循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法治保障
——以遼寧省為例

課題組

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法治保障
——以遼寧省為例

課題組

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

循環(huán)經(jīng)濟是符合可持續(xù)發(fā)展理念的一種新的經(jīng)濟增長模式，是對“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的根本變革。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是全面落實科學發(fā)展觀、轉變經(jīng)濟增長方式、推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級、建設節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的必然選擇。推進遼寧循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展是一個多角度、全方位的問題，從法治的視角，循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，必須用強有力的法制手段作為支撐、引導、規(guī)范和保障。

遼寧循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展；環(huán)境保護；資源利用；法治保障

20世紀60年代特別是70年代石油危機之后，由于環(huán)境污染、生態(tài)安全等問題引發(fā)了世界各國對環(huán)境和資源的可持續(xù)性發(fā)展的重視。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會提出可持續(xù)發(fā)展道路后，在少數(shù)發(fā)達國家中出現(xiàn)了新的經(jīng)濟發(fā)展模式，即循環(huán)經(jīng)濟。它是以資源的循環(huán)利用和高效利用為核心，以“減量化、無害化、資源化”為原則，以低投入、低消耗、低排放、高利用、再循環(huán)為基本特征，符合可持續(xù)發(fā)展理念的一種經(jīng)濟增長模式。循環(huán)經(jīng)濟作為一種新的發(fā)展理念，它是對“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長模式的根本變革。我國隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，也越來越重視對環(huán)境保護和資源的合理利用。胡錦濤在中共十七大報告中指出：“加強能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，增強可持續(xù)發(fā)展能力。堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，關系到人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展，必須把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置?！边|寧省是我國的資源大省和工業(yè)大省，在過去的長期發(fā)展過程中一直在走傳統(tǒng)工業(yè)的老路，造成了生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞和自然資源的嚴重枯竭。而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所遭受的巨大資源和環(huán)境壓力已經(jīng)導致我省沙漠化擴大和濕地萎縮等現(xiàn)象，土地資源遭遇前所未有的巨大風險。因此，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是我省全面落實科學發(fā)展觀、轉變經(jīng)濟增長方式、推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級、建設節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的必然選擇。2002年遼寧省率先在全國開展循環(huán)經(jīng)濟試點，成為全國唯一一個發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的試點省份，經(jīng)過努力，創(chuàng)建了“3＋1”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，取得了初步成效。2005年，經(jīng)國務院同意，又被國家發(fā)改委等六部門確定為全國第一批循環(huán)經(jīng)濟試點省。循環(huán)經(jīng)濟工作已從試點階段轉向全面推進階段。遼寧“十一五”期間，生態(tài)建設和環(huán)境保護取得顯著成效，遼寧“十二五”規(guī)劃又“把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為重要著力點”。推進遼寧循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，這是一個多角度、全方位的問題，從法治的視角，循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，必須用強有力的法制手段作為支撐、引導、規(guī)范和保障。為此，本文擬結合遼寧實際，探討循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法治保障。

