省以下財政分權決定因素實證分析:中國的縣級數據

寧家耀，吳自強

(中央財經大學中國公共財政與政策研究院，北京100081)

省以下財政分權決定因素實證分析:中國的縣級數據

寧家耀，吳自強

(中央財經大學中國公共財政與政策研究院，北京100081)

中國的財政分權改革主要發(fā)生在中央與省關系層面，省以下分權由地方政府參照“中央—省”的制度安排自行調整。文章對中國縣級數據的實證結果表明，地方政府的“雙重援助依賴”引起了省以下政府的過度集權。與縣級政府相比，省級政府的權力和資源更容易被地方精英所覬覦，并產生更大的“橫財效應”和“貪婪效應”。資本等生產要素在省內的流動性比省際間要高，分權條件下縣級政府為增長而競爭的激勵更強?！笆≈惫芸h”制度難以孕育縣級經濟發(fā)展動力，對根本解決縣鄉(xiāng)財政困難作用有限，借鑒“命令模式”建立省以下分權制度可能找到解決之道。

轉移支付;政府間關系;財政分權

一、引言

許多文獻研究了地方政府收入或支出與經濟增長的關系，本文重點關注地方政府外部收入，如上級政府向下的轉移支付、國際組織的資金援助等，對政府行為的影響?，F有文獻主要從以下幾個方面進行分析:第一，地方政府獲得較多的外部收入，會引起“貪婪效應(voracity effect)”(Tornell and Lane，1999 等)，官員競爭使用外部資金的結果是更多的資金會流向非生產性渠道以及腐敗等。第二，外部資金的獲得與地方經濟發(fā)展及財政政策行為相關性較弱。事實上，地方經濟的發(fā)展反而會降低外部收入所得。特別是經濟貧弱、發(fā)展條件較差的地區(qū)，外部收入幾乎是其主要的政府收入來源。在這種條件下，地方政府往往缺乏發(fā)展經濟的激勵(Olson，1993;McGuire and Olson，1996 等)。第三，如Dalmazzo and de Blasio(2003)所述，為經濟增長進行的政府改革可能改變或是限制官員的尋租空間和能力，官員面對的這種負向激勵事實上已經成為許多國家和地區(qū)改革的瓶頸。中國的財政分權改革目前主要發(fā)生在中央與各省關系層面，省以下分權改革由地方政府參照“中央—省”的制度安排自行調整?，F有文獻對中國的研究主要關注省以下政府支出對經濟增長的影響，對地方政府收入與其行為的分析還比較欠缺，本文試圖對此有所貢獻。

二、理論回顧

財政分權目的之一在于為民眾謀求福利，提供更好的公共服務，但同時也會產生相應的成本。本文將這種影響福利和成本的因素定義為分權的需求面要素①;相應地，供給面要素可以定義為政府收入結構、權力的制度安排等標識政府公共服務提供能力方面的要素。

(一)公共服務提供的需求面因素

Oates(1972)認為，地方政府在提供公共服務方面具有消費者和生產者優(yōu)勢。消費者優(yōu)勢來源于地方公共品能更好的匹配差異化的地方民眾偏好。生產者優(yōu)勢則是因為不對稱信息，即地方政府更了解轄區(qū)公共品的生產成本和相應的收益。因此公共品由地方提供更有效率。按照Oates(1972)的分析，分權將會更偏好更小的地區(qū)和更少的人口。

Wheare(1964)將分權視為一種奢侈品，如Prud’homme(1995)所述，在低收入情形下，人們更多關心基本的需求，隨著收入和經濟增長，需求的差異化才逐步顯現。Oates(1972)和Panizza(1999)使用跨國數據檢驗發(fā)現，人均收入和財政分權顯著正相關。但是，Wallis and Oates(1988)對美國州級數據的實證則認為，收入越高反而會引起集權。原因是如果富裕國家的政府更關心財富的均等，則上級政府會更多的集權，尤其在財政收入方面，目的是能夠通過再分配的方式達到均等目的。Bardhan and Mookherjee(2005)從政治經濟學和官員尋租方面研究發(fā)現，為了防止地方政府被捕獲以及腐敗，那些志在促進收入和經濟增長的大型項目應當由上級政府控制。因此，整體上看，收入對分權的影響還是不明確的。

