官員信息公開 亟待制度規(guī)范

■米 一

官員信息公開 亟待制度規(guī)范

■米 一

作為掌握公權(quán)力的政府官員，其個(gè)人隱私并不能與一般民眾等量齊觀，而必須做出一定的讓渡。如何讓官員從“衙門深深”走向公開，進(jìn)而更好地接受公眾監(jiān)督，需要一系列制度來(lái)規(guī)范。

2010年11月，《嘉興市公開選拔副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)備人選公告》在嘉興黨建網(wǎng)“紅船網(wǎng)”面向全社會(huì)進(jìn)行了為期7天的公示，首次曬出了15名擬任提拔干部的家庭成員情況。

2011年1月，富陽(yáng)市推出干部考核新模式，考察干部8小時(shí)以外“私德”情況。這些內(nèi)容包括：生活作風(fēng)、家庭關(guān)系、有沒(méi)有拖欠物業(yè)費(fèi)、有沒(méi)有在小區(qū)亂停車等。

…………

最近一段時(shí)間，全國(guó)各地紛紛把“曬家底”、“亮私德”作為考察、選拔干部的內(nèi)容之一。不少政府部門負(fù)責(zé)人表示，這些做法是為了讓官員的考核更全面，也是為了給公眾一個(gè)交待。而這，也讓人們看到了官員個(gè)人信息公開的曙光。

官員信息公開邁出第一步

相對(duì)于如今各地官員個(gè)人信息公開的如火如荼，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，官員對(duì)個(gè)人信息諱莫如深，民眾對(duì)此知之甚少。這一局面，直到最近幾年才有所改善。

1995年以來(lái)，中央先后發(fā)布了多份有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部信息公開的文件，如《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)規(guī)定》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》、《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)規(guī)定》、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等等。政策層面的推動(dòng)，掀開了官員個(gè)人信息面紗的一角。

與此同時(shí)，各地政府紛紛推出官員財(cái)產(chǎn)公開乃至個(gè)人家庭情況公開等舉措，也在很大程度上推動(dòng)了官員信息公開的制度化。

同樣不可忽視的，是民間對(duì)于官員個(gè)人信息公開的推動(dòng)。在“天價(jià)煙局長(zhǎng)”、“局長(zhǎng)日記門”等網(wǎng)絡(luò)事件中，頗具爭(zhēng)議的“人肉搜索”讓官員們看到了公眾監(jiān)督的力量。而在“最年輕的市長(zhǎng)”等一系列公眾質(zhì)疑官員選拔公正性的事件中，人們看到了百姓民主意識(shí)的覺(jué)醒，期待通過(guò)官員個(gè)人信息的公開，加強(qiáng)對(duì)官員乃至公權(quán)力的監(jiān)督。

這些民間與官方的合力，把曾經(jīng)躲在“衙門”深處的官員從幕后推向了臺(tái)前。然而，細(xì)觀目前的種種舉措，面向的多是組織內(nèi)部，如官員收入和家庭財(cái)產(chǎn)只要求向上級(jí)部門申報(bào)、報(bào)告，“只報(bào)告不公開”、“報(bào)告留作待查”。這些“公開”都不面向社會(huì)公眾，只屬于內(nèi)部監(jiān)督，因此是有限度的，算不上真正的公開。此外，在公開的內(nèi)容上，也停留在較為有限的范圍內(nèi)，如多集中在官員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)方面，很少涉及官員配偶的從業(yè)情況和子女的受教育及從業(yè)情況等。

2010年底，《中國(guó)青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心通過(guò)民意中國(guó)網(wǎng)和新浪網(wǎng)，對(duì)2525人進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，78.8%的人覺(jué)得當(dāng)前官員個(gè)人信息不透明，81.7%的人期待官員信息充分公開，其中49.3%的人表示“非常期待”。公眾對(duì)官員信息知情權(quán)的呼聲之高可見一斑。

由此可見，現(xiàn)階段所謂的官員信息公開，離民眾的要求還很遠(yuǎn)，雖然符合了民主發(fā)展的趨勢(shì)，但只能算是“公開”的第一步。

接受公眾監(jiān)督是大勢(shì)所趨

事實(shí)上，讓官員公開包括個(gè)人財(cái)產(chǎn)甚至家庭成員情況等信息，之所以進(jìn)展緩慢甚至遭到部分官員的反對(duì)，很大程度上在于這些內(nèi)容屬于官員的隱私范疇，沒(méi)有人愿意將這些信息公之于眾。然而，隨著民主法治進(jìn)程的加快，公開部分個(gè)人信息，是必須邁出的一步。