一、法治是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重要保障

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟建設取得了巨大成就，舉世矚目。然而，這種經(jīng)濟的快速增長很大程度上是以生態(tài)環(huán)境的嚴重污染破壞以及自然資源和能源的大量消耗為代價的。在2010年9月13日舉行的夏季達沃斯論壇上，中國著名經(jīng)濟學家、北京國際金融論壇主席成思危說，2005年由于環(huán)境污染對中國經(jīng)濟造成的損失，發(fā)現(xiàn)由于低能效、環(huán)境污染以及生態(tài)系統(tǒng)的破壞所帶來的環(huán)境成本，大概達到GDP的34.5%。目前，中國已經(jīng)成為世界第一大二氧化碳排放國，面臨更多的來自國際方面的節(jié)能減排壓力。根據(jù)國家統(tǒng)計局2011年2月28日發(fā)布的 《中華人民共和國2010年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，去年，我國煤炭消費量增長5.3%，原油消費量增長12.9%，天然氣消費量增長 18.2%，電力消費量增長13.1%。全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降4.01%。同時，去年我國進口原油2.39億噸，同比增長17%，我國石油對外依存度上升3個百分點，超過55%，成為僅次于美國的第二大石油進口國和消費國。伴隨著資源消耗的急劇增加而導致污染排放物如生活垃圾、城市廢水等的總量增長，及不少地方生態(tài)環(huán)境的日益惡化，資源與環(huán)境已構成對我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的“雙重約束”。使得我國國內(nèi)資源和生態(tài)環(huán)境狀況難以支撐高污染、高消耗、低效率的粗放型增長方式。就遼寧而言，也程度不同地存在資源消耗高、環(huán)境污染重的情況及 “雙重約束”?！笆濉逼陂g遼寧仍將大力促進中部重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)群、沿海裝備制造業(yè)基地的發(fā)展，尤其是在“五點一線”戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略后，我省沿海經(jīng)濟帶將在“十二五”期間迅速發(fā)展，環(huán)境承載力面臨新的考驗，生態(tài)建設和環(huán)境保護工作壓力加大。因而發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，大力節(jié)約資源，提高資源利用效率，努力形成節(jié)約資源的生產(chǎn)方式和生活方式，無疑是我國我省經(jīng)濟社會發(fā)展的主導方向，也是克服或者緩解我國我省經(jīng)濟發(fā)展過程中“雙重約束”問題的必由之路。當前，立足于現(xiàn)實省情，將循環(huán)經(jīng)濟納入法治軌道，通過法律調(diào)節(jié)來找到環(huán)境、資源與發(fā)展之間的契合點，建立健全促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律保障機制就顯得尤為重要。20世紀60年代以來，發(fā)達國家開始進入后工業(yè)化時代，資源的短缺和環(huán)境問題成為制約經(jīng)濟增長的主要因素。一些國家在反思傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長模式的同時，紛紛開始通過循環(huán)經(jīng)濟立法等法治手段來保護環(huán)境與資源。如，日本、美國、歐盟的循環(huán)經(jīng)濟法制建設一直走在世界的前列。許多國家的循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展與法治形成了良性互動。法治在循環(huán)經(jīng)濟的實踐中扮演了重要的角色。

二、遼寧省循環(huán)經(jīng)濟法律規(guī)制的現(xiàn)狀分析

（一）從立法層面看，循環(huán)經(jīng)濟立法取得相當成效但不完善

目前，我國在資源利用、環(huán)境保護等方面制定的單項法律法規(guī)和規(guī)范性文件較多，2008年出臺并于 2009年1月1日實施的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》是我國第一部專門針對循環(huán)經(jīng)濟的專項立法，其填補了我國循環(huán)經(jīng)濟立法的空白。

早在20世紀90年代，我省就對環(huán)境保護進行了相應的立法。如，《遼寧省大伙房水庫保護管理暫行條例》（1990年）、《遼寧省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境保護管理條例》（1996年）、《遼寧省石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》（1996年）、《遼寧省環(huán)境保護條例》（1993年，2000年、2006年修正）等，2002年我省被確認為循環(huán)經(jīng)濟試點后，省政府首先從地方政府規(guī)章的立法層面上進行了地方立法，如《遼寧省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟試點方案》，《遼寧省固體廢物污染環(huán)境防治辦法》（2002年）、《遼寧省新型墻體材料開發(fā)應用管理規(guī)定》（2002年）、《遼寧省節(jié)能監(jiān)察辦法》（2007年）、《遼寧省機動車排氣污染防治管理辦法》（2001年）、《遼寧省河道管理條例》（2004年）、《遼寧省醫(yī)療廢物管理實施辦法》（2005年）、《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》（2006）、《遼寧省水污染處理廠運行監(jiān)督管理規(guī)定》（2009年）等政府規(guī)章。其次還從地方性法規(guī)層面出臺并修改了相關立法，如《遼寧省濕地保護條例》（2007年）、《遼寧省節(jié)約能源條例》（2006年）、《遼寧省防沙治沙條例》（2009年）、《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展促進條例》（2010年）、《遼寧省遼河保護區(qū)條例》（2010年）、《遼寧省遼河流域水污染防治條例》（2011年）、《遼寧省水能資源開發(fā)利用管理條例》（2011年）等地方性法規(guī)。

