西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題治理的法律對(duì)策

李永寧，黃河

（1.長(zhǎng)安大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，西安710054；2.西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，西安710061）

西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題治理的法律對(duì)策

李永寧1，黃河2

（1.長(zhǎng)安大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，西安710054；2.西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，西安710061）

我國(guó)西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題嚴(yán)重，除過(guò)西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境差等自然原因以外，在長(zhǎng)期的開(kāi)發(fā)過(guò)程中不注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)，也是重要的原因之一。發(fā)展西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)，關(guān)鍵是要加強(qiáng)西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，完善相關(guān)政策和法律，特別是要制定出與西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度，才能確保西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

西北內(nèi)陸區(qū)；農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題；法律對(duì)策

西北內(nèi)陸區(qū)是指我國(guó)陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆五省區(qū)所轄區(qū)域，因其位居我國(guó)西北內(nèi)陸腹地，簡(jiǎn)稱(chēng)“西北內(nèi)陸區(qū)”。我國(guó)西北內(nèi)陸區(qū)人口稀少，水資源短缺，自然環(huán)境差。解放以后，我國(guó)政府對(duì)西北內(nèi)陸區(qū)進(jìn)行了幾次大的開(kāi)發(fā)，西北內(nèi)陸區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活有了很大程度的改善。但在長(zhǎng)期的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，由于不注重對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也導(dǎo)致西北內(nèi)陸區(qū)產(chǎn)生了比較嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：土地荒漠化面積擴(kuò)大，草地退化，綠洲萎縮；植被破壞，水土流失面積不斷增加；土壤鹽漬化，耕地土壤污染嚴(yán)重；河湖萎縮，干涸斷流，地下水超采；滑坡、崩塌、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害問(wèn)題嚴(yán)重等。這些問(wèn)題不僅制約著我國(guó)西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也嚴(yán)重影響了西北內(nèi)陸區(qū)乃至全國(guó)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。如何解決好這些問(wèn)題，一直是近年來(lái)社會(huì)各界積極探討的熱點(diǎn)之一。本文擬從法律需求與法律對(duì)策的角度談幾點(diǎn)看法。

一、西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題治理的法律需求

西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題嚴(yán)重，其中的原因是多方面的。除過(guò)環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱等自然原因以外，在長(zhǎng)期的開(kāi)發(fā)過(guò)程中不注重環(huán)境與生態(tài)的保護(hù)、缺乏長(zhǎng)期的開(kāi)發(fā)規(guī)劃、無(wú)節(jié)制的資源開(kāi)采與利用，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和社會(huì)發(fā)展的法律需求重視不夠是造成目前現(xiàn)狀的主要原因。西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題的治理不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，只簡(jiǎn)單地著眼于解決具體存在的農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題，更重要的是深入研究西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律需求。筆者認(rèn)為西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律需求主要有以下幾個(gè)方面：

1.西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)生態(tài)化的法律需求。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)生態(tài)化，具體是指農(nóng)業(yè)的內(nèi)部生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不單純以經(jīng)濟(jì)效率為導(dǎo)向，而是充分考慮農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境和生態(tài)條件，因地制宜地發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)或牧業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。我國(guó)西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件復(fù)雜，各地水源、地貌、氣候及耕作條件各異，天然形成有不同特征的宜林、宜農(nóng)（種植業(yè)）、宜牧的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小環(huán)境。但在傳統(tǒng)的“以糧為綱”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策的影響下，過(guò)分強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)中種植業(yè)的發(fā)展，不顧地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，亂砍濫伐，無(wú)節(jié)制墾荒，導(dǎo)致地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)趨同化，不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境遭受人為破壞，產(chǎn)生大量農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題。上世紀(jì)90年代末以來(lái)，雖然國(guó)家全面推行了“退耕還林”、“退耕還草”等生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，但并未結(jié)合西北內(nèi)陸區(qū)不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域的特殊性，有針對(duì)性地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)觀念的更新，真正確立起生態(tài)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)發(fā)展觀，因地制宜地發(fā)展林業(yè)和牧業(yè)。因而，在政策、法規(guī)的配套及執(zhí)行上還缺乏適合西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的支持和激勵(lì)，譬如在實(shí)施退耕還林、還草政策，壓縮種植業(yè)生產(chǎn)面積的基礎(chǔ)上，僅給出很短期間的糧食補(bǔ)貼政策，對(duì)于較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)如何解決地區(qū)（特別是大面積退耕地區(qū)）糧食、油料等農(nóng)作物的供給問(wèn)題，尚無(wú)確定性的解決方案。由于政策缺乏深層的和長(zhǎng)期的目標(biāo)，也影響了“退耕還林”“、退耕還草”的實(shí)施效果和政策的可持續(xù)性。在有些局部地區(qū)，甚至出現(xiàn)退耕地的“返耕”現(xiàn)象。因此，20世紀(jì)90年代末以來(lái)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策法律，并未從根本上遏制西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化。有必要結(jié)合區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)化的制度需求，更新西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)觀念，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，并在政策、法規(guī)的制定和配套上給以正確引導(dǎo)、激勵(lì)與保障。

