居民區(qū)黨組織“一部三站”組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性探析
——上海市青浦區(qū)夏陽(yáng)街道居民區(qū)黨建實(shí)踐探索

● 黃文燕

居民區(qū)黨組織“一部三站”組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性探析
——上海市青浦區(qū)夏陽(yáng)街道居民區(qū)黨建實(shí)踐探索

● 黃文燕

本文從分析居民區(qū)黨組織“一部三站”組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制及適應(yīng)性特征入手，探索構(gòu)建區(qū)域性大黨建組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性，提出只有鞏固網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)，完善體制機(jī)制建設(shè)，才能推進(jìn)區(qū)域性黨建進(jìn)一步發(fā)展。

居民區(qū)黨組織；“一部三站”組織結(jié)構(gòu)；科學(xué)性探析

為適應(yīng)城市社會(huì)建設(shè)發(fā)展的要求，上海市從2005年起對(duì)社區(qū)黨組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，探索構(gòu)建區(qū)域性大黨建體制和機(jī)制。在構(gòu)建區(qū)域性黨建組織網(wǎng)絡(luò)中，居民區(qū)黨建起著重要的基礎(chǔ)作用。上海市青浦區(qū)夏陽(yáng)社區(qū)黨工委對(duì)居民區(qū)黨組織設(shè)置進(jìn)行了改革，形成“一部三站”的組織結(jié)構(gòu)。這種覆蓋于基層社區(qū)的全新組織架構(gòu)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，探索執(zhí)政黨在新形勢(shì)下整合基層社會(huì)、擴(kuò)大政治基礎(chǔ)新的組織形式。本文從分析居民區(qū)黨組織“一部三站”組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制及適應(yīng)性特征入手，探索構(gòu)建區(qū)域性大黨建組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下執(zhí)政黨基層組織建設(shè)的規(guī)律性。

一、居民區(qū)黨組織“一部三站”結(jié)構(gòu)的解析

居民區(qū)是城市社區(qū)的最基本單元，是執(zhí)政黨基層建設(shè)的落腳點(diǎn)。它集聚了各種社會(huì)成員和各種社會(huì)新組織，也是社會(huì)各種矛盾集中的地方。這就要求共產(chǎn)黨組織網(wǎng)絡(luò)必須扎根居民區(qū)，建立起一個(gè)能斡旋關(guān)系、調(diào)和矛盾、平衡利益、引領(lǐng)社會(huì)的組織體系，順應(yīng)社區(qū)治理的方向。據(jù)此，上海青浦區(qū)夏陽(yáng)社區(qū)黨工委對(duì)居民區(qū)黨組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了“一部三站”的改革探索?！耙徊俊奔淳用駞^(qū)黨總支或黨支部在推進(jìn)黨建工作中發(fā)揮專(zhuān)職功能和主要作用。在其直接領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，駐區(qū)單位、“兩新”組織、在職黨員三個(gè)黨建工作站和三個(gè)黨建工作聯(lián)絡(luò)小組分工協(xié)作，共建共享，形成上下相通、左右聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的社區(qū)黨建工作新的組織網(wǎng)絡(luò)體系。

（一）組織設(shè)置?！耙徊咳尽蓖黄茊挝稽h建的局限，按照社區(qū)組織的性質(zhì)和黨員居住分布的情況，把所有居民區(qū)內(nèi)的黨組織和黨員分成“四個(gè)組織板塊”，即居民區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織、“兩新”組織黨組織和居住在社區(qū)的在職黨員黨組織。

（二）組織層次?！耙徊咳尽卑丫用駞^(qū)四個(gè)板塊的黨組織按照三級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行設(shè)置：第一級(jí)為居民區(qū)黨總支；第二級(jí)為黨總支下屬的若干個(gè)居民區(qū)黨支部、兩新組織黨建工作聯(lián)絡(luò)站、駐區(qū)單位黨建工作合作站、在職黨員活動(dòng)站；第三級(jí)為黨支部、聯(lián)絡(luò)站、合作站、活動(dòng)站下屬的黨小組、聯(lián)絡(luò)小組、合作小組、活動(dòng)小組。

（三）領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。明確居民區(qū)黨組織在社區(qū)黨建中的主要職責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)作用，其他板塊的黨組織和黨員、干部實(shí)行“雙重管理”，即除受單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)和管理外，在社區(qū)建設(shè)中受居民區(qū)黨總支或黨支部的領(lǐng)導(dǎo)和管理。