盡管如此，我省循環(huán)經(jīng)濟的立法還存在一定的缺陷。首先，有關循環(huán)經(jīng)濟的立法從整體上缺乏系統(tǒng)性、內(nèi)容不夠完整，在循環(huán)經(jīng)濟的一些重要領域還存在空白或界定不清的地方。從立法體系上來看，現(xiàn)行的地方立法對循環(huán)經(jīng)濟的規(guī)定零散且抽象，缺乏系統(tǒng)的實體與程序解決機制，特別是缺乏一部對資源利用和環(huán)境保護進行綜合規(guī)定的跨行業(yè)、跨部門的地方立法。2005年《遼寧省循環(huán)經(jīng)濟促進條例》被省人大列為2005年度立法論證項目，但至今還沒有出臺?？梢?，我省還沒有一部專門促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)。同時，廢舊物質(zhì)的回收和循環(huán)利用缺乏法律安排和政府有效的監(jiān)管；有關循環(huán)經(jīng)濟的工藝技術與知識產(chǎn)權保護體系缺失。其次，從具體規(guī)定上有些立法規(guī)定過于原則，現(xiàn)有立法普遍缺乏程序性規(guī)范，可操作性不強。目前，我國尚無一部統(tǒng)一的環(huán)保程序法，我省也沒有出臺這方面的地方性立法，致使環(huán)境仲裁制度缺位，環(huán)境評價制度因缺乏程序上的要求而在實踐中難以適用。

（二）從執(zhí)法層面來看，循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法力度不斷加大，但問題還較多

1979年以來，我國的循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法工作逐漸有序地展開。近年來，我國不斷加大循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法力度，有力地推動了執(zhí)法工作的進行。針對我國循環(huán)經(jīng)濟違法現(xiàn)象比較嚴重的現(xiàn)實，近年來，國家環(huán)?？偩?、發(fā)改委、司法部、監(jiān)察部等部門聯(lián)合開展了一系列行政執(zhí)法專項行動。國家環(huán)境保護部副部長張力軍在2011年全國環(huán)境執(zhí)法工作會議上指出：“十一五”期間，環(huán)境執(zhí)法工作為完成污染減排任務提供了強有力的支持和保障；解決了一大批群眾關心的突出環(huán)境問題，維護了廣大人民群眾的環(huán)境權益和社會穩(wěn)定；環(huán)境執(zhí)法的體制、機制研究和實踐取得積極進展；排污申報收費、污染源自動監(jiān)控等基礎性工作有序推進；農(nóng)村和生態(tài)環(huán)境監(jiān)察工作穩(wěn)步推進；環(huán)境監(jiān)察隊伍的能力、素質(zhì)和作風極大提升，用自己的實際行動模范踐行了中國環(huán)保精神；在提高生態(tài)文明水平上進行了有益探索。