2.財(cái)政資金投入專(zhuān)門(mén)化、常態(tài)化的法律需求。我國(guó)西北內(nèi)陸區(qū)屬我國(guó)貧窮落后地區(qū)之一，全國(guó)貧困縣的接近60%分布在西北、西南地區(qū)。西北內(nèi)陸區(qū)的人民收入、經(jīng)濟(jì)積累能力和自我發(fā)展能力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國(guó)其他地區(qū)。但是，我國(guó)西北內(nèi)陸區(qū)因其獨(dú)特的區(qū)位及地理特征，又是影響全國(guó)氣候的一道天然屏障，是我國(guó)大江大河的主要源頭。西北內(nèi)陸區(qū)還是一個(gè)多民族聚居的區(qū)域，擁有我國(guó)最長(zhǎng)的陸上邊界線，對(duì)于全國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)和國(guó)防安全承擔(dān)著獨(dú)特的全局性責(zé)任，具有舉足輕重的影響。而且，單就西北內(nèi)陸區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展不僅有助于改善內(nèi)陸區(qū)的生態(tài)環(huán)境，也有助于在江河源頭涵養(yǎng)水源，調(diào)節(jié)水量，凈化空氣，減少沙塵，增加江河中下游的水利便利，改善全國(guó)的氣象條件，提高內(nèi)陸區(qū)乃至全國(guó)人民的生活質(zhì)量。西北內(nèi)陸區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，惠益的不僅僅是內(nèi)陸地區(qū)，全國(guó)其他地區(qū)也可以從中受益。因此，對(duì)西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展，除過(guò)西北內(nèi)陸區(qū)負(fù)有不可推卸的責(zé)任外，全國(guó)其他地區(qū)也應(yīng)承擔(dān)必要的責(zé)任。全國(guó)其他地區(qū)對(duì)西北內(nèi)陸區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展可以采取各種靈活的方式加以幫助、扶持，如對(duì)口支援、轉(zhuǎn)移項(xiàng)目、培訓(xùn)人才、交流干部等。但主要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任則應(yīng)該由國(guó)家來(lái)承擔(dān)。國(guó)家對(duì)西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持，除過(guò)制定必要的傾斜性?xún)?yōu)惠政策，更重要的應(yīng)該是加大中央財(cái)政對(duì)西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)的支持力度，對(duì)內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)水利工程、農(nóng)作物改良、耕（草）地維護(hù)、林業(yè)建設(shè)、公益林養(yǎng)護(hù)、江河源頭植被修復(fù)、牧區(qū)環(huán)境保護(hù)、內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究、良種引進(jìn)等提供直接的財(cái)政支持。在這一方面，現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的支持力度明顯有限，需要拓寬財(cái)政支持的渠道，增加專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政支持，并確定各專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政支持在總預(yù)算中所占比例，對(duì)西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展提供更為有效和持續(xù)的財(cái)力支持。

