官僚組織“糊弄”

　　“下級糊弄上級”的話題我們早就耳熟能詳，討論多了甚至感覺有些麻木了。針對這一問題，一些學(xué)者和專家也開過治理的藥方。但政府官員的虛假、浮夸之風(fēng)還是愈演愈烈，仿佛成了難以治愈的官場流行病，長期以來廣為中國社會所詬病。
　　有兩點需要嚴重關(guān)注：一是“下級糊弄上級”的官場流行病，不僅僅是對組織內(nèi)部上級領(lǐng)導(dǎo)的“叛逆”，更是對公共政策和行政權(quán)力的終極監(jiān)督者和終極委托人——公眾的背叛，是極端惡劣的違反《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員義務(wù)和紀(jì)律的違法行為，需要嚴格依法追究；二是這種長期受到社會詬病的違法行為在公共組織中卻大行其道，我們則不得不擔(dān)心：我們的公共部門是否完全淪落為“官場”，政府的正式規(guī)則和制度是否已被“官場”中人集體認同的非正式制度或官場特有的行政文化所取代？
　　
　　委任制下的官僚制組織“逆功能病”病理剖析
　　
　　“下級糊弄上級”現(xiàn)象的成因，不能完全歸因于領(lǐng)導(dǎo)干部個人的道德水準(zhǔn)和法律意識。從行政學(xué)關(guān)于官僚制組織研究的一般理解而言：凡是官僚制組織，特別是政府官僚制組織，都會與生俱來地普遍帶有類似的“官僚主義”通病，以及“下級糊弄上級”的行政病理現(xiàn)象。只不過在不同國家和地區(qū)表現(xiàn)的程度不同，所帶來的后果和危害強弱有異而已。
　　我國某些地方的某些領(lǐng)導(dǎo)干部，“下級糊弄上級”的行為方式非常突出，危害非常嚴重，甚至已經(jīng)顯現(xiàn)為官場集體認同的共同價值和組織文化了。但領(lǐng)導(dǎo)干部“下級糊弄上級”等現(xiàn)象，能夠被深刻地展現(xiàn)和剖析出來，應(yīng)該說得益于當(dāng)前中國社會的進步和政治的發(fā)展。
　　我們國家領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生，可以說基本來源于上級領(lǐng)導(dǎo)的任命，上級的任命伴隨著管理權(quán)限的授予和轉(zhuǎn)移，而這一“委任制”的人事管理恰恰是官僚制組織的形成原理和基本原則。其目的是通過上下級之間的職務(wù)任用關(guān)系，確立組織中的命令服從機制，以實現(xiàn)組織的命令和方針政策的效率最大化。雖然我們國家的部分領(lǐng)導(dǎo)干部，如地方行政首長等采取選舉的方式產(chǎn)生，但由于選任制執(zhí)行得不夠徹底，下級官員忠誠的對象被異化為手握任命大權(quán)的上級。
　　除了任命制、委任制的原則之外，官僚制組織的形成原理還有權(quán)責(zé)明晰和統(tǒng)一的原則。也就是說，行政權(quán)力授予和轉(zhuǎn)移的同時，還伴隨相應(yīng)責(zé)任的履行，即要求下級對擁有任命權(quán)的上級負責(zé)的官僚組織原理。如果在一個組織中這些原則貫徹的過于徹底，過度與任用管理相聯(lián)系，那么政府組織中的成員，為了避免因被追責(zé)或來自上級的問責(zé)而影響個人的職業(yè)發(fā)展和安定的生活，一般會采取“工作做在嘴上，做在文件里，做在報表里，做在匯報材料里，以文件落實文件，以會議落實會議”等形式主義的自衛(wèi)手段保護自己。
　　更為嚴重的是：這些貌似合理的向上級領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的行政制度原理，可能會異化為下級對上級領(lǐng)導(dǎo)在人格和人身上的依附關(guān)系。這種依附一旦形成，那么下級不糊弄上級“好像不正?！?、上級好像也“挺好糊弄”等，好像就不難理解了。
　　
　　“逆功能”病治理與干部人事制度改革
　　
　　當(dāng)然，官僚制組織形成和運行的基本原則和原理，在現(xiàn)階段仍然有其巨大的生命力。問題在于，如何面對官僚制組織與生俱來的“逆功能”病理現(xiàn)象，結(jié)合中國的實際加以克服和完善，將其危害程度降低到最低點，實現(xiàn)最好的治理。
　　當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部管理的方式比較單一，基本上都采取委任制，領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠的對象主要為擁有任命權(quán)的上級。而上級對下級的管理，僅存在于組織內(nèi)部的指揮命令系統(tǒng)中，對其監(jiān)督和控制主要是上級對下級的組織人事部門的考核和評估，即上級下達的目標(biāo)、指標(biāo)完成度的考評。這種任用方式較為簡便，容易實施和操作，也能夠促進上級政策方針的貫徹和執(zhí)行，但卻容易造成GDP增長，而人民幸福指數(shù)并沒有提高的情況。
