集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)體系重構(gòu)與政策設(shè)計*

劉雙良

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)體系重構(gòu)與政策設(shè)計*

劉雙良

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的系列問題已昭示，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于構(gòu)筑與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，并建立健全相應(yīng)的流轉(zhuǎn)與退出政策機(jī)制。因此，從產(chǎn)權(quán)分立和分類管理的視角，對集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)體系重構(gòu)，確定其產(chǎn)權(quán)主體，并對其使用權(quán)的獲取、流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計，對其增值收益進(jìn)行合理的分配有著至關(guān)重要的意義。

集體建設(shè)用地;流轉(zhuǎn);產(chǎn)權(quán)體系;重構(gòu);政策設(shè)計

堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不變，實(shí)行土地所有權(quán)與使用權(quán)(經(jīng)營權(quán))相分離，是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的核心。近年來學(xué)術(shù)界圍繞集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的產(chǎn)權(quán)主體虛置、城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)市場二元分割、土地增值收益分配不公、農(nóng)民主體性地位喪失、流轉(zhuǎn)的公平與效率等問題，以及與此相應(yīng)的改革對策與優(yōu)化路徑的系列研究都非常多，但究竟該如何改革仍然是眾說紛紜。筆者認(rèn)為，上述諸多問題的關(guān)鍵就在于現(xiàn)行的集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系結(jié)構(gòu)不適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，且缺乏完善的流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制。因此，有必要對集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系進(jìn)行重構(gòu)，對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的確定，產(chǎn)權(quán)的獲取、流轉(zhuǎn)以及退出機(jī)制等政策適時進(jìn)行調(diào)整。

一、產(chǎn)權(quán)體系的重構(gòu)及權(quán)能設(shè)定

一項(xiàng)完整的土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)、法人產(chǎn)權(quán)相對，是一種公共產(chǎn)權(quán);集體土地所有權(quán)人對自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。為此，根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和物權(quán)理論，本文將集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主要?dú)w置為所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)三組權(quán)利束(如下圖)。

(一)三組權(quán)束的解釋

1.所有權(quán)。所有權(quán)是財產(chǎn)所有人對自己所有的財產(chǎn)依法進(jìn)行全面支配的物權(quán)，它是一種自物權(quán)。集體建設(shè)用地是農(nóng)村集體土地的重要構(gòu)成部分，由于集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有，所以集體建設(shè)用地的所有權(quán)仍然歸集體所有。為此，此項(xiàng)權(quán)利可以稱之為集體所有權(quán)。

2.用益物權(quán)。用益物權(quán)是以物的使用收益為目的而設(shè)立的物權(quán)。集體建設(shè)用地的用益物權(quán)主要包括地上權(quán)、空中權(quán)、地下權(quán)、地役權(quán)、公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、發(fā)展權(quán)。

3.擔(dān)保物權(quán)。擔(dān)保物權(quán)，又叫做價值權(quán)，是指權(quán)利人直接支配標(biāo)的物的交換價值用以擔(dān)保其債權(quán)的實(shí)現(xiàn)的他物權(quán)。擔(dān)保物權(quán)是以保證債務(wù)的履行，債權(quán)的實(shí)現(xiàn)為目的而設(shè)立的物權(quán)。全面彰顯集體建設(shè)用地的交換價值，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的同權(quán)，應(yīng)該賦予抵押權(quán)。

(二)關(guān)鍵權(quán)能的設(shè)定

按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地。根據(jù)土地使用的目的和性質(zhì)的不同，集體建設(shè)用地實(shí)質(zhì)被分割成為公益性建設(shè)用地、經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地三大板塊。公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)人、經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)人和宅基地使用權(quán)人，各自對其依法取得的土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。依目前我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)際而言，突出的矛盾也集中在公益性集體建設(shè)用地、宅基地、經(jīng)營性集體建設(shè)用地的使用權(quán)上。因此，設(shè)定好此三項(xiàng)關(guān)鍵使用權(quán)的權(quán)能至關(guān)重要。