3.減少生態(tài)脆弱區(qū)人為干擾，推行生態(tài)移民的法律需求。我國(guó)西北內(nèi)陸區(qū)國(guó)土面積占全國(guó)的近三分之一，人口僅占全國(guó)人口的7.3%，人口分布極為分散，平均人口密度約為每平方公里29.73人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)的386.74人。特別是許多不宜人居的內(nèi)陸山區(qū)、綠洲和沙漠戈壁的邊緣區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)也散居著一定數(shù)量的人口。如陜西的陜南山區(qū)和陜北的黃土高原區(qū)。生態(tài)脆弱地區(qū)的居民要解決生存問(wèn)題，必然要和惡劣的自然環(huán)境進(jìn)行抗?fàn)?，抗?fàn)幍慕Y(jié)果可能會(huì)改善生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)生諸如“人進(jìn)沙退”的積極效果，但更多的是會(huì)破壞生態(tài)脆弱區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)。如“20世紀(jì)50年代，青海柴達(dá)木盆地陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了鹽湖、石油天然氣等資源，大批人員開(kāi)進(jìn)，僅為解決吃飯、取暖的燃料，全洲3000萬(wàn)畝沙生植被就被破壞了66%多。當(dāng)時(shí)該省開(kāi)墾500多萬(wàn)畝糧田，而今60%因無(wú)灌溉條件棄耕。青藏高原的土層是巖石分化而成，100年才能增加1厘米，一次失策的開(kāi)墾就毀掉大自然幾千年的苦功。”[1]在這些生態(tài)脆弱區(qū)，生存環(huán)境惡劣，交通及通訊條件也極為不便，許多當(dāng)?shù)鼐用褡孀孑呡叾疾荒茏叱鼍幼〉匾淮危c外界相隔離，處于封閉、半封閉狀態(tài)。因此，對(duì)西北內(nèi)陸區(qū)許多不宜人居的生態(tài)脆弱地區(qū)的居民應(yīng)有計(jì)劃地遷移、集中至生態(tài)優(yōu)良區(qū)。選擇生態(tài)優(yōu)良區(qū)，科學(xué)規(guī)劃，合理布點(diǎn)，建設(shè)一批農(nóng)村小城鎮(zhèn)，適當(dāng)集中區(qū)域人口，減少人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)干擾和破壞，保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，也為這些區(qū)域人口的生活環(huán)境及生活質(zhì)量的改善和提高創(chuàng)造更多的便利條件。

二、西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題治理法律法規(guī)存在的問(wèn)題

我國(guó)曾于“一五”期間、“三線”建設(shè)時(shí)期和上世紀(jì)90年代末以來(lái)，對(duì)西北內(nèi)陸區(qū)進(jìn)行過(guò)三次大的有組織開(kāi)發(fā)。歷次開(kāi)發(fā)均把著眼點(diǎn)主要放在西北地區(qū)豐富的自然資源上。西北開(kāi)發(fā)在很大程度上就是資源開(kāi)發(fā)。為解決開(kāi)發(fā)期間新增人口的生活需要，西北內(nèi)陸區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展也因此受到了一定程度的重視，但伴隨資源開(kāi)發(fā)而發(fā)展的西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)，更多的表現(xiàn)為一種開(kāi)發(fā)性農(nóng)業(yè)。如為擴(kuò)展耕地，大量地毀林造田、毀草造田、圍湖造田等。因此，針對(duì)西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，開(kāi)發(fā)性政策居多，很少有生態(tài)保護(hù)與生態(tài)治理的農(nóng)業(yè)政策。上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，由于黃河斷流、長(zhǎng)江洪水以及日益肆虐的沙塵暴影響，我國(guó)才開(kāi)始轉(zhuǎn)向關(guān)注西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)的生態(tài)治理問(wèn)題，國(guó)家也因此出臺(tái)了一系列影響西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題綜合治理的政策法規(guī)?？偟膩?lái)看，這些政策法規(guī)對(duì)于遏止西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題的進(jìn)一步惡化產(chǎn)生了一定的影響，但也存在若干不足。

