員管理、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)到經(jīng)費(fèi)來源全由國(guó)家一手包辦，這種“包養(yǎng)”體制不僅窒息了公共事業(yè)部門的應(yīng)有活力，而且也使國(guó)家背上沉重的財(cái)政包袱，許多地方的財(cái)政之所以成為“吃飯財(cái)政”，在很大程度上就是事業(yè)單位供養(yǎng)人員過多，有限的事業(yè)費(fèi)連“人頭費(fèi)”都不夠，還何談發(fā)展公共事業(yè)?二是事業(yè)單位分屬不同的主管部門，由主管部門“管”和“養(yǎng)”，實(shí)際上成為主管部門的附屬物，由此使事業(yè)單位的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容受到極大的局限，本來意義上的社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)體現(xiàn)不出“社會(huì)性”，而是部門所有、部門所用，往往使社會(huì)公共資源變成了部門獨(dú)用、獨(dú)享的資源。三是由于各地區(qū)、各部門各行其是，自成體系，往往不是考慮全社會(huì)公共服務(wù)的需求，而是考慮部門自我滿足的需求，致使機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、基本建設(shè)及設(shè)備購(gòu)置重復(fù)投資的問題比比皆是，造成公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。四是單一舉辦主體形成的“壟斷性”，對(duì)服務(wù)對(duì)象來說則別無選擇，服務(wù)質(zhì)量好與差都得受著，對(duì)事業(yè)單位來說沒有外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，不能激發(fā)其奮發(fā)有為的動(dòng)力，在這種情況下，事業(yè)單位不講效率，服務(wù)質(zhì)量和辦事效率低下，也成了順理成章的事。
　　綜上所述，公共服務(wù)由事業(yè)單位一家獨(dú)攬的弊端是顯而易見的。雖然通過事業(yè)單位改革能在一定程度上解決問題，但僅靠事業(yè)單位改革有些問題是解決不了的(況且事業(yè)單位改革何時(shí)能真正到位也很難說)。要走出公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足的困境，應(yīng)跳出僅僅把眼睛盯在事業(yè)單位改革上的局限，能從社會(huì)化的大視角出發(fā)尋求一條公共服務(wù)供給的新路子。
　　公共服務(wù)供給多元化是社會(huì)發(fā)展的必然
　　經(jīng)過30多年改革開放，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)已開始從以解決溫飽為主要目標(biāo)的生存型階段進(jìn)入以人的自身發(fā)展為主要目標(biāo)的發(fā)展型階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市和農(nóng)村家庭恩格爾系數(shù)分別由改革開放之初的58％和68％下降至35％和40％。近20年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民發(fā)展型消費(fèi)占消費(fèi)總比重已從36％上升至53‰正是由于社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的顯著變化，帶來了公共需求的全面快速增長(zhǎng)，人民群眾對(duì)多樣化、專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化的公共服務(wù)提出了更高要求，公共產(chǎn)品短缺已成為當(dāng)前的一個(gè)突出矛盾。面對(duì)這樣一種局面，單純依賴政府加大投入和增加事業(yè)單位機(jī)構(gòu)與人員是難以實(shí)現(xiàn)的，必須調(diào)整公共服務(wù)供給思路，改變通過設(shè)立事業(yè)單位、花錢養(yǎng)人發(fā)展社會(huì)事業(yè)的舊套路，構(gòu)建公共服務(wù)新體系，使公共服務(wù)由國(guó)家包辦轉(zhuǎn)為公共部門、市場(chǎng)部門、社會(huì)部門共同供給，形成提供主體多元化、服務(wù)方式多樣化的公共服務(wù)供給新格局。
　　世界上發(fā)達(dá)國(guó)家無一例外地有大量的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)(指非政府、非企業(yè)且不以營(yíng)利為目的從事公益活動(dòng)的團(tuán)體、社會(huì)組織、民間協(xié)會(huì)等)參與公共服務(wù)的提供。如德國(guó)有20萬個(gè)承擔(dān)社會(huì)公益職能的自愿組織協(xié)會(huì)、9000多個(gè)基金會(huì)。該國(guó)的科研機(jī)構(gòu)，無論從事基礎(chǔ)性研究還是從事應(yīng)用性研究的，政府都不直接投入。對(duì)私有基礎(chǔ)科研機(jī)構(gòu)，政府予以資助。該國(guó)民間消防自救隊(duì)伍即有150萬個(gè)，消防工作由政府、民間組織共同承擔(dān)。日本的民間公共服務(wù)機(jī)構(gòu)也遍布各行各業(yè)，成為提供公共服務(wù)的主力軍。該國(guó)高等教育在校生中，私立大學(xué)占70％以上。民間公共服務(wù)組織的發(fā)育程度，既反映政府管理的科學(xué)化程度，也反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟程度。
　　衡量政府是否較好地履行了為人民群眾提供公益服務(wù)保障的職責(zé)，關(guān)鍵是看人民群眾是否保質(zhì)保量地享受到了這些服務(wù)，而不在于在哪里得到這些服務(wù)，也不在于以何種形式舉辦公益事業(yè)。當(dāng)前，建立公共服務(wù)新體制，最核心的是改變單一由事業(yè)單位提供公共服務(wù)的局面，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量廣泛參與，引入民間資本和市場(chǎng)機(jī)制，建立多主體、多渠道、多層次、多樣化的公共產(chǎn)品供給體系，這樣既可解決政府財(cái)政投入不足的問題，以及單一由事業(yè)單位提供公共服務(wù)渠道狹窄、局限性大的問題，并且可形成公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和全社會(huì)辦公益事業(yè)的良好氛圍，從而擴(kuò)大公共服務(wù)供給總量，滿足社會(huì)群體對(duì)公共服務(wù)的需求。