（四）黨組織成員構(gòu)成。增強(qiáng)居民區(qū)黨組織成員力量，吸納各板塊黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)或黨員積極分子進(jìn)入居民區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)層。規(guī)定居民區(qū)黨組織班子可由居民區(qū)委員會(huì)班子成員交叉任職，黨總支成員由四個(gè)板塊的組織推薦或選舉后報(bào)社區(qū)黨工委任命，黨總支書(shū)記由居委會(huì)專(zhuān)職干部兼任，總支委員一般兼任下屬居民區(qū)黨支部、黨建工作合作站和活動(dòng)站的書(shū)記或站長(zhǎng)。居民區(qū)黨總支成員要負(fù)責(zé)若干個(gè)黨支部、聯(lián)絡(luò)站、合作站、活動(dòng)站或黨小組。

（五）工作職責(zé)。圍繞社區(qū)建設(shè)的各方面任務(wù)，對(duì)各個(gè)板塊黨組織提出規(guī)范性要求，并通過(guò)搭建黨建資源平臺(tái)、完善工作機(jī)制、創(chuàng)新工作方式，轉(zhuǎn)變黨組織在社區(qū)工作中的領(lǐng)導(dǎo)方式和組織方式。

二、居民區(qū)黨組織“一部三站”結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性辨析

“一部三站”的組織制度，打破了傳統(tǒng)單位黨建的局限性，做實(shí)了區(qū)域性黨建組織格局，適應(yīng)了社區(qū)建設(shè)發(fā)展的要求，具有以下適應(yīng)性特征：

（一）理順了居民區(qū)內(nèi)各類(lèi)組織的關(guān)系。青浦區(qū)夏陽(yáng)社區(qū)是一個(gè)新興城市化社區(qū)。由于城市化發(fā)展歷史較短和獨(dú)特的地理位置，形成了兩大特征：一是社會(huì)結(jié)構(gòu)多樣化。社區(qū)內(nèi)既集聚著115家的行政、經(jīng)濟(jì)、文化、教育單位，又活躍著872個(gè)“兩新”組織；既建有不少高檔小區(qū)，居住著公務(wù)員、白領(lǐng)、私人企業(yè)主，又有尚未進(jìn)入城市化的8個(gè)農(nóng)村村級(jí)組織，2個(gè)處在城市化邊緣地帶的村居混合小區(qū)和征地農(nóng)民居住區(qū)，聚集著不少困難群體。二是黨的組織資源多樣化。社區(qū)內(nèi)共有62個(gè)黨組織，其中機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨組織有9個(gè)，黨員216名，其政治、經(jīng)濟(jì)和黨務(wù)資源基本上是在單位內(nèi)運(yùn)作?！皟尚隆苯M織黨組織共31個(gè)，黨員192名，這些黨組織流動(dòng)黨員多，組織活動(dòng)非常規(guī)化，且與社區(qū)內(nèi)其他黨組織聯(lián)系甚少；居民區(qū)黨組織14個(gè)，黨員1086名，多為60歲以上的離退休老黨員。農(nóng)村村級(jí)黨組織8個(gè)，黨員525名，農(nóng)村黨員年齡結(jié)構(gòu)老化，年輕黨員發(fā)展困難。

以居民區(qū)為基礎(chǔ)的“一部三站”的組織體系，使各類(lèi)黨組織關(guān)系聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，相互幫助，揚(yáng)長(zhǎng)避短，有效互動(dòng)的組織體制。首先，在“一部三站”的組織體制下，社區(qū)內(nèi)各類(lèi)黨組織實(shí)現(xiàn)雙重管理。這種雙重管理模式賦予了居民區(qū)黨總支協(xié)調(diào)各方的職能，強(qiáng)化了社區(qū)黨組織對(duì)各類(lèi)組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，使其在社區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)、整合各種資源有了制度保障，有利于社區(qū)黨組織發(fā)揮政治核心作用。其次，居民區(qū)黨總支和黨支部組織成員實(shí)現(xiàn)交叉、混搭，既有居民區(qū)專(zhuān)職干部，又吸納了“兩新”組織、駐區(qū)單位黨員干部和社區(qū)在職黨員積極分子，使其在構(gòu)成上具有廣泛性、社會(huì)性和代表性。再次，“一部三站”的組織結(jié)構(gòu)還克服了行政科層制的局限。在這個(gè)體系中，總支委員一般兼任下屬居民區(qū)黨支部、活動(dòng)站、合作站的負(fù)責(zé)人，每個(gè)總支成員都要負(fù)責(zé)若干個(gè)黨支部、聯(lián)絡(luò)站、合作站、活動(dòng)站或活動(dòng)小組，從制度上保證黨的工作落腳到社區(qū)，扎根在基層。更為重要的是，其擺脫了傳統(tǒng)黨組織行政化、官僚化及科層制的模式，使黨的活動(dòng)方式是在網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)工作機(jī)制下展開(kāi)。