Wallis and Oates(1988)發(fā)現城市化會引起更高的財政分權，隨著城市規(guī)模的增加，城市政府更有能力提供更多的公共服務。Inter－American Development Bank(1997)的研究認為，在城市化過程中，城市交通、水供給以及垃圾和街道管理等會出現較高程度的分權，這會進一步促進政府整體分權的提高。

(二)公共服務提供的供給面因素

地方選民能否獲得其偏好的公共服務與地方民主制度的發(fā)展有緊密的聯系。地方官員面對較強選舉競爭條件下，地方公共品與選民偏好就越有可能合理的匹配(Panizza，1999)。反之，地方民主制度發(fā)展越落后，地方官員與選民目標出現差異的概率就愈大，謀求轄區(qū)福利最大化的上級政府就會偏好集權的制度選擇。

政府收入來源和結構與分權程度緊密相關。自身收入嚴重不足的地方政府是轉移支付的主要受益者，地方官員在“橫財效應”(windfall effect)的作用之下偏愛花光所有外部收入。同時，如果地方官員更多的考慮尋租，而不是經濟效率，則官員會直接將外部收入留在本級政府，不會繼續(xù)向下級政府配置。另外，由于外部收入不是直接來自轄區(qū)選民，因此，地方官員在配置外部資金時也較少會考慮轄區(qū)選民的偏好。這點也可以用“來源地原則”(derivation principle)說明，來源地原則建議上級政府應當讓地方政府分享當地稅收收入，目的是激勵地方官員的稅收努力和擴大稅基;顯然，政府間轉移支付更多的是“公共池”(common pool)問題，不適合來源地原則(Boadway and Shah，2009)。另一方面，轉移支付還可能存在嚴重的“粘蠅紙效應”(flypaper effect)，即使地方政府追求經濟效率，對政府間轉移支付的邊際支出傾向也高于自有收入(Knight，2002等)。

分權與地方政府的組織結構緊密相關。即使所有地方政府都由公眾選舉產生，各區(qū)之間的“行政分權”(administrative decentralization)也可能出現較大差異(Martinez－Vasquez et al．，2004)。在許多聯邦國家，大區(qū)或州以下的預算或政策安排都不盡相同，有些州會將預算權完全賦予下級政府，并允許州以下政府自行制定其相關政策;部分州以下的預算或政策制定權卻完全保留在州一級政府，如果州以下政府官員由州政府任命，則行政集權更為嚴重。

現有文獻對中國省以下政府間關系的研究呈現出如下幾種取向:其一是研究中央與省之間財政關系的演變，以及這種變遷對中央與地方間關系的影響(Lardy，1975;Oksenberg and Tong，1991;Wong，1992等);其二是研究縣鄉(xiāng)政府與地方企業(yè)之間的互動關系和互動模式，從地方政策的客觀效果來判定地方政府的政策意圖(Oi，1992，1996;Byrd，1990;Song，1990;Walder，1995等)。第三是研究省以下財政支出結構以及其與經濟增長的關系(劉小勇，2008;尹恒和朱虹，2011等)。本文與上述文獻不同，重點關注省以下政府收入結構與政府間關系。

三、實證研究

(一)變量與數據

依據前文的理論分析以及中國現實情況，本文進行如下變量選取和設計。

財政分權(DEC)，本文的因變量，用人均縣級政府支出占人均省級政府總支出的比例表示;轉移支付變量(TRA)，用縣級政府獲得的轉移支付占其總收入的比例表示。需求面因素考慮以下變量:縣級人均GDP(PGRP);縣級人口(POP);縣級地理面積(AREA);縣級城市人口比例(URBAN)。供給面因素變量包括:是否是自治縣(ANTO)，啞元變量，如果是自治縣，值為1，否則為0;小學入學率(EDU)，用來表征地方民主意識。

另外，自然資源稟賦也是影響分權的重要因素，“資源詛咒”相關研究文獻表明，豐富的自然資源很有可能對經濟增長產生負面影響。如果地區(qū)政府財政來源嚴重自然稟賦的收入，則集權會是政府的必然選擇。因此，本文構建自然資源豐度變量RESOU，所在省采掘業(yè)固定資本投資與固定資本投資總額之比。