1.農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題治理的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性。農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題的治理，涉及到對(duì)系列生態(tài)問(wèn)題中的每一個(gè)具體生態(tài)問(wèn)題的治理政策，也涉及到對(duì)每一個(gè)具體生態(tài)問(wèn)題的不同的治理政策。治理政策應(yīng)該是綜合的、系統(tǒng)的。但現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題治理政策，在綜合性與系統(tǒng)性方面與生態(tài)問(wèn)題治理的實(shí)際要求之間顯然存在較大差距。這表現(xiàn)在：一是應(yīng)急性政策和臨時(shí)性政策居多。特別是當(dāng)某項(xiàng)生態(tài)問(wèn)題引起全國(guó)性危害時(shí)，才會(huì)引起治理的緊迫感。如在長(zhǎng)江、黃河發(fā)生水害（包括斷流）危機(jī)時(shí)，才比較快地催生了江河源頭的退耕還林（草）等生態(tài)治理政策。二是政策法規(guī)的協(xié)調(diào)性差。由于我國(guó)存在較為龐大的行政管理體系，各行政部門(mén)基于本部門(mén)的權(quán)責(zé)分工，對(duì)同一問(wèn)題可能存在爭(zhēng)相管理、交叉管理、多頭管理的現(xiàn)象。而且，部門(mén)規(guī)章“法律化”的傾向進(jìn)一步加深了這種趨勢(shì)。如對(duì)水資源的管理，水利、環(huán)保、資源等部門(mén)存在一定的職責(zé)交叉，在很大程度上影響了水資源的有效治理。三是政策法規(guī)存在“一事一議”的弊病。政策法規(guī)的制定往往只注重解決已經(jīng)發(fā)生的問(wèn)題，經(jīng)常是出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題就會(huì)引出一個(gè)部門(mén)規(guī)章，政策規(guī)章的效果只限于某一特定問(wèn)題，缺乏宏觀性和前瞻性。

2.農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題治理的法律法規(guī)缺乏穩(wěn)定性。政策法規(guī)的穩(wěn)定性就其形式而言，表現(xiàn)為政策法規(guī)的相對(duì)不變性，也就是不會(huì)出現(xiàn)“朝令夕改”的情況。事實(shí)上，朝令夕改的情況也是不存在的。但由于政策法規(guī)的制定往往具有極強(qiáng)的針對(duì)性，當(dāng)所指向的特定事實(shí)不存在時(shí)，或原來(lái)的事實(shí)發(fā)生了某種變化，政策法規(guī)的適應(yīng)性就顯得比較僵硬，很難對(duì)變化了的情況做出解釋。因而，許多政府主管部門(mén)被迫經(jīng)常進(jìn)行部門(mén)規(guī)章的調(diào)整、更改，就是為了應(yīng)付這種情況。如國(guó)家雖然制定了一系列有關(guān)退耕還林及鼓勵(lì)林業(yè)發(fā)展的政策，但對(duì)諸如牛玉琴、石廣銀等治沙植林現(xiàn)象①卻顯得束手無(wú)策。政策法規(guī)的穩(wěn)定性就其實(shí)質(zhì)而言，還表現(xiàn)為政策法規(guī)效果的持續(xù)性和長(zhǎng)期性。政策（包括法律法規(guī)）的持續(xù)性與長(zhǎng)期性的意義在于可以為當(dāng)事者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供一個(gè)長(zhǎng)期預(yù)期，并使這種活動(dòng)能由理性支配有計(jì)劃的向前發(fā)展。如在2000年以前，我國(guó)農(nóng)村的土地承包政策，因?qū)ν恋爻邪跊](méi)有明確的規(guī)定，自然助長(zhǎng)了承包戶(hù)對(duì)地力的無(wú)節(jié)制掠奪，這無(wú)疑也是造成目前農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題的原因之一。再如我國(guó)的退耕還林（草）政策，只規(guī)定了5年時(shí)間的（糧食）補(bǔ)貼期限，但林木成材用5年時(shí)間顯然是不夠的，特別是在生態(tài)脆弱區(qū)，譬如荒漠地區(qū)，林木的成活率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常水平。因此，退耕農(nóng)民可能會(huì)傾向敷衍應(yīng)付退耕政策，或者會(huì)更多地考慮在5年期滿(mǎn)時(shí)再毀林復(fù)耕。這些都充分顯示了政策法規(guī)的穩(wěn)定性不足及其所帶來(lái)的危害。雖然從2007年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，規(guī)定退耕還林（草）再延長(zhǎng)一個(gè)周期，但一個(gè)新周期完成之后，類(lèi)似的問(wèn)題仍然會(huì)出現(xiàn)。