（二）提升了社區(qū)（街道）黨工委組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)工作的能力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市基層社會(huì)實(shí)行社區(qū)制，社區(qū)治理實(shí)行自治制，這是社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。在這個(gè)趨勢(shì)下，社區(qū)黨組織如何領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)，如何在社區(qū)治理中發(fā)揮政治核心作用是一個(gè)新的課題。一方面，社區(qū)黨工委要順應(yīng)社會(huì)自治發(fā)展的趨勢(shì)，轉(zhuǎn)變黨的工作方式，由單一的行政方式轉(zhuǎn)變到服務(wù)社區(qū)上來(lái)，轉(zhuǎn)變到運(yùn)用法律維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)公民權(quán)利和公共利益等行為上來(lái)，轉(zhuǎn)變到支持和引導(dǎo)社區(qū)自治上來(lái)；另一方面，又要建立起黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)的組織渠道，能及時(shí)順暢地把黨的主導(dǎo)思想、中心任務(wù)傳達(dá)到基層，使黨的方針政策得到廣泛的社會(huì)認(rèn)同，以實(shí)現(xiàn)政黨政治的社會(huì)化。

居民區(qū)“一部三站”的組織制度，首先轉(zhuǎn)變了黨組織參與社會(huì)建設(shè)、引領(lǐng)社區(qū)自治的工作方式。它緊緊圍繞社區(qū)建設(shè)這一中心任務(wù)，明確了各層次黨組織在社區(qū)工作中的職責(zé)。其次，“一部三站”組織結(jié)構(gòu)還突出了社區(qū)黨工委統(tǒng)攬全局、領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)的工作要求。在干部制度上，強(qiáng)化社區(qū)黨工委的主要管理職責(zé)。居民區(qū)黨總支成員由組織推薦或選舉后報(bào)社區(qū)黨工委任命，增強(qiáng)了社區(qū)黨工委對(duì)社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威性，有利于在黨的組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)政令暢通。在組織結(jié)構(gòu)上，力推黨的組織與政府的行政管理、與居委會(huì)的社區(qū)自治有機(jī)結(jié)合。由居民選舉產(chǎn)生的居委會(huì)的專(zhuān)職干部兼任黨總支書(shū)記，黨總支委員兼任下屬居民區(qū)黨支部，或者兼任第三級(jí)工作合作站和活動(dòng)站的書(shū)記或站長(zhǎng)。而合作站和工作站扎根在居民區(qū)，在社區(qū)治安、社區(qū)文化等領(lǐng)域直接參與社區(qū)自治，使社區(qū)生活到處留下黨組織的影響力。再次，“一部三站”的組織體系強(qiáng)化了黨的基層組織整合社會(huì)的能力與能量。從橫向看，把社區(qū)內(nèi)的所有組織和各類(lèi)成員按屬性、管理方式和組織性質(zhì)分成了四個(gè)板塊，并建立相應(yīng)的黨組織，使黨組織的設(shè)置向“兩新”組織延伸，向社區(qū)黨員延伸，黨的組織建設(shè)覆蓋了社區(qū)內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域。從縱向看，“一部三站”的組織結(jié)構(gòu)，通過(guò)三級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮居民區(qū)黨支部作為社區(qū)最基層一級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并把各個(gè)板塊的黨組織聯(lián)結(jié)起來(lái)，充分利用各自的資源優(yōu)勢(shì)，合力融入到社區(qū)，共同推進(jìn)黨的中心任務(wù)的完成。與此同時(shí)，通過(guò)創(chuàng)新的工作機(jī)制，如“四個(gè)板塊”的工作例會(huì)制、居民區(qū)重大事項(xiàng)決策咨詢(xún)制度、居民區(qū)黨建和居民區(qū)事務(wù)報(bào)告制、在職黨員議事制等，形成了各類(lèi)黨組織的協(xié)同功能。