1.公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)。公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)是因公益性項(xiàng)目而對集體所有的非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行占有、使用、收益的用益物權(quán)。公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。

2.宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是指公民個人在依法取得的國家所有或集體組織所有的土地上建筑房屋并居住使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)須按法定程序取得;宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但須遵守法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，而只能隨房屋產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓;當(dāng)事人之間非法轉(zhuǎn)讓空閑宅基地的任何協(xié)議均屬無效行為，宅基地所有人有權(quán)收回其非法轉(zhuǎn)讓的宅基地。

3.經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)。經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)是因經(jīng)營性項(xiàng)目而對集體所有的非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行占有、使用、收益的用益物權(quán)。經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策設(shè)計

深化推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，除了構(gòu)建科學(xué)合理的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系外，還必須建立健全集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策制度。其中關(guān)鍵在于做好集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的確定，使用權(quán)的獲取、流轉(zhuǎn)以及退出機(jī)制設(shè)計。

(一)產(chǎn)權(quán)主體的確定

1.公益性集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的確定。公益性集體建設(shè)用地對農(nóng)村發(fā)展具有重要的社會價值作用，可替代性差。為此，公益性集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)歸屬到農(nóng)民集體，由農(nóng)民集體行使所有權(quán)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村兩委無權(quán)獨(dú)立決定公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在不改變使用性質(zhì)或用途的前提下，公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)征得村集體三分之二成員的同意。公益性集體建設(shè)用地作為整體性公共資產(chǎn)，其所產(chǎn)生的公共收益應(yīng)歸屬全體村集體成員，相應(yīng)的增值收益不宜作為份額財產(chǎn)收入在村集體成員間直接分配，而應(yīng)納入村集體公共財政收支體系或者作為保障性社會福利按成員權(quán)共享。

2.經(jīng)營性集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的確定。經(jīng)營性集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)歸屬為村集體成員，具體執(zhí)行可落實(shí)到農(nóng)戶家庭。凡是戶籍在冊者，不分男女老幼均應(yīng)享受成員權(quán)，按人均份額以農(nóng)戶家庭為單位行使主體性權(quán)利?！叭壦?，隊(duì)為基礎(chǔ)”，對于原屬全體農(nóng)民集體所有的經(jīng)營性集體建設(shè)用地，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)按照全體村集體成員進(jìn)行等額股份分配，落實(shí)到農(nóng)戶家庭;對于已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的經(jīng)營性集體建設(shè)用地，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)在各自所在的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組內(nèi)部按照成員權(quán)進(jìn)行等額股份分配，并落實(shí)到農(nóng)戶家庭;對于已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，應(yīng)按照全體鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成員權(quán)進(jìn)行等額股份分配到全體成員，并落實(shí)到農(nóng)戶家庭。確權(quán)后的經(jīng)營性集體建設(shè)用地，再次進(jìn)行流轉(zhuǎn)時其產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)一律是村集體成員，具體執(zhí)行交由其所在家庭戶主行使，并以農(nóng)戶家庭為單位表達(dá)主體利益。

3.宅基地產(chǎn)權(quán)主體的確立。宅基地的使用權(quán)歸屬為集體組織成員，以家庭為單位申請宅基地。宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，可以依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地因自然原因滅失的，對失去宅基地的集體組織成員，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。

