環(huán)境公益訴訟困局有解

□ 本刊記者 黃 瑤

環(huán)境公益訴訟困局有解

□ 本刊記者 黃 瑤

去年6月，由全國政協(xié)、最高人民法院、環(huán)境保護(hù)部、民革中央牽頭的“水資源司法保護(hù)及環(huán)境公益訴訟”聯(lián)合調(diào)研組到貴州省清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭進(jìn)行專題調(diào)研。

長期以來，我國的環(huán)保領(lǐng)域存在一種怪現(xiàn)象：一方面環(huán)境污染事件日益增多且屢禁不止，群體性事件不斷上演；另一方面，在公共利益遭到嚴(yán)重?fù)p害的情況下，卻鮮有人拿起法律武器來遏制肆意破壞環(huán)境的行為，致使環(huán)境染污者逃脫應(yīng)有的法律制裁。分析其原因在于我國在環(huán)境訴訟上存在主體缺位的尷尬，致使環(huán)境損害局面不能及時(shí)得到挽救。

根據(jù)我國法律規(guī)定，對于沒有直接利害關(guān)系者是不能對該企業(yè)提起民事或行政訴訟的。這讓一些出于環(huán)保公益目的，對這種影響或破壞環(huán)境的行為提起的環(huán)境公益訴訟的人來說，多數(shù)會(huì)被法院以主體不合格的理由而不予受理或駁回起訴。

去年，北京高安屯垃圾焚燒廠附近一位業(yè)主狀告環(huán)保局對垃圾焚燒污染行政不作為。法院判決該業(yè)主不具有訴訟主體資格，因?yàn)樗淖≈肪喾贌龔S超過800米。這個(gè)數(shù)字，是根據(jù)《醫(yī)療廢物集中處置技術(shù)規(guī)范》規(guī)定，垃圾處置廠選址與居民區(qū)、交通干道的距離應(yīng)大于800米，而該廠恰巧又符合此規(guī)定。所以法院駁回起訴。也就是說，依據(jù)規(guī)定，800米之內(nèi)不會(huì)住人，而住在800米外又不能作為原告，這就意味任何人都沒有資格狀告這個(gè)垃圾廠。難道像高安屯垃圾焚燒廠這樣的污染企業(yè)在法律上擁有了絕對的豁免權(quán)？

環(huán)保組織告倒污染廠

環(huán)境不再是一只沉默的羔羊，環(huán)境公益訴訟成為解決這一問題的良方。

去年，貴州省貴陽一家造紙廠的老板萬沒想到，自己會(huì)因?yàn)橥蹬盼鬯桓嫔戏ㄍ?。更讓他感到意外的是，原告居然是跟他扯不上任何關(guān)系、遠(yuǎn)在北京的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)和貴陽市當(dāng)?shù)氐囊患噎h(huán)保組織。

貴州省清鎮(zhèn)市人民法院審理這起案件后，支持了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提出的全部訴訟請求，判決貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠立即停止向南明河排放工業(yè)污水，支付原告相關(guān)費(fèi)用，并承擔(dān)該案發(fā)生的檢測費(fèi)、訴訟費(fèi)。

負(fù)責(zé)審理此案的貴州省清鎮(zhèn)市人民法院法官羅光黔說，2010年貴陽市出臺(tái)了《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明條例》，條例明確規(guī)定，任何社會(huì)團(tuán)體都有權(quán)檢舉和依法控告危害生態(tài)文明建設(shè)的行為?？梢哉f，社會(huì)團(tuán)體在貴陽市打環(huán)境公益訴訟的官司有了法律依據(jù)。

一直關(guān)注此案的北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁說，與以往提起的環(huán)境公益訴訟相比，這是我國第一起進(jìn)入審判程序，并且訴求得到法院支持的環(huán)境民事公益訴訟案件。

羅光黔法官說，對這起環(huán)境公益訴訟，我們審理時(shí)進(jìn)行了兩個(gè)嘗試，一個(gè)是接受中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提出先予執(zhí)行申請，責(zé)令企業(yè)先停止排污，防止企業(yè)繼續(xù)污染環(huán)境；另一個(gè)就是法庭向保護(hù)基金會(huì)申請資助鑒定費(fèi)用。

清鎮(zhèn)市人民法院的環(huán)保法庭曾經(jīng)跟當(dāng)?shù)亍皟珊粠毂Ｗo(hù)基金會(huì)”達(dá)成共識(shí)，在對環(huán)境公益訴訟的相關(guān)評(píng)估、鑒定、檢測分析等費(fèi)用支出問題上，基金會(huì)將予以支持。這也是全國公益訴訟案件中，首個(gè)鑒定費(fèi)用得到基金會(huì)幫助的案例。解決了以往老百姓打不起環(huán)境維權(quán)官司，拿不出污染評(píng)估費(fèi)、鑒定費(fèi)的難題。

檢察院支持公益訴訟

該案還有一個(gè)最大的亮點(diǎn)，就是檢察院出庭支持起訴?！顿F陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對涉及環(huán)境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行有利于保護(hù)環(huán)境防止污染的行政管理職責(zé)。將檢察院作為民事公益訴訟的一個(gè)當(dāng)事人，并規(guī)定檢察院的監(jiān)督起訴權(quán)，是全國首創(chuàng)?！拔覀円赃@樣的方式，參與到環(huán)境公益訴訟中來，就是希望通過實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)，維護(hù)社會(huì)公眾的利益?！痹摪赋鐾サ臋z察官說。