三、構(gòu)建區(qū)域性大黨建組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性分析

按照社會(huì)學(xué)理論，組織結(jié)構(gòu)就是組織中正式確定的，使組織任務(wù)得以分解、組合與協(xié)調(diào)的職權(quán)框架體系，即橫向的部門(mén)聯(lián)系與縱向的層次間的聯(lián)系。中國(guó)共產(chǎn)黨的基層組織結(jié)構(gòu)在整個(gè)黨的組織制度中起著基礎(chǔ)性的作用，它上聯(lián)著中央路線方針政策的貫徹執(zhí)行，下決定著黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)，組織社會(huì)的效率與效果，因此黨的基層組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性是黨的戰(zhàn)斗力、領(lǐng)導(dǎo)力的重要表現(xiàn)。從居民區(qū)“一部三站”組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新實(shí)踐中，我們獲得兩點(diǎn)啟示：

（一）網(wǎng)格化的組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的要求。順應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和社區(qū)治理發(fā)展的趨勢(shì)，突破傳統(tǒng)的單位黨建的局限性，形成面向社區(qū)建設(shè)的新的組織網(wǎng)絡(luò)，這是構(gòu)建區(qū)域性大黨建的重要目標(biāo)。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，黨組織的資源優(yōu)勢(shì)更多地體現(xiàn)在單位組織內(nèi)部，各層次，各類(lèi)型的黨組織處在垂直隸屬的整合體系之中。由于各單位組織之間是相對(duì)封閉的，同一區(qū)域內(nèi)的黨的基層黨組織往往彼此隔絕。改革開(kāi)放以后，高度集中的黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)開(kāi)始分化，一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力放開(kāi)了，企事業(yè)單位逐步脫離上級(jí)部門(mén)主管，變得相對(duì)獨(dú)立，“條”的性質(zhì)淡化了。另一方面，隨著單位制逐步解體，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”、“社區(qū)人”，人們?cè)絹?lái)越多地靠市場(chǎng)和社區(qū)來(lái)解決生產(chǎn)和生活需求。同時(shí)，大量的社會(huì)矛盾集聚在社區(qū)，大量的新社會(huì)組織活躍在社區(qū)，社區(qū)建設(shè)成為執(zhí)政黨聯(lián)系群眾，夯實(shí)社會(huì)政治基礎(chǔ)新的重要領(lǐng)域。在這種情況下，黨組織要拓展社會(huì)工作新空間，深化群眾工作的新領(lǐng)域，就要向社區(qū)延伸。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上既要打破條塊分割的傳統(tǒng)模式，形成左右聯(lián)動(dòng)、互相配合的關(guān)系，又能在黨的中心工作上統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，上下溝通，體現(xiàn)黨對(duì)社區(qū)建設(shè)政治上的領(lǐng)導(dǎo)、思想上的引導(dǎo)和組織上的指導(dǎo)，體現(xiàn)政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的管理與治理的網(wǎng)絡(luò)化組織體系。

在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)中，基層黨組織體系不只是金字塔式的垂直一元化的領(lǐng)導(dǎo)，而是扁平式、互動(dòng)式關(guān)系，黨的社會(huì)工作不完全是在等級(jí)制、科層制下來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，而是在水平面網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)上展開(kāi)。這種運(yùn)轉(zhuǎn)方式適應(yīng)了社區(qū)結(jié)構(gòu)、生活方式多樣化的社會(huì)環(huán)境，也適應(yīng)執(zhí)政黨在社區(qū)治理中政治功能轉(zhuǎn)化的要求。在網(wǎng)絡(luò)化的組織體系中，政黨內(nèi)部的各個(gè)機(jī)構(gòu)、基層組織和每個(gè)黨員都是相互平等而又相互聯(lián)系配合的工作關(guān)系，這有利于信息的傳播，提高黨的基層組織對(duì)基層社會(huì)的反映速度和處理突發(fā)事件的適應(yīng)力；有利于消除黨員地位的差別，促進(jìn)黨內(nèi)政治平等，增強(qiáng)黨內(nèi)凝聚力，激發(fā)每個(gè)黨員的創(chuàng)造性和積極性，促使黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)。