3.農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題治理的法律法規(guī)缺乏全面性。政策法規(guī)的全面性表現(xiàn)為政策或法規(guī)的普遍約束力。有兩個(gè)具體表現(xiàn)：一是一項(xiàng)政策或一項(xiàng)法規(guī)對(duì)同一事實(shí)行為，不管它發(fā)生的時(shí)間、地域以及行為人的區(qū)別都具有普遍的適用性。如果政策法規(guī)不具有這樣的性質(zhì)就是不全面的。如我國(guó)的退耕還林（草）政策，對(duì)退耕面積有指標(biāo)的限制，只有經(jīng)過(guò)中央林業(yè)主管部門(mén)確認(rèn)的退耕地，方可享受到政策優(yōu)惠。那些超計(jì)劃的退耕地則享受不到退耕政策優(yōu)惠，導(dǎo)致出現(xiàn)相鄰的兩塊退耕地，一塊地能享受政策，另一塊地卻享受不到政策的不合理現(xiàn)象。政策法規(guī)的全面性的另一個(gè)具體表現(xiàn)就是政策法規(guī)的覆蓋面應(yīng)該是完整的，沒(méi)有漏洞，不存在政策法規(guī)的缺位問(wèn)題。相反，則應(yīng)該是不全面的。如我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償政策，只規(guī)定了對(duì)生態(tài)公益林的生態(tài)補(bǔ)償制度，但對(duì)具有同樣生態(tài)功能的非生態(tài)公益林、流域上游地區(qū)以及種植業(yè)卻沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償辦法，這里明顯存在政策法規(guī)的缺位問(wèn)題，是不合理的。這也是目前生態(tài)問(wèn)題解決起來(lái)困難重重的原因所在。所以，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題的綜合治理一定要強(qiáng)調(diào)政策法規(guī)的全面性。只有這樣，才能真正徹底解決目前存在的問(wèn)題。

三、西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題治理的法律對(duì)策

基于以上分析，我們認(rèn)為西北內(nèi)陸區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題的治理至少需要以下幾個(gè)方面的法律對(duì)策：

1.進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度，擴(kuò)大其適用范圍。我國(guó)學(xué)術(shù)界自20世紀(jì)90年代中后期，特別是西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償法律制度進(jìn)行了廣泛的探討，形成了許多共識(shí)。全國(guó)許多省區(qū)在此期間也進(jìn)行了許多卓有成效的補(bǔ)償試點(diǎn)工作，一些省還先行進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ?。如廣東省于1998年制定了我國(guó)第一個(gè)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局于2005年9月1日聯(lián)合下發(fā)了全國(guó)性的《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，使生態(tài)補(bǔ)償法律制度正式納入國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策（法律）體系。但就已經(jīng)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)最起碼還存在以下幾個(gè)突出問(wèn)題：一是生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍過(guò)于狹窄?，F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償政策僅適用于森林生態(tài)效益補(bǔ)償，對(duì)于非森林生態(tài)效益，如生態(tài)農(nóng)業(yè)的效益補(bǔ)償則并未納入其中。同時(shí)，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償中僅僅強(qiáng)調(diào)了對(duì)生態(tài)公益林的生態(tài)效益補(bǔ)償，對(duì)其他非公益林的生態(tài)效益補(bǔ)償也未納入其中。二是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低。按我國(guó)《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的規(guī)定，生態(tài)公益林的生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為每畝地每年5元錢(qián)。而根據(jù)有關(guān)專(zhuān)家測(cè)算，公益林合理的生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大約為每畝地每年29元左右。[2]實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間存在很大差距。三是補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)存在偏差。雖然我們主張的是森林“生態(tài)效益”補(bǔ)償，《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》在名稱(chēng)上也做了這樣的定位，但補(bǔ)償?shù)膶?shí)際依據(jù)則是“森林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理費(fèi)用”，也就是對(duì)公益林的營(yíng)造、養(yǎng)護(hù)成本的補(bǔ)償。效益補(bǔ)償與成本補(bǔ)償其實(shí)是完全不同的兩種情況，這也是導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的主要原因。針對(duì)上述情況，我們認(rèn)為：（1）需要進(jìn)一步擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，將補(bǔ)償范圍擴(kuò)大至非公益林及其他具有生態(tài)功能的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。（2）需要參考國(guó)際上的生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)森林營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理的實(shí)際情況，考慮國(guó)家的財(cái)政能力，確定一個(gè)各方均可接受的相對(duì)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。（3）改變單純的按成本進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t，應(yīng)兼顧森林生態(tài)效益，結(jié)合森林的生產(chǎn)、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，使生態(tài)補(bǔ)償更具科學(xué)合理性。