　　近年來，我國雖對干部考核、績效評估等進行了改革，但考評系統(tǒng)以及指標(biāo)是否準(zhǔn)確和完備，卻值得商榷。國外行政學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)：從世界各國以往的經(jīng)驗來看，由于公共政策包含的價值不一，時間、空間等因素較為復(fù)雜，至今為止還沒有真正開發(fā)出非常準(zhǔn)確完備的政策評估體系和測評工具。如果將不盡完備的考評方法，運用到領(lǐng)導(dǎo)干部的政策決定與執(zhí)行的評估中，甚至直接運用到任用管理中，將會直接左右公共政策的走向，一旦出現(xiàn)問題，后果和危害無法計量。所以，我國的干部人事改革雖然在推進，但官場領(lǐng)導(dǎo)干部“下級糊弄上級”的形式主義行政病卻還是嚴重，甚至嚴重到虛報政績、浮夸GDP等違法亂紀(jì)的程度。筆者認為在完善干部考評的指標(biāo)體系中，非常需要重視的是加入領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該負責(zé)的真正“上級領(lǐng)導(dǎo)”——即人大中的人民的代表的評價，他們才是干部真正的任命權(quán)者和能夠評價其政績的合法監(jiān)督主體。
　　
　　抵制“下級糊弄上級”文化腐蝕的制度性安排
　　
　　現(xiàn)代公務(wù)員制的形成原理和基本原則，最為強調(diào)的是干部管理的制度性，即干部管理的各個環(huán)節(jié)都被預(yù)設(shè)在相關(guān)具體客觀規(guī)定的制度秩序中。其前提是職位分類制度，要求領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員認真履行制度規(guī)定的職位職責(zé)和要求，這些職務(wù)要求是評價其績效和業(yè)績的唯一標(biāo)準(zhǔn)，除此之外不承擔(dān)任何別的責(zé)任，當(dāng)然也不能被追究其他責(zé)任。
　　應(yīng)該說只要領(lǐng)導(dǎo)干部認真履行職責(zé)，不逾越這些制度和標(biāo)準(zhǔn)就是合格的領(lǐng)導(dǎo)干部。但是，為什么還會出現(xiàn)“下級糊弄上級”等明顯違背公務(wù)員行為準(zhǔn)則的現(xiàn)象？一方面是上述體制、標(biāo)準(zhǔn)不完備的問題，另一方面還有公務(wù)員為了某種私利而違規(guī)的原因。所以，消除官場領(lǐng)導(dǎo)干部“下級糊弄上級”等現(xiàn)象，需要完備考評體系，還需要加大輿論監(jiān)督，強化人大、司法等國家機關(guān)的外部問責(zé)和政治控制。
　　但同時，領(lǐng)導(dǎo)干部在當(dāng)今整體“官場”條件下，自律性難以維持，也是糊弄病存在的一個很大原因。 “官場”是領(lǐng)導(dǎo)干部形成各種人際關(guān)系和實現(xiàn)個人職業(yè)發(fā)展的職場。長期一起工作，自然會有大家共同認同的工作習(xí)慣或集體價值，約束領(lǐng)導(dǎo)干部的個人行為規(guī)范，也就是所謂的“官場文化”。
　　若“官場文化”與組織正式規(guī)則高度一致，則能夠推動官僚制組織更好地實現(xiàn)組織目標(biāo)，但反之的表象也經(jīng)常出現(xiàn)，比如“下級糊弄上級”的官場文化，則會腐蝕組織的正式規(guī)則，是需要堅決抵制的。對于身在江湖的“官場中人”而言，面對后者的腐蝕，想要毅然決然地與之對決并不是簡單的事情。
　　首先，“下級糊弄上級”的組織文化，有時表現(xiàn)為對領(lǐng)導(dǎo)干部賴以生存的組織利益的維護，與此對決則意味著對所屬組織利益的背叛，會引發(fā)其他官僚制組織成員的“眾怒”，這也是不正當(dāng)?shù)牟块T利益得以生存的基礎(chǔ)；其次，“下級糊弄上級” 的組織文化，有時還表現(xiàn)為來自上級或官僚制組織中其他成員的直接壓力，如果不去服從，就意味著對自身組織成員的背叛；最后，公務(wù)員個人要保持公務(wù)員操守和自律性，或許只能選擇逃離官場的話，最終還可能引發(fā)對家庭的背叛。實際上，公務(wù)員要經(jīng)常面對忠誠與背叛的價值選擇，這也是行政學(xué)關(guān)于公務(wù)員行為研究的重要命題。所以，下面我想強調(diào)的是公務(wù)員個體的自律性如何確保的問題。
　　如何抵制“下級糊弄上級”的組織文化和官場集體價值？除了加強遵法守規(guī)的自律意識外，從外部制度上保證公務(wù)員個體的自律性也是一個重要條件。即當(dāng)公務(wù)員個人遭遇到“下級糊弄上級”的行政文化或者組織行為時，如何保持自我和公務(wù)員操守，真正履行公務(wù)員的義務(wù)？這涉及到公務(wù)員或官場領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利保障問題。首先需要通過正式的制度安排建立具有較強獨立性的第三方人事仲裁機構(gòu)，來客觀保障公務(wù)員不因守法而遭到不公平的任用管理的制裁；其次，需要進一步拓寬面向公務(wù)員的司法救助渠道，通過公開的司法審判程序確保公務(wù)員個體的自律性，最終實現(xiàn)公共組織內(nèi)部行政活動的公平和公正。因此，公務(wù)員的管理可以說包含規(guī)范管理與權(quán)利保障兩個層面，兩者具有較強的互補性，如何保障公務(wù)員參與任用管理的行政民主權(quán)利，也是需要我們認真對待的課題。（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授）