在我國環(huán)境執(zhí)法工作的推動下，最近幾年，我省環(huán)境執(zhí)法力度不斷加大，各級環(huán)保部門實施了大量具體行政行為，在防治污染，遏制生態(tài)惡化，改善環(huán)境質(zhì)量等方面取得了顯著成績。特別是針對暴露出一些亟待規(guī)范的問題，主要是執(zhí)法程序不夠規(guī)范，影響工作效率；口頭處理過多，容易造成理解和傳達的偏差；文書制作不符合要求；現(xiàn)有的文書種類不全，缺少引導性說明，使用者不易準確地確定其功能等問題，省環(huán)保廳還研究制定了《環(huán)境保護行政執(zhí)法常用文書種類及其制作和實施的有關要求（試行）》、《環(huán)境保護行政執(zhí)法常用文書樣式（試行第一批）》，對環(huán)保部門實施的行政處罰、行政強制、行政征收、行政調(diào)解、行政審批等具體行政行為所涉及的10類88種常用文書提出了規(guī)范要求。同時還根據(jù)環(huán)境保護法律規(guī)定的130多項有關處罰的規(guī)定，歸納整理出23個類別的違法行為，又按照各種違法行為的主觀過錯和危害后果確定裁量要素，制定了行政處罰裁量權的細化標準。此外，還開展環(huán)保專項執(zhí)法行動，重點查處了建設項目違法行為，清理整頓“15小”和“新5小”及浪費資源、污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企業(yè)，集中整治了造紙、印染等重污染行業(yè)，查處集中式飲用水源地周邊地區(qū)的環(huán)境污染行為。加強放射環(huán)境監(jiān)理，基本完成了放射廢源的收貯。加大環(huán)境執(zhí)法力度，對不執(zhí)行環(huán)境影響評價、違反建設項目環(huán)境保護設施“三同時”制度（同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用）、不正常運轉治理設施、超標排污、不遵守排污許可證規(guī)定、造成重大環(huán)境污染事故，在自然保護區(qū)內(nèi)違法開發(fā)建設和開展旅游或者違規(guī)采礦造成生態(tài)破壞等違法行為，予以重點查處，并追究相關責任人的行政和刑事責任。

但由于種種原因，我省的循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法還存在許多問題。突出表現(xiàn)為執(zhí)法和監(jiān)管在某些方面還不到位，執(zhí)法能力較低，特別是縣級環(huán)保部門的執(zhí)法能力令人擔憂。其主要原因：一是執(zhí)法體制的滯后。由于我國環(huán)境保護領域實行統(tǒng)管與分管相結合的多部門分層次的執(zhí)法體制，結果使執(zhí)法主體林立，職權不明確，執(zhí)法交叉沖突，導致在實際環(huán)境執(zhí)法中形成執(zhí)法空擋。如，環(huán)保、改革、經(jīng)濟、監(jiān)察、司法、工商、安監(jiān)等部門都對循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法擁有一定的權力，但又未能明確各自的權力。多元化的執(zhí)法主體帶來對同一事件的交叉處理。其次，執(zhí)法手段落后。由于落后的執(zhí)法手段使得執(zhí)法部門執(zhí)法力度不夠，有的甚至以費代罰的現(xiàn)象突出。第三，執(zhí)法觀念滯后。少數(shù)執(zhí)法者片面強調(diào)法律的制裁作用，忽略法律的鼓勵、引導、教育等其他功能，導致法不責眾，執(zhí)法不力，未能取得預期的效果。第四，受地方保護主義干擾。少數(shù)基層執(zhí)法部門對當?shù)氐摹凹{稅大戶“、“支柱產(chǎn)業(yè)”、“經(jīng)濟能人”等企業(yè)的違法行為采取放任的態(tài)度。第五，循環(huán)經(jīng)濟立法不完善。由于立法不完善使得循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法的許多方面在實踐層次上形同虛設，往往只是把違法企業(yè)作為行為處罰的對象，而沒有真正做到通過法律途徑解決問題。如，對環(huán)境資源保護執(zhí)法監(jiān)督機制的規(guī)定還不夠完善，特別是缺乏日常的監(jiān)督管理機制。在現(xiàn)實中，循環(huán)經(jīng)濟方面的法律、法規(guī)、規(guī)章對行政主管部門如何監(jiān)督其他部門，擁有哪些監(jiān)督權均沒有作出具體規(guī)定，致使行政主管部門沒能真正地對環(huán)境實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，導致監(jiān)管不力。再如，循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法需要與程序違法企業(yè)或程序違法企業(yè)的上級機關商量、溝通如何處理，凸顯其執(zhí)法的無奈，即缺失必要的行政強制權。行政部門在執(zhí)法時，除了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第46條所規(guī)定的危險廢物代為處置和《中華人民共和國行政處罰法》第51條第一款的規(guī)定加處每日3%罰款的執(zhí)行罰款等少數(shù)幾條明確規(guī)定的法律條款外，行政部門在執(zhí)法時都要向人民法院申請執(zhí)法權，這就不可避免地造成行政部門不敢執(zhí)法，難以執(zhí)法的局面。