(二)使用權(quán)的獲取

1.公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的獲取。公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的獲取，應(yīng)分情況和服務(wù)類別，適用不同的獲取方式。(1)有償征收獲取。此種方式適宜那些符合土地利用規(guī)劃，且主要不是為本集體組織服務(wù)的公益項(xiàng)目建設(shè)。諸如國家級、區(qū)域性或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))間的重點(diǎn)工程、公共設(shè)施、公益事業(yè)等用地，應(yīng)通過有償征收的獲取，但軍事用地和涉及國家安全、社會公共秩序的特殊用地或者法律有特殊規(guī)定的除外。(2)無償義務(wù)供給。此種方式僅限于本集體組織內(nèi)部的公益性項(xiàng)目建設(shè)用地之需，由于此類公益性建設(shè)項(xiàng)目有助于提高整個村集體的福祉，所以應(yīng)由村農(nóng)民集體無償義務(wù)提供。凡是符合村鎮(zhèn)規(guī)劃，為本村社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，主要服務(wù)于本村集體的公益性項(xiàng)目，且經(jīng)村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意，則村農(nóng)民集體應(yīng)無償義務(wù)提供該地塊用于公益性項(xiàng)目建設(shè)。

2.經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)的獲取。經(jīng)營性集體建設(shè)用地是農(nóng)村土地中最具增值潛力的集體性財產(chǎn)。凡是需要經(jīng)營性集體建設(shè)用地者，只要符合土地利用規(guī)劃，不分集體組織內(nèi)外部成員或法人組織，都應(yīng)依法通過有償?shù)姆绞将@取該地塊。具體可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營等方式獲取。使用權(quán)的獲取價格可以由供需雙方協(xié)議定價或者按市場定價。未經(jīng)村集體組織三分之二成員的同意，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村兩委無權(quán)單獨(dú)將經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行初始流轉(zhuǎn)。

3.宅基地使用權(quán)的獲取?，F(xiàn)行《土地管理法》第62條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！闭厥褂脵?quán)是保障農(nóng)民集體成員的基本居住的用益物權(quán)，適合基本居住需要是重要的使用限度和標(biāo)尺。所以在宅基地使用權(quán)的獲取標(biāo)準(zhǔn)上，可將《土地管理法》第62條修改為:“農(nóng)村村民一戶只能申請一處符合法定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！痹谑褂脵?quán)的獲取方式上，應(yīng)采取無償取得和有償使用相結(jié)合的方式。對保障基本居住的宅基地部分，宅基地面積在所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的，應(yīng)繼續(xù)采用無償取得制度;對超過基本居住范圍的部分實(shí)行有償使用制度，且對超標(biāo)多占的宅基地，可以采取累進(jìn)制計算使用費(fèi)。

(三)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出

1.公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出。(1)公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)流轉(zhuǎn)，以農(nóng)民集體公益性項(xiàng)目等建筑物或構(gòu)筑物為流轉(zhuǎn)的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體公益性建設(shè)項(xiàng)目多為投資大、周期長、收益低的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)性項(xiàng)目，目前多由當(dāng)?shù)卣痛?鎮(zhèn))集體自籌建設(shè)。但隨著農(nóng)村公共服務(wù)社會化的發(fā)展、改革與推進(jìn)，越來越多的社會資本將會參與公益性項(xiàng)目建設(shè)。因此應(yīng)允許在規(guī)劃期內(nèi)和契約期內(nèi)，且保證公益性集體建設(shè)用地使用性質(zhì)和用途不變的前提下，應(yīng)準(zhǔn)許公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)隨公益性項(xiàng)目的建筑物或構(gòu)筑物以轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償流轉(zhuǎn)。合約期滿后，由農(nóng)民集體組織無償收回公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)及其項(xiàng)目建筑物。(2)公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)可以有償退出。除因自然因素及不可抗力原因，或者土地利用規(guī)劃變動外，公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)可以有償退出，變更其使用性質(zhì)和用途，但不得變更農(nóng)民集體所有權(quán)。這是因?yàn)楣嫘约w建設(shè)用地也有發(fā)展權(quán)，將其從轉(zhuǎn)向較高利用效益的用途或較高利用程度，有利于集體建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。當(dāng)有償退出的收益所得大于其現(xiàn)有的社會成本，及其地上建筑物或構(gòu)筑物的再建經(jīng)濟(jì)成本時，經(jīng)村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意，公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)可以有償退出，具體可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式。