本文的研究數據主要來源于《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》，中國區(qū)域經濟統(tǒng)計年鑒和各省統(tǒng)計年鑒?！度珖厥锌h財政統(tǒng)計資料》包括1993－2005年間全國2300多個縣、縣級市和市轄區(qū)的相關統(tǒng)計數據。由于在樣本期內地方政府行政區(qū)劃變化較大，本文以2005年行政區(qū)劃為標準保留沒有變更的縣和縣級市。但該統(tǒng)計資料中的GDP數據僅包含1997年之后的數據，因此本文構建的數據結構為1997－2005年間1864個縣和縣級市的非平衡面板數據。自然資源豐度數據來自《中國統(tǒng)計年鑒》。

(二)模型與檢驗

根據上述理論回顧，本文構建如下實證模型:

其中，SUP和DEM分別表示供給和需求面變量。

模型(1)使用的是靜態(tài)面板數據。在理論上往往假定選民偏好可以被地方政府在當期直接觀察到，但實際上地方政府的觀測存在顯著的時滯效應;另一方面，地方政府支出變化還存在明顯的路徑依賴。有鑒于此，本文在計量分析中進一步考慮如下動態(tài)面板數據模型:

其中k表示最大滯后階數。

對靜態(tài)面板數據模型的估算結果見表1。對比OLS和固定效應(Fixed)模型可以發(fā)現，簡單的OLS估計結果是有偏和不一致的，控制個體和時間效應之后的Fixed模型估計系數和顯著性顯示出較大的變化。但是，由于在樣本期內部分縣市的異質性因素可能發(fā)生明顯變化，控制個體和時間效應的固定效應模型也會因遺漏變量問題產生明顯的估計偏差，不能解決內生性問題。因此，本文用2SLS和HAC－GMM工具變量法作進一步的處理。在這兩個模型中，PGRP、POP、AREA和URBN被設為內生變量，并進行了Cluster校正。由Hansen檢驗結果可知，2SLS和HAC－GMM工具變量法在總體上是有效的。

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對動態(tài)面板數據模型的估算結果見表2。但是，模型(2)由于引入了被解釋變量的滯后值又出現了新的內生性問題。為此，本文采用Blundell and Bond(1998)等學者的系統(tǒng)GMM方法進行估計。與前文一致，在模型(2)中同樣將 PGRP、POP、AREA、URBN視為內生變量，并進行Cluster校正。具體估計結果見表2中的模型d。模型a、b和c分別將所有解釋變量設定為外生、前定和內生變量，Arellano－Bond自相關檢驗結果表明這三個模型的殘差序列均只表現出顯著的1階自相關，Hansen檢驗結果表明模型a、b和c存在著明顯的設定偏誤。相反，Arellano－Bond自相關檢驗以及Hansen過度識別檢驗表明，模型d的設定總體較好。

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(三)實證結果分析:兼論“省直管縣”

對靜態(tài)模型的檢驗發(fā)現，縣級人均收入與分權顯著負相關，這與Wheare(1964)等認為的分權是一種奢侈品的觀點不一致，富裕地區(qū)要求更多的公共品和福利項目主要發(fā)生在省際層面;城市化水平越高，分權程度越低，這與現有的理論和實證文獻(Wallis and Oates，1988;Letelier，2005等)不一致，城市公共品提供似乎不是當前中國地方政府尤其是縣級政府的關注的重點。人口變量與分權顯著正相關，地理面積與分權正相關，但不顯著。供給面因素回歸結果表明，自治地區(qū)具有相對較高的行政分權。自然資源豐度與“資源詛咒”實證文獻一致，但本文更多表明了政府對資源收入的依賴以及其中可能存在的政府“食利”行為。對動態(tài)面板數據的實證結果發(fā)現，滯后1期被解釋變量在統(tǒng)計具有很好的顯著性，它表明中國的省以下財政分權存在明顯的路徑依賴特征。人均收入與自然資源豐度顯著性有所降低，其它變量與靜態(tài)估計結果一致。