（二）體制與機(jī)制的創(chuàng)新是做實(shí)區(qū)域性大黨建的關(guān)鍵。如果說(shuō)網(wǎng)絡(luò)化的組織體系是構(gòu)建區(qū)域性大黨建的基本框架，那么體制機(jī)制的建設(shè)則是激活這個(gè)網(wǎng)格各個(gè)“結(jié)點(diǎn)”，使各個(gè)“結(jié)點(diǎn)”圍繞組織特定的目標(biāo)自主運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)信息共享無(wú)障礙溝通，形成黨的組織覆蓋和社會(huì)工作覆蓋統(tǒng)一的關(guān)鍵。

體制建設(shè)就是按照社區(qū)建設(shè)的要求，建立適應(yīng)性的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)劃分、運(yùn)行方式和管理規(guī)定等。在黨的基層組織外部，要有一套能把黨的方針政策、中心任務(wù)貫徹到基層社會(huì)，同時(shí)又能快速反饋基層社會(huì)各種矛盾到黨和政府的上層機(jī)構(gòu)，從而化解基層社會(huì)各種矛盾的領(lǐng)導(dǎo)制度和工作責(zé)任制，探索出一套適應(yīng)社區(qū)治理規(guī)律，各類(lèi)黨組織參與社區(qū)建設(shè)，深入社區(qū)了解民情民意，做好政治思想工作，調(diào)解社會(huì)矛盾的工作制度。如黨組織參與社區(qū)事務(wù)的議事制度，黨組織、黨代表、黨員干部聯(lián)系社區(qū)群眾的工作制度等等；在黨的基層組織內(nèi)部，要建立起能把社區(qū)內(nèi)各類(lèi)組織資源聯(lián)系起來(lái)，形成合力的運(yùn)行體制和黨員管理體制，如社區(qū)黨建協(xié)調(diào)聯(lián)系制度、駐區(qū)單位黨組織社區(qū)工作的責(zé)任制、黨員志愿者工作制度等等。

機(jī)制建設(shè)就是指區(qū)域性黨建網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)部分的相互聯(lián)系、相互作用的方式。區(qū)域性黨建突破了單位黨建局限，它是各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)行業(yè)黨組織的聯(lián)合行動(dòng)，同時(shí)它又要面對(duì)各種社會(huì)矛盾、階層、社區(qū)事務(wù)。因此，追求組織協(xié)同，構(gòu)建動(dòng)態(tài)適應(yīng)性的組織機(jī)制，才能把各類(lèi)黨組織、各種社會(huì)資源組織起來(lái)，使他們相互聯(lián)系，相互配合，發(fā)揮特定的功能和作用，才能最有效地協(xié)調(diào)基層社會(huì)各種利益關(guān)系，最大化地整合基層社會(huì)各種資源，為實(shí)現(xiàn)各階段黨的中心任務(wù)服務(wù)。這個(gè)運(yùn)行機(jī)制包括黨組織之間的力量整合機(jī)制，如駐區(qū)單位黨組織聯(lián)席會(huì)議、社區(qū)黨建工作例會(huì)；也包括黨組織參與社區(qū)建設(shè)工作機(jī)制，黨組織與社區(qū)結(jié)對(duì)共建機(jī)制，社區(qū)黨建的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核激勵(lì)機(jī)制，黨員志愿者登記制度，黨員干部、黨代表社區(qū)接訪制和參與社區(qū)事務(wù)決策、聽(tīng)證、協(xié)調(diào)會(huì)議機(jī)制，社區(qū)民情收集反饋機(jī)制等等，使基層黨組織面向社區(qū)發(fā)揮服務(wù)功能，進(jìn)入自主自覺(jué)運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。

總之，黨的基層組織直接面對(duì)基層群眾，面臨社會(huì)具體微觀的組織和個(gè)人，只有進(jìn)一步在體制和機(jī)制建設(shè)上做實(shí)、做精、做細(xì)，才能鞏固網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)區(qū)域性黨建發(fā)展，促進(jìn)基層黨組織功能轉(zhuǎn)化。

D267

A

1009-928X（2011）10-0049-03

作者單位：中共上海市青浦區(qū)委黨校

■ 特約編輯：胡中良