（三）從法律意識層面來看，人們的循環(huán)經(jīng)濟法律意識與參與意識淡薄

在國外循環(huán)經(jīng)濟實踐比較好的國家，社會民眾通常都具有強烈的參與意識和較高的環(huán)境保護與資源節(jié)約的法律觀念。相比較而言，首先，人們對循環(huán)經(jīng)濟以及物質(zhì)、資源循環(huán)利用的知識了解非常有限，公眾的環(huán)境保護意識、資源節(jié)約與產(chǎn)品循環(huán)利用的觀念尚未普遍形成，沒有養(yǎng)成自覺遵守循環(huán)經(jīng)濟法律規(guī)范的習慣。受利益驅動的影響，有的抱著僥幸心理，不但不守法，甚至還以身試法。其次，人們對環(huán)境保護與資源的綜合利用的參與意識淡薄。其重要原因是因為公眾參與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的立法不完善，主要表現(xiàn)在：一是公眾參與的領域非常有限，主要側重于對環(huán)境影響評價的參與上，而對公眾參與環(huán)境決策、參與環(huán)境法律法規(guī)規(guī)章的制定以及參與環(huán)境公益訴訟等方面的立法仍然缺失；二是環(huán)境立法大都缺乏對公眾環(huán)境保護責任的相關規(guī)定，沒有明確公眾在循環(huán)經(jīng)濟建設中應當承擔的義務與責任，致使公眾參與循環(huán)經(jīng)濟實踐的能動性多取決于個人的環(huán)境意識水平及政府的倡導呼吁，成效十分有限。最后，人們的環(huán)境維權意識淡薄。

三、完善促進我省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律保障機制

（一）加強我省循環(huán)經(jīng)濟的地方立法，注重立法質(zhì)量

在認真貫徹國家法律法規(guī)的基礎上，要逐步建立和完善適合我省經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、建設資源節(jié)約型社會要求的法規(guī)體系，構建科學的循環(huán)經(jīng)濟立法體系。首先必須制定基本的或綜合性的循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)；其次要結合實際需要制定專門的循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)；再次要在其他法規(guī)中充實與循環(huán)經(jīng)濟配套或促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)定。為此，我們應當依據(jù)國家節(jié)能、環(huán)保等有關的法律法規(guī)，結合省情，盡快制定《遼寧省生態(tài)功能區(qū)劃》、《遼寧省清潔生產(chǎn)促進條例》、《遼寧省循環(huán)經(jīng)濟促進條例》、《遼寧省資源綜合利用條例》、《遼寧省海洋生態(tài)功能區(qū)劃》等相關法規(guī)規(guī)章，并在擬制定的地方法規(guī)中對沿海地區(qū)作出特別規(guī)定。同時還要抓緊制定適合我省實際的節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地等專項規(guī)章，促進資源有效利用。以及制定適合我省特點的廢舊家電、廢舊輪胎、包裝廢物等資源化利用的地方性法規(guī)。此外，在完善我省循環(huán)經(jīng)濟地方立法的同時，要注重立法質(zhì)量，確保立法的可操作性。日本在推進建設循環(huán)型社會進程中，十分注重立法的質(zhì)量和實施效果，不成熟的法律不急于出臺，出臺的法律力求能反映經(jīng)濟社會發(fā)展的要求和民眾的愿望。立法者在制定有關法律過程中通過與各方面的多次對話、協(xié)調(diào)和多次征求民眾的意見，使得立法不斷完善。這一點值得我們借鑒。