2.經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出。經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出可以適用城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)辦法與退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的完全同權(quán)。為此，應(yīng)建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易市場，允許經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)直接進(jìn)入市場交易。(1)在流轉(zhuǎn)路徑方面，不實(shí)行強(qiáng)制性的政府征收。是否繼續(xù)保留農(nóng)民集體所有權(quán)，必須征得三分之二村民的同意，具體流轉(zhuǎn)應(yīng)由村農(nóng)民集體組織與需求方(不分集體組織內(nèi)外)直接商業(yè)談判交易。(2)在流轉(zhuǎn)方式方面，具體可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營等方式獲取。(3)在流轉(zhuǎn)期限方面，以出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃方式取得的經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)有最高期限的限制，其最高期限可以參照城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定;以作價入股、聯(lián)營等方式取得的，其流轉(zhuǎn)期限與運(yùn)作可以參照公司法相關(guān)規(guī)定靈活安排。(4)在退出機(jī)制方面，以出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃方式進(jìn)行的，農(nóng)民集體組織及其原土地使用權(quán)人應(yīng)依法向受讓方完全轉(zhuǎn)移經(jīng)營性集體建設(shè)用地的使用權(quán)，退出任何具體經(jīng)營管理，但不得退出出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃合約規(guī)定的所有權(quán)管理;以作價入股、聯(lián)營等方式進(jìn)行的，農(nóng)民集體組織及其成員有權(quán)依照合約或協(xié)議規(guī)定參與或退出使用權(quán)的具體經(jīng)營管理，但不得退出經(jīng)營性集體建設(shè)用地所有權(quán)的管理。

3.宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出。宅基地的流轉(zhuǎn)，具體可以分兩個層次進(jìn)行。(1)仍然作為宅基地流轉(zhuǎn)，即在不改變宅基地使用權(quán)性質(zhì)和用途的前提下流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其宅基地向符合宅基地申請條件的人轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租。農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租宅基地后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。(2)作為經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，即變更宅基地使用權(quán)性質(zhì)和用途后流轉(zhuǎn)。對于閑置的宅基地，宅基地使用權(quán)人不愿轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租的，可以儲備為經(jīng)營性集體建設(shè)用地，在集體組織內(nèi)部收購，但不能直接將宅基地使用權(quán)出讓給集體組織外部的任何組織或個人。宅基地的退出，可以分三種情況進(jìn)行。(1)對具有特殊歷史風(fēng)貌、國家法律規(guī)定保護(hù)、重大旅游開發(fā)價值等的住宅建筑，其宅基地使用權(quán)人不論是否閑置該宅基地，該宅基地使用權(quán)人均有權(quán)自主選擇是否退出其宅基地使用權(quán)。選擇退出者，其宅基地使用權(quán)必須移交給村集體組織，并可獲取一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價值，對于仍然定居在村集體的，且無其他基本保障宅基地者，還應(yīng)給其再分配新的宅基地;選擇不退出者，除可繼續(xù)享受基本使用權(quán)和收益外，還必須承擔(dān)相應(yīng)的保護(hù)等義務(wù)。(2)對于擁有多處宅基地，或者擁有多處宅基地且實(shí)際使用面積超出所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的宅基地使用權(quán)人，宅基地使用權(quán)人可以將其符合標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的閑置宅基地使用權(quán)有償移交給本村集體組織，而超標(biāo)閑置部分應(yīng)在補(bǔ)交超標(biāo)使用費(fèi)后將使用權(quán)有償移交給本村集體組織，或者無償直接歸村集體組織收回。對于閑置宅基地上有建筑物或構(gòu)筑物的，如其地上建筑物或構(gòu)筑物發(fā)生有償轉(zhuǎn)讓，則連同宅基地使用權(quán)也一并轉(zhuǎn)讓，原宅基地使用權(quán)人隨即喪失宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓收益由原宅基地使用權(quán)人所得。(3)對于戶籍仍在本村集體，但已在城鎮(zhèn)安家立業(yè)，長期不在本村居住者，其閑置的宅基地使用權(quán)應(yīng)堅(jiān)持有償轉(zhuǎn)讓優(yōu)先的退出原則。首先，此類宅基地使用權(quán)人可以選擇將其閑置宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或無償贈與本村集體其他符合宅基地申請條件的人，也可作為經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給本村集體組織內(nèi)的經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)需求人，或者由村集體組織將其有償收購儲備為經(jīng)營性集體建設(shè)用地。其次，其定居城鎮(zhèn)政府應(yīng)優(yōu)先解決此類業(yè)已退出宅基地使用權(quán)的外來人口的城鎮(zhèn)戶口，將其納入城市居民的統(tǒng)一管理，提供基本城市社會保障，享受城市統(tǒng)一的子女入學(xué)政策，以及其他平等的市民化待遇。對于不愿意接受有償轉(zhuǎn)讓、贈與或者上述政策的宅基地使用權(quán)人，以及已具有城鎮(zhèn)戶籍，且因合法繼承仍在村集體擁有實(shí)際宅基地的使用權(quán)人，當(dāng)村集體組織確因發(fā)展需要(不論是公益性還是經(jīng)營性)使用其宅基地時，經(jīng)村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意后，可以由村集體組織強(qiáng)制性的收回其宅基地使用權(quán)。