轉移支付的檢驗結果與理論分析一致，政府間轉移支付引起了省以下政府過度集權。這與事實上的政府間關系演變過程基本一致，1999年開始的分稅制改革從制度上規(guī)范了中央與地方政府之間的財政關系，但省以下政府間財政關系并沒有明確規(guī)定。2002年，在全國逐步推行了省直管縣財政管理體制改革(實際上，部分省市實行此制度的時間更早)，將縣級地方政府的收支責任、轉移支付和預算資金安排完全交由省級政府直接負責。

省直管縣制度縮短了財政補助資金流程，避免了轉移支付過程中資金被截流或腐蝕等問題，在一定程度上可以暫時緩解縣鄉(xiāng)財政困難，從這個角度講，省直管縣是有效率的。但是，當前縣級政府最缺乏的是與其支出責任相匹配的收入來源和地方自治，而最不缺的是來自上級政府的各種干預。在省直管縣制度安排下，縣級政府為了換取省級政府的財政支持可能不惜以犧牲自身預算獨立性為代價，在這種情形下，省級政府則很可能以自身的偏好主宰下級政府偏好，下級財政則逐步喪失本已嚴重受到侵蝕的預算獨立權，由一級獨立的預算實體逐漸蛻變?yōu)槭〖壵母接购团沙鰴C構。事實上，省直管縣模式在邏輯上是有問題的。中國的省以下財政關系發(fā)展現實表明，省級政府是地方財政收入的主要集中者，這種財力的向上集中已經嚴重威脅到了縣級政府的預算獨立性，因此，從邏輯上講，應當限制省級政府的權力。但是，省直管縣模式卻恰恰背道而馳，它進一步強化了省級政府的權力，加劇了地方財力向上集中的不可逆性。省直管縣與過去市管縣體制的區(qū)別僅在于限制了地(市)級對縣級集中財力，并不妨礙省級政府繼續(xù)集中財力。

傳統(tǒng)的財政聯邦主義理論強調地方政府在分權之后能更好的匹配地方居民偏好，有效提供公共品。部分學者(Bardhan and Mookherjee，2005等)認為發(fā)展中國家較弱的地方民主制度和行政能力，容易導致地方政府被捕獲以及腐敗等，分權的效力大打折扣。但是，如果同時考慮省和縣級政府，Bardhan and Mookherjee等的觀點將面臨挑戰(zhàn)。首先，轉移支付依賴的縣所屬的省政府往往也是依靠中央政府的轉移支付，尤其在相對貧弱的省區(qū)，這種“雙重援助依賴”情況更是一種常態(tài)。如果地方政府忽視政府支出效率，“橫財效應”和“貪婪效應”表明，轉移支付資金將主要被省級政府耗盡;同時，分權之后省級政府權力增加，反而容易受到地方精英的覬覦，被地方所捕獲。另一方面，縣級政府所獲得的轉移支付在被省級政府壓榨和擠占之后可用資源所剩有限，同時，其預算和政策制定等權力又控制在省級政府，因而，縣級政府產生“橫財效應”和“貪婪效應”的能力和空間都減小了。

其次，分權之后，省級政府為了地區(qū)利益往往對經濟活動設置省級流動限制，這種經濟管制降低了省級政府之間的競爭，所謂的經濟增長“俱樂部效應”就是對此現象的較好詮釋。但是在省轄區(qū)內部，經濟活動可以在縣際之間自由流動，從而縣際政府競爭效應將發(fā)揮作用，政府有激勵拓展稅基，促進經濟增長。相反，如果在“雙重援助依賴”的省區(qū)繼續(xù)采用集權制度，很可能引起中央轉移支付被省嚴重擠占或腐蝕，縣級收入被省級政府掏空的惡性循環(huán)。

雖然在理論上已經表明，省內財政分權比集權更有優(yōu)勢，但實際的分權制度設計卻是困難重重。Bahl and Wallace(2003)設計的“命令模式”(mandate model)可以作為參考。命令模式的含義是指中央政府直接頒布命令規(guī)定省以下政府間財政關系②。顯然，命令模式的根本目的在于確保“中央與省”和“省與地方”的財政關系保持一致，有利于中央政府政策在省以下得到有效執(zhí)行。命令模式可以有效保證縣級政府的財政資源不被上級政府所攫取或掏空，從而保障基層政府利益。需要指出的是，命令模式為省和地方的財政關系搭建了一個制度框架，但并沒有將省級政府的作用排除在外，省級政府仍然具有在省域范圍內配置資源的能力，只是權力受到了相當程度的限制。