（二）完善循環(huán)經(jīng)濟的執(zhí)法監(jiān)督機制，進一步加大執(zhí)法監(jiān)督檢查的力度

“十二五”期間，我省應根據(jù)國家在環(huán)境執(zhí)法方面的工作任務安排，積極推進環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度。2011年，我省將以重污染行業(yè)整治為重點，全面開展環(huán)境風險排查，掛牌督辦一批存在突出環(huán)境問題的企業(yè)；加強對重大環(huán)境風險源的動態(tài)監(jiān)控、風險控制；開展礦山企業(yè)綜合整治，對敏感部位尾礦庫的環(huán)境隱患進行全面排查。為此，必須進一步加大循環(huán)經(jīng)濟的執(zhí)法力度，確保對重污染行業(yè)的整治。全面提高核與輻射監(jiān)管能力。在重點放射源單位和廢舊金屬回收冶煉單位建立在線檢測系統(tǒng)，開發(fā)閑置放射源再利用交換平臺。加快沿河核電廠外圍輻射環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)建設，確保沿河核電廠按時投入運行。強化技術監(jiān)管手段，建設省級環(huán)境監(jiān)察移動執(zhí)法系統(tǒng)，提升監(jiān)察監(jiān)管能力。為此，我省今后一段時期應緊緊圍繞上述重點任務，加強執(zhí)法體制機制創(chuàng)新，進一步完善行政執(zhí)法責任制，明確執(zhí)法主體及職責權限，拋棄地方保護主義，提升執(zhí)法手段。對排污超標等違法行為依法從嚴查處，并將懲罰排污超標所得款項用于獎勵和支持積極實施循環(huán)經(jīng)濟的單位；對于少數(shù)地方為了自身利益無視環(huán)保法規(guī)，縱容或變相縱容污染企業(yè)暗地排污的，要采取措施依法追究有關領導者的責任。各級行政執(zhí)法人員要擺正自己與人民的關系，正確運用各種權力，嚴格依法行政。

此外，完善執(zhí)法監(jiān)督機制。各級人大和新聞媒體等要切實發(fā)揮好法律監(jiān)督的作用。加強對各級政府和有關部門生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督，防止出現(xiàn)不作為、亂作為和執(zhí)法不規(guī)范的問題。督促執(zhí)法人員轉變觀念，實現(xiàn)由傳統(tǒng)的思維習慣、工作方法轉變到行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效上來。

（三）完善公眾參與機制，增強公眾的循環(huán)經(jīng)濟法律意識

循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展涉及全省公眾利益，因此，公眾應當是進行資源綜合利用的中堅力量。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟需要全省公眾的理解與支持。循環(huán)經(jīng)濟作為一種全新的經(jīng)濟發(fā)展理念與發(fā)展模式，它的實現(xiàn)需要公眾具有較高的環(huán)境保護意識與資源節(jié)約和循環(huán)利用理念。