(四)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

公益性集體建設(shè)用地作為整體性公共資產(chǎn)，其所產(chǎn)生的公共收益應(yīng)歸屬全體村集體成員，相應(yīng)的增值收益不宜作為份額財產(chǎn)收入在村集體成員間直接分配，而應(yīng)納入村集體公共財政收支體系或者作為保障性社會福利按成員權(quán)共享。對于在保證公益性集體建設(shè)用地使用性質(zhì)和用途不變的前提下，將公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)隨公益性項(xiàng)目的建筑物或構(gòu)筑物以轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償流轉(zhuǎn)的，合約期滿后，由農(nóng)民集體組織無償收回公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)及其項(xiàng)目建筑物。對于在變更公益性集體建設(shè)用地使用性質(zhì)和用途，采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償退出的，可以作為經(jīng)營性集體建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營，但其最終所有權(quán)應(yīng)仍須歸農(nóng)民集體保有，其所獲取的增值收益由全體村民的三分之二成員共同決定分配與自主支配。

經(jīng)營性集體建設(shè)用地產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)增值收益，嚴(yán)格在確權(quán)時確定的成員間按份額分配，確權(quán)時的產(chǎn)權(quán)主體范圍不同，則增值收益分配范圍不同。對于確權(quán)后的經(jīng)營性集體建設(shè)用地，再次進(jìn)行流轉(zhuǎn)時其產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)是村集體成員，具體執(zhí)行交由其所在家庭戶主行使，并以農(nóng)戶家庭為單位表達(dá)主體利益。對于以作價入股、合作聯(lián)營等方式參與經(jīng)營的，其增值收益分配及風(fēng)險分擔(dān)等，應(yīng)以合約或協(xié)議、相關(guān)市場法律法規(guī)為準(zhǔn)。農(nóng)民集體組織及其成員有權(quán)依照合約或協(xié)議規(guī)定參與或退出使用權(quán)的具體經(jīng)營管理，但不得退出經(jīng)營性集體建設(shè)用地所有權(quán)的管理。

宅基地使用權(quán)人不能直接將宅基地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓給集體組織外部的任何組織或個人。對于因公益性建設(shè)項(xiàng)目需要而占用農(nóng)民宅基地的，不論是有償取得還是義務(wù)提供的，村集體必須為原宅基地使用權(quán)人重新分配同等面積宅基地。經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收購、無償收回、整理節(jié)余、原使用權(quán)人退出等方式所取得的宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委、集體經(jīng)濟(jì)組織無權(quán)單獨(dú)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)村集體三分之二成員的同意后方可流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)所得增值收益應(yīng)在全體集體成員間按成員份額分配。