四、結論

本文從財政分權的決定因素入手，實證分析了政府間轉移支付對省以下財政分權的影響，結果表明，地方政府對轉移支付的依賴引起了省以下政府的過度集權，當前廣泛存在的“省直管縣”現象很好的印證了本文的結論。

省直管縣改革并未對省級政府權力形成約束，也就沒有觸及中國基層政府財政困難的根源。省直管縣制度在本質上仍然屬于自治模式，在省以下財政體制的設計中省級政府具有絕對的權力。自治模式的一個基本假設是省級政府具有在省內配置資源的優(yōu)勢，而自治模式導致的基層財政困難使我們反思這一假設是否成立。本文認為，如果不能有效約束省級政府的權力，這一假設不能成立，省級政府在省內配置資源的優(yōu)勢往往成為其集中縣級政府財政收入的借口，以及濫用中央政府賦予的這種權利的擋箭牌。

本文的分析表明，“橫財效應”和“貪婪效應”主要發(fā)生在省級政府層面，分權賦予省級政府的權力更容易被地方精英所捕獲;縣級政府在省直管縣體系下剩下的權力空間更小，甚至有成為省級政府的附庸和派出機構的可能。如果在“雙重援助依賴”的省區(qū)繼續(xù)采用集權制度很可能引起惡性循環(huán)，即省級政府嚴重腐蝕或耗盡中央轉移支付，縣級政府所獲得的轉移支付在被省級政府壓榨和擠占之后可用資源所剩無幾;在省直管縣下，縣級政府權力和收入都被省級政府掌控，從而極易成為一個空殼機構。事實上，由于縣級政府權力和資源都相對較少，地方精英更加偏好捕獲省級政府;并且，因為地區(qū)發(fā)展的自我保護，資本等生產要素在省內的流動性要高于省際間的流動性，縣級政府為經濟增長展開競爭的激勵更加強烈。

因此，為確保地方政府財政的健康發(fā)展，有必要形成一個有效的制衡機制對省級政府權力形成約束。結合轉軌國家的經驗，本文認為要解決中國基層財政困難必須改變當地財政體制設計完全由省級政府制定的格局，將省以下財政自治模式轉變?yōu)槊钅Ｊ?，實現中央—省—地(市)、縣政府之間的平衡。

［注釋］

①一般而言，稅基是可流動的，選民的偏好也是有差異的。從效率的角度講，稅收收入會相對更為集權，然后上級政府再以政府間轉移支付的方式向各級政府配置收入，這種收入與支出的脫節(jié)在不發(fā)達國家尤其常見。

②Bahl and Wallace(2003)劃分了兩種模式，另一種是自治模式(autonomy model)，它是指中央政府將制定省以下政府間財政關系的權力交給省級政府。省以下財政管理體制由省級政府制定。國家法律、法規(guī)對于政府間財政關系的條款諸如財政支出責任的劃分、有關稅種的歸屬等都只涉及中央與省，而不涉及省以下政府，我國省以下財政管理體制屬于自治模式。

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A study on the determinants of intraregional decentraliztion:evidence from China

NING Jia－yao，WU Zi－qiang
(China Academy of Public Finance and Public Policy，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China)

This paper empirically tests the relationship of intergovernmental grant and intraregional fiscal decentraliztion．The results show that‘doubling grant dependency’brings over concentraliztion of intraregional government．compared with county government，the power and resourse held by provincial politician are easily captured by regional elites，and boost the windfall effect and voracity effect．The movement of productive factor is higher in intraregion than that of interregion，so the county government has stronger incentive to compete for growth．The arrangement of province directly controlling county can not deal with the fiscal embarrassment faced by county government，and the paper suggests the mandate model could be the prescription．

grant;intergovernmental relationship;fiscal decentraliztion

F812．8

A

1673－9477(2011)04－0004－05

2011－11－25

國家社會科學基金(編號:11BZZ047)

寧家耀(1980－)，男，重慶人，助理研究員，博士，研究方向:財政學理論與政策;吳自強(1980－)，男，北京人，講師，博士，研究方向:政府治理。

［責任編輯:陶愛新］