　　社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)方式
　　只要政府對(duì)社會(huì)力量在參與公共服務(wù)上放開，把盡可能多的公益性、服務(wù)性、社會(huì)性公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)給具備條件的民間組織，他們的服務(wù)領(lǐng)域是無限寬泛的，可利用其自身?xiàng)l件和特有優(yōu)勢(shì)提供各種形式的公共服務(wù)，既可投資興辦各類公益事業(yè)，也可承擔(dān)咨詢、鑒證、代理等中介職能，既可承擔(dān)政府的某些外包服務(wù)，又可通過捐贈(zèng)扶貧濟(jì)困。例如，可開辦小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)、職業(yè)學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等民辦教育機(jī)構(gòu)；可投資創(chuàng)辦民辦科研機(jī)構(gòu)，民辦科研所、民辦科技咨詢公司等；可參與興辦文化事業(yè)，如農(nóng)村文化個(gè)體戶、民營(yíng)書站、民辦圖書館、民辦博物館等；可開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，如個(gè)體診所、民辦醫(yī)院、民辦衛(wèi)生保健院；可投資環(huán)保、公交、體育、城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)及其他社會(huì)公共和福利事業(yè)；可通過參與政府購(gòu)買服務(wù)，提供多種形式的公共服務(wù)；還可通過捐贈(zèng)和贊助的形式資助各種公益活動(dòng)，尤其是救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、救助殘疾人等困難群體和個(gè)人活動(dòng)，等等。社會(huì)力量參與公共服務(wù)的方式多種多樣，可使公共服務(wù)由單一渠道提供變?yōu)槎嗲捞峁?，可使公共服?wù)資源配置既發(fā)揮政府的作用，又發(fā)揮社會(huì)的作用和市場(chǎng)的作用。
　　消除社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的障礙
　　目前我國(guó)的公共服務(wù)基本上還是由政府舉辦的事業(yè)單位唱“獨(dú)角戲”，雖然近年來民辦公益事業(yè)在一些地方有某種程度的發(fā)展，但在多數(shù)地區(qū)尚未形成“氣候”，有的僅僅起“點(diǎn)綴”的作用，公辦與民辦公益性機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不平衡，一條腿長(zhǎng)一條腿短，仍然是我國(guó)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展中存在的突出問題。之所以如此，主要是對(duì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)存有偏見。一是對(duì)民間組織和私人機(jī)構(gòu)開展公共服務(wù)有歧視心理，將其視為“另類”，在心理上很難接受其與公辦事業(yè)單位平起平坐：二是對(duì)公共經(jīng)費(fèi)投給公立機(jī)構(gòu)(無論其效益如何)視為理所當(dāng)然，投給或資助私立機(jī)構(gòu)則很難心甘情愿；三是對(duì)社會(huì)力量開展公共服務(wù)不放心，十白其“跑偏”。正是由于上述思想作祟，致使社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域有種種障礙，諸多政策體現(xiàn)的是對(duì)公辦事業(yè)單位的偏愛，并沒有對(duì)各類投資主體一視同仁，對(duì)社會(huì)力量舉辦公益事業(yè)仍然有諸多歧視性、限制性政策。在政策上不能體現(xiàn)公正性，自然就限制了社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，多元化的公共服務(wù)供給體系的形成就很難實(shí)現(xiàn)。
　　因此，首先要端正對(duì)社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域臼勺認(rèn)識(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到再繼續(xù)走單靠事業(yè)單位提供公共服務(wù)的“獨(dú)木橋”已難以為繼，只有發(fā)動(dòng)社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成多元化的公共服務(wù)供給格局，才能徹底解決公共服務(wù)產(chǎn)品短缺的問題，才能適應(yīng)人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求。要承認(rèn)社會(huì)力量也是公共服務(wù)產(chǎn)品供給機(jī)制中不可或缺的主體。只有在思想上對(duì)社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域完成放開，各類民間組織和私人機(jī)構(gòu)才能名正言順地承擔(dān)起公共服務(wù)的職能，才能在公共服務(wù)供給中發(fā)揮應(yīng)有作用。
　　其次，在政策上要一視同仁，體現(xiàn)公平合理。對(duì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)要在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)證、職業(yè)資格等方面與公辦事業(yè)單位同等條件和標(biāo)準(zhǔn)，形成平等的準(zhǔn)入環(huán)境。在政府購(gòu)買服務(wù)方面對(duì)民間機(jī)構(gòu)和公辦事業(yè)單位應(yīng)同等對(duì)待，平等競(jìng)爭(zhēng)，誰(shuí)能提供優(yōu)質(zhì)廉價(jià)服務(wù)就用誰(shuí)。對(duì)社會(huì)力量承辦公共服務(wù)和舉辦公益服務(wù)，應(yīng)在財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等方面享受與公辦事業(yè)單位的同等待遇。對(duì)承擔(dān)公共服務(wù)職能的非營(yíng)利民間機(jī)構(gòu)，可考慮將其由“民辦非企業(yè)單位”改為“民辦事業(yè)單位”，按“準(zhǔn)事業(yè)單位”對(duì)待，使其與公辦事業(yè)單位既有某種區(qū)別，又有某些相同之處，以便使其享受更多的與公辦事業(yè)單位相同的政