三、調(diào)整后的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策效應(yīng)預(yù)估

(一)有利于提高流轉(zhuǎn)的公平性。以集體成員權(quán)來確認(rèn)產(chǎn)權(quán)主體和分配收益，允許經(jīng)營性集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場交易，享受與城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的同等權(quán)利;賦予公益性集體建設(shè)用地和宅基地必要的發(fā)展權(quán)，允許分情況變更土地使用權(quán)性質(zhì)和用途;保障集體組織內(nèi)部成員之間的利益分配與平衡，兼顧農(nóng)村戶籍的城鎮(zhèn)居住者的利益，提高了流轉(zhuǎn)公平性。

(二)有利于提高流轉(zhuǎn)的效率性。目前制約集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要障礙，就是集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能不健全，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府直接干預(yù)等因素。通過健全集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系，明確產(chǎn)權(quán)主體到集體成員并落實(shí)到每個農(nóng)戶家庭，以及限制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村兩委的獨(dú)立決定權(quán)，使集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體不再含混不清，減少流轉(zhuǎn)阻力。集體建設(shè)用地按照不同使用性質(zhì)和類別，適用不同的流轉(zhuǎn)方式，能夠提高流轉(zhuǎn)速度與效率。

(三)有利于提高流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)性。通過厘清集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體，減少鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府直接干預(yù)，準(zhǔn)許集體建設(shè)用地供需雙方可以直接商談或協(xié)議交易，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，降低流轉(zhuǎn)的交易成本，便捷集體建設(shè)用地使用權(quán)的獲取渠道和過程，提高了流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)性。

(四)有利于提高流轉(zhuǎn)的收益性。準(zhǔn)許公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)隨公益性項(xiàng)目的建筑物或構(gòu)筑物以轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償流轉(zhuǎn)，并允許公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償退出;準(zhǔn)許經(jīng)營性集體建設(shè)用地通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營等方式流轉(zhuǎn)，設(shè)立有償退出機(jī)制;準(zhǔn)許閑置宅基地使用權(quán)有償收購，并實(shí)行有償退出等，提高了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益性。

(五)有利于提高流轉(zhuǎn)的安全性。調(diào)整后的流轉(zhuǎn)政策應(yīng)能極大地保護(hù)農(nóng)民的集體財產(chǎn)性權(quán)益。按照集體成員權(quán)來共享經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)和收益權(quán)，并允許農(nóng)民集體組織及其成員以作價入股、聯(lián)營等方式依照合約或協(xié)議規(guī)定參與或退出使用權(quán)的具體經(jīng)營管理，提高農(nóng)民集體成員的公眾參與度，減少流轉(zhuǎn)交易的經(jīng)濟(jì)利益沖突和摩擦，降低社會風(fēng)險，從整體上提高了流轉(zhuǎn)的安全性。

(六)有可能增加管理的難度性。一方面，由于相對淡化了政府征收，準(zhǔn)許經(jīng)營性集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場交易，將會直接減少基層政府的財政外收入，并且增加了集體建設(shè)用地交易市場的監(jiān)管難度;另一方面，由于設(shè)定了公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的分類獲取方式，設(shè)定了公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制，在現(xiàn)行相關(guān)制度還不健全的情況下可能會增加鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和集體組織的管理難度與稅費(fèi)征收難度。

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F321.1

A

1003—0751(2011)06—0072—05

2011—09—30

教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目《集體土地流轉(zhuǎn)中的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府角色定位與農(nóng)民自主性保護(hù)研究》(09YJCZH091)。

劉雙良，男，博士，天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師(天津 300134)。

責(zé)任編輯:曉 立