在現(xiàn)代政治學(xué)中，有一句話最能描繪官員在對(duì)待隱私被公眾放大鏡般關(guān)注時(shí)應(yīng)當(dāng)持有的心態(tài)：“你要是受不了蒸汽熏，就別進(jìn)廚房。”實(shí)踐中，公眾永遠(yuǎn)都想知道得多一些，官員則希望透露得盡量少一些，兩者始終處在博弈過(guò)程之中。

從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，作為公眾人物，官員的隱私權(quán)范圍比普通人要窄，他的行為和言行都要受到嚴(yán)格制約?！叭魏喂賳T都不能以保護(hù)隱私為由，將私生活置于無(wú)人監(jiān)管的真空地帶”。這也被認(rèn)為是作為公共人物所要付出的成本和代價(jià)。

不少學(xué)者指出，當(dāng)公眾知情權(quán)與官員隱私權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)采用“社會(huì)公共利益優(yōu)先”原則，保護(hù)公民知情權(quán)，限制官員隱私權(quán)。這是因?yàn)闄?quán)利本位并不等于以個(gè)人利益為本位，當(dāng)社會(huì)公共利益與個(gè)人利益發(fā)生矛盾時(shí)，為了社會(huì)公共利益，一些個(gè)人利益是可以被限制或否定的。“公民知情權(quán)對(duì)官員的隱私權(quán)的限制，實(shí)際上構(gòu)成了民主運(yùn)作的一個(gè)環(huán)節(jié)?！币晃粚W(xué)者如是說(shuō)。

在分析浙江嘉興等地的“公示擬任提拔干部家屬身份”事件時(shí)，中國(guó)政法大學(xué)副教授解志勇認(rèn)為：“這些做法的更大價(jià)值在于，它通過(guò)增加官員個(gè)人信息公開的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了對(duì)官員隱私邊界的收縮，并在無(wú)形中再次宣示了這樣一個(gè)基本的現(xiàn)代法治理念：在公共利益面前、在監(jiān)督制約權(quán)力的法治原則面前，作為掌握公權(quán)力的政府官員，其個(gè)人隱私并不能與一般民眾等量齊觀，而必須做出一定的讓渡。否則，官員一面希望執(zhí)掌公權(quán)，一面又不愿意犧牲部分個(gè)人隱私權(quán)，那么，被犧牲的必定是公眾的知情權(quán)。”

事實(shí)上，官員代表國(guó)家行使公權(quán)力，他們掌握和支配著權(quán)力以及其派生的包括財(cái)政在內(nèi)的寶貴資源，這對(duì)公眾利益的影響是巨大的。按照現(xiàn)代政府運(yùn)作的規(guī)則，公共權(quán)力必須公開透明，目的就是為了防止公權(quán)私用，即防止利用公共權(quán)力謀取個(gè)人物質(zhì)上或心理上的好處。因此，官員的學(xué)歷、出身、財(cái)產(chǎn)狀況、任職能力、品德操行、廉政狀況都直接影響到其能否勝任職務(wù)，影響到一個(gè)有效的政府或國(guó)家管理的實(shí)現(xiàn)，最終影響人民的公共利益。

“從公共管理學(xué)上講，既然官員是公眾人物，握有公共權(quán)力，那么官員的行為，包括8小時(shí)以外的行為，都應(yīng)該向社會(huì)公開?！眹?guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授、哲學(xué)博士竹立家說(shuō)，“因?yàn)樵诂F(xiàn)代政治文明的話語(yǔ)體系中，官員是從奉獻(xiàn)角度、為公眾服務(wù)角度來(lái)行使和運(yùn)用公共權(quán)力的。公眾賦予官員以公共權(quán)力，是對(duì)官員的信任。相反，官員要取得公民的信任，就必須把自己的行為攤在陽(yáng)光下?！?/p>

“公眾關(guān)心的并不在于其該不該位居要職，也不在于是否是‘官二代’或者‘富二代’，而在于其從政之路是否符合程序正義，是否公開透明，是否存在‘暗箱操作’?！闭憬〖闻d市委組織部相關(guān)負(fù)責(zé)人在談到“曬”干部家庭成員情況的初衷時(shí)說(shuō)。正因此，由于掌握著影響公眾利益的公權(quán)力，官員必須要讓渡出一部分個(gè)人隱私來(lái)接受公眾的監(jiān)督。