1.建立健全公眾參與機制，充分發(fā)揮公眾的參與作用。循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的公眾參與，是指在循環(huán)經(jīng)濟的建設與實現(xiàn)過程中，社會公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與循環(huán)經(jīng)濟有關的活動，使之符合廣大人民群眾的切身利益，并最終致力于可持續(xù)發(fā)展。美國在1969年出臺的《國家環(huán)境政策法》中第一次明確提出了公眾參與的要求，并通過一系列的環(huán)境與資源保護立法予以確認。之后，許多國家的環(huán)境法律、法規(guī)以及國際性法律文件都將公眾參與作為環(huán)境法的基本原則予以確立。日本在構建循環(huán)型社會中，十分重視公眾參與作用，該國通過成立兒童環(huán)保俱樂部、民間環(huán)保志愿者組織，倡導綠色消費來讓公眾參與環(huán)境保護與資源的綜合利用。通過公布環(huán)境信息，保障公眾環(huán)境知情權和監(jiān)督權。同時重視發(fā)揮中介機構的作用。日本政府提出的建立循環(huán)型經(jīng)濟社會的戰(zhàn)略方針已經(jīng)深入人心，得到了廣大國民的理解和支持。企業(yè)和國民都十分積極地響應，主動配合有關方面做好廢棄物的循環(huán)利用工作。我國應當借鑒日本的經(jīng)驗，建立健全公眾參與機制，拓寬公眾參與渠道，激勵民眾的參與熱情。通過采取網(wǎng)上投票、聽證會、論證會和社會公示等形式，對環(huán)境有影響的建設項目和重大舉措，接受公眾的參與和監(jiān)督。設立環(huán)境保護投訴電話，積極實行有獎舉報制度。加大環(huán)境信息公開力度。實行環(huán)境質(zhì)量公告制度，建立服務于社會和公眾的環(huán)境信息政府網(wǎng)站。發(fā)布環(huán)境質(zhì)量公告，發(fā)布城市空氣、噪聲、飲用水源水質(zhì)、重點企業(yè)環(huán)保行為、污染事故等環(huán)境信息，加大公眾的環(huán)境知情權和監(jiān)督權。充分發(fā)揮中介組織的作用，積極引導各類環(huán)保民間組織投身環(huán)保公益活動，積極引導建立各級、各類環(huán)保非政府組織，為公眾參與環(huán)境保護活動搭建平臺，開展各項環(huán)境保護活動。

2.加大宣傳的力度，增強公眾的循環(huán)經(jīng)濟法律意識。只有全省公眾積極愛護資源、節(jié)約資源、合理利用資源，保護環(huán)境，才能把資源綜合利用和環(huán)境保護的法律規(guī)范轉化為廣泛的社會行動。在日本,對循環(huán)經(jīng)濟法律的宣傳已成為企業(yè)和有關部門的自覺行動。該國運用各種手段和輿論傳媒加強對循環(huán)型社會的宣傳。通過編制通俗環(huán)保教材來提高公民的環(huán)境意識。同時借助中介機構對公眾進行宣傳教育等。此外，日本還重視成人與兒童互動式的宣傳，如通過成人與娃娃簽訂契約的形式來宣傳可持續(xù)發(fā)展，讓成人意識到自己不僅要考慮到當代人的需要，還要滿足孩子今后的需要，如果成人把后代的資源提前用了就是違約行為。日本對循環(huán)經(jīng)濟的宣傳還重視從娃娃抓起。此外，通過對基本環(huán)保知識的互動調(diào)查、現(xiàn)場打分公布成績，或者通過問卷調(diào)查并當場評判，在愉快輕松的氛圍下進行環(huán)保法律知識的宣傳，使參與者印象深刻、效果明顯，環(huán)保法律意識得以增強。目前，循環(huán)經(jīng)濟已成為一個理念融入到日本社會生活各方面。我們可借鑒日本的經(jīng)驗并結合我省的省情，通過多種形式普及資源綜合利用與環(huán)境保護方面的法律知識，培養(yǎng)和樹立公眾的環(huán)境權意識，增強公眾合理利用資源和環(huán)境保護的意識和責任感，動員和正確引導公眾參與資源綜合利用和環(huán)境保護，提高全民資源和環(huán)境意識，在全社會樹立循環(huán)經(jīng)濟觀念，增強循環(huán)經(jīng)濟法律意識。

（執(zhí)筆人：李瑋。課題組成員：李飛、黃國東、劉芳、吳英淑、張曼莉）

［1］俞金香.循環(huán)經(jīng)濟及其法律調(diào)整［J］.甘肅社會科學，2003，（6）.

［2］孟華，鄒蘭，李延霞.成思危:2010年中國化石能源比重將減至85%［EB／OL］.新華網(wǎng)，2010－09－13.

［3］參見余海紅.我國循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法保障：現(xiàn)狀、需求與對策［J］.生態(tài)經(jīng)濟，2010，（1）.

［4］李冰強.循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的公眾參與：問題與思考［EB／OL］.北大法律信息網(wǎng)，2009－07－02.

責任編輯 張小莉

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