盡管檢察院代表國家公權(quán)力支持公益訴訟、環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)成為公益訴訟合格原告在社會(huì)上爭議很大，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)教授也對此表示質(zhì)疑：“作為環(huán)保護(hù)機(jī)構(gòu)，具有執(zhí)法權(quán)力和義務(wù)，環(huán)境污染本身就是環(huán)保部門不作為，談何公益訴訟？” “真正的公益訴訟，我覺得應(yīng)該是由民間環(huán)保組織，就是社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人來提起這樣的訴訟，這樣才是真正的公益訴訟?！?/p>

最高人民法院副院長萬鄂湘曾對媒體說，要留住藍(lán)天碧水，必須創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)機(jī)制，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的能動(dòng)作用，補(bǔ)充環(huán)境行政執(zhí)法的不足。其中，最重要的就是要建立我國環(huán)境公益訴訟制度。這樣就等于把這個(gè)污染者或者是不履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，在他們頭上懸了一把劍。隨時(shí)都有可能遭到起訴，這樣就促使它自覺地履行法定職責(zé)，而不敢污染破壞環(huán)境。

據(jù)了解，貴陽市清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭作為全國第一家環(huán)保法庭，已經(jīng)成功審結(jié)了四起公益訴訟案件。為此，在2010年年底，最高人民法院院長還專門到該法庭進(jìn)行調(diào)研，并對該法庭的工作給予了肯定。

污染事件發(fā)生必然造成環(huán)境損害，以前是政府出錢治理，現(xiàn)在開展公益訴訟就是要追究污染者破壞環(huán)境、損害社會(huì)環(huán)境公共利益的民事賠償責(zé)任，加大污染者的違法成本。

環(huán)境公益訴訟任重道遠(yuǎn)

貴陽出臺(tái)地方法規(guī)只是一個(gè)特例，擺在公益訴訟人士和組織面前的則是如何讓公益訴訟成為常態(tài)。

各地不斷發(fā)生的污染案件正促使公益訴訟法律的推進(jìn)。

和貴陽一樣，昆明等地也開始嘗試出臺(tái)公益訴訟相關(guān)規(guī)定，破解環(huán)境公益訴訟困局。昆明市公安局環(huán)境保護(hù)分局、昆明市檢察院環(huán)境資源檢察處、昆明市中級(jí)法院環(huán)境保護(hù)審判庭，在2008年相繼成立，而與人們的期待不同，昆明中院環(huán)保審判庭至今還未正式審理過一起環(huán)境公益訴訟案件。過高的環(huán)境公益訴訟成本以及訴訟主體的資格問題是最關(guān)鍵的制約瓶頸。

環(huán)境公益訴訟案件的評(píng)估費(fèi)按法律規(guī)定是要原告方先墊付的，高昂的訴訟成本，并不是每個(gè)起訴者都能夠或愿意承擔(dān)的。即使有能力承擔(dān)，也擔(dān)心判決下來的賠償款不足墊付的成本。

為解決訴訟成本問題，昆明專門設(shè)立了“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”，由財(cái)政撥款、法院判決無特定受益人的環(huán)境損害賠償金、侵害環(huán)境案件中的刑事被告人自愿捐贈(zèng)款項(xiàng)等構(gòu)成資金來源。其中，鑒定費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等申請限額每案最高可達(dá)20萬元，對受害人的救助每案每人最高可達(dá)兩萬元。

去年11月25日，昆明市中級(jí)人民法院和昆明市人民檢察院聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》，為遭遇“案荒”的環(huán)境民事公益訴訟“護(hù)航”。

今年1月26日，昆明市中級(jí)人民法院對云南省首例環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行審理和宣判。

主審法官袁學(xué)紅曾說，此次出臺(tái)的《意見》，一個(gè)重點(diǎn)就是解決公益訴訟費(fèi)用的問題：公益訴訟人提起環(huán)境民事公益訴訟可以緩繳訴訟費(fèi)，如果敗訴可免訴訟費(fèi)。公益訴訟人因提起訴訟產(chǎn)生的差旅費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、評(píng)估鑒定費(fèi)、律師代理費(fèi)等費(fèi)用，由“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”墊支，如果公益訴訟人敗訴，相關(guān)費(fèi)用由“專項(xiàng)資金”承擔(dān)。

袁學(xué)紅表示，污染事件發(fā)生必然造成環(huán)境損害，以前是政府出錢治理，現(xiàn)在開展公益訴訟就是要追究污染者破壞環(huán)境、損害社會(huì)環(huán)境公共利益的民事賠償責(zé)任，加大污染者的違法成本。

現(xiàn)在國家對環(huán)境公益訴訟的重視讓各地陸續(xù)建立了數(shù)十個(gè)環(huán)境公益訴訟法庭。除了貴州、昆明、無錫的三家中級(jí)法院，福建泰寧縣法院也建立了生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟法庭，此外還有別的形式，如福建泉州就把原來的林業(yè)法院改編成生態(tài)法庭，海南也作出決定要在全省普遍建立環(huán)保法庭。

“隨著生態(tài)環(huán)境惡化，公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)提高，建立公益訴訟制度對司法保護(hù)環(huán)境能起到的作用將是無窮的?！弊罡呷嗣穹ㄔ焊痹洪L萬鄂湘說。

□ 編輯 崔銀娜 □ 美編 王 迪