期待制度解困

雖然在官員個(gè)人信息公開方面邁出了第一步，然而各地創(chuàng)新舉措的五花八門，也讓人們擔(dān)心當(dāng)熱潮退去，官員個(gè)人信息公開是否仍然遙不可及。在記者采訪過(guò)程中，不少學(xué)者直指如今熱議的“官員信息公開”尚不成熟，缺乏必要的制度支撐。

“首要解決的，是對(duì)我們俗稱的‘干部’、‘官員’的具體范圍的界定。到底是哪個(gè)層級(jí)以上的人員需要公開？在歐美許多國(guó)家，政府公職人員分政務(wù)官和事務(wù)官。只有政務(wù)官才會(huì)涉及公開的問(wèn)題。哪些才是公眾人物？”復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授韓福國(guó)告訴記者，“此外，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)做了，省、市這一級(jí)呢？現(xiàn)在各地的做法缺乏系統(tǒng)性?！?/p>

“‘干部’一詞把所有人都概括了，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分?！蹦暇┐髮W(xué)法學(xué)院教授解亙?cè)诮邮苡浾卟稍L時(shí)提出了同樣的問(wèn)題，“在日本等一些國(guó)家，官僚的隱私權(quán)是得到保障的，只有通過(guò)選舉產(chǎn)生的政務(wù)官，才需要將個(gè)人信息‘曬’出來(lái)。而在我國(guó)的公務(wù)員體系中，并沒(méi)有這樣的劃分。”

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各地在官員信息公開的做法上并不統(tǒng)一。如中央只要求處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，但不少地方均擴(kuò)大了該范圍。如浙江的臨海市將級(jí)別下調(diào)到副科以上，但只針對(duì)新提拔的干部。此外，大多數(shù)地方的做法只是針對(duì)擬任官員的信息公開，現(xiàn)任官員的信息何時(shí)才能真正公開仍是個(gè)未知數(shù)。

而對(duì)于官員信息公開的內(nèi)容，各地的情況也不相同。從家庭財(cái)產(chǎn)狀況到父母、配偶、子女等直系親屬的社會(huì)身份和財(cái)產(chǎn)狀況，甚至是電話等聯(lián)系方式，五花八門。但究竟哪些是與官員行使公權(quán)力相關(guān)、哪些是真正需要公開以接受監(jiān)督的，依然無(wú)章可循。

更為吊詭的現(xiàn)實(shí)是，一方面，許多官員應(yīng)當(dāng)讓渡的隱私權(quán)，往往沒(méi)有讓渡出來(lái)。比方說(shuō)官員財(cái)產(chǎn)公開，社會(huì)輿論呼吁了這么多年，始終沒(méi)有落實(shí)。另一方面，官員應(yīng)當(dāng)擁有的隱私權(quán)，卻往往受到侵犯。如重慶市酉陽(yáng)縣日前給每位黨政干部發(fā)放一部具有GPS定位功能的3G手機(jī)，要求他們24小時(shí)開機(jī)，接受跟蹤監(jiān)督，讓人感嘆這樣的監(jiān)督未免把手伸得太長(zhǎng)。不得不說(shuō)，對(duì)于官員隱私權(quán)的認(rèn)識(shí)和保護(hù)，眼下是存在扭曲和錯(cuò)位的。此外，不少官員自身缺少公共意識(shí)，更多地停留在被動(dòng)公開的層面上；即使是主動(dòng)為之，也帶著“作秀”成分。

“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督官員公開的內(nèi)容？如果公開不實(shí)，怎么辦？”不少網(wǎng)民還提出了這樣的擔(dān)憂。這些問(wèn)題，都需要有相應(yīng)的制度來(lái)規(guī)范。

2011年6月22日，中央紀(jì)委副書記、新聞發(fā)言人吳玉良在接受媒體訪問(wèn)時(shí)談道：“任何一項(xiàng)好的制度，要想行得通、辦得到，一定要有一個(gè)配套措施和一個(gè)水到渠成的環(huán)境。對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，我們感到有兩個(gè)方面是欠缺的：一是要建立起社會(huì)的誠(chéng)信體系，二是信息統(tǒng)計(jì)體系。沒(méi)有這兩個(gè)體系的建立，我想這項(xiàng)制度實(shí)行起來(lái)是比較難的。”而對(duì)于官員信息公開，更是如此。

“不能為了公開而公開?！表n福國(guó)向記者強(qiáng)調(diào)，“必須注重制度建設(shè)的整體性。如果僅僅是一個(gè)公開的做法，沒(méi)有相應(yīng)的配套措施，是不具有效率的。每個(gè)環(huán)節(jié)必須聯(lián)動(dòng)起來(lái)，才會(huì)有制度創(chuàng)新的生態(tài)?！?/p>