2.落實(shí)水資源流域管理規(guī)定，建立流域水效益補(bǔ)償機(jī)制。2002年頒布的新《水法》第一次明確了流域管理的法律地位。②新《水法》規(guī)定實(shí)行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的水資源管理體制，流域管理機(jī)構(gòu)可以“在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)”，新《水法》對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定，涉及水資源規(guī)劃、水資源宏觀配置、取水許可管理、水資源保護(hù)、執(zhí)法監(jiān)督檢查和實(shí)施處罰等等，基本涵蓋了開(kāi)展流域管理所應(yīng)具備的職責(zé)。流域管理就其任務(wù)而言既要實(shí)現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一調(diào)配，保護(hù)流域水環(huán)境，也要體現(xiàn)國(guó)家的水資源所有權(quán)。關(guān)于流域水資源的統(tǒng)一調(diào)配，主要是協(xié)調(diào)好流域管理和行政區(qū)域管理的關(guān)系。流域水環(huán)境保護(hù)目前最重要的是對(duì)流域上游的水源保護(hù)，要實(shí)現(xiàn)流域上游的水源保護(hù)，應(yīng)主要通過(guò)落實(shí)水資源有償使用制度，構(gòu)建流域上下游水效益補(bǔ)償機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。過(guò)去我們談及流域問(wèn)題時(shí)，很少涉及流域上下游的權(quán)責(zé)關(guān)系，以為上游保護(hù)水源，下游享用水利是天經(jīng)地義的事情。但是，流域水資源問(wèn)題的日益尖銳，這種原本看來(lái)天經(jīng)地義的事情，已經(jīng)開(kāi)始受到人們?cè)絹?lái)越多的質(zhì)疑。流域水資源問(wèn)題的難點(diǎn)是上下游不同地區(qū)之間的關(guān)系，許多研究者為了回避這一問(wèn)題，往往對(duì)這一關(guān)系視而不見(jiàn)，只單純強(qiáng)調(diào)流域上游的水源保護(hù)義務(wù)和國(guó)家在流域管理中的責(zé)任，更有甚者，甚至認(rèn)為流域上下游之間互為外部性，下游對(duì)上游也有積極影響。[3]這些看法顯然都是無(wú)益于流域水資源管理的。我們認(rèn)為，流域水資源管理除強(qiáng)調(diào)國(guó)家的責(zé)任以外，也應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)功能，推動(dòng)建立流域上下游水效益補(bǔ)償機(jī)制。在這方面已經(jīng)有一些積極的實(shí)踐，例如北京向河北承德、張家口每年支付2000萬(wàn)元水源涵養(yǎng)林保護(hù)費(fèi)和水土保持費(fèi)用；廣東每年向東江上游江西省尋烏、安遠(yuǎn)和定南三縣支付1.5億元水源保護(hù)費(fèi)；浙江義烏市一次性出資2億元購(gòu)買(mǎi)東陽(yáng)橫錦水庫(kù)每年4999.9萬(wàn)立方米水的永久性使用權(quán)。這種通過(guò)市場(chǎng)途徑進(jìn)行的小流域水源保護(hù)實(shí)踐完全可以推廣到大流域范圍，積極促成流域上下游不同地區(qū)之間通過(guò)公平協(xié)商，實(shí)現(xiàn)水源保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制?？梢杂梢粋€(gè)權(quán)威的專(zhuān)家機(jī)構(gòu)對(duì)流域中下游地區(qū)享用水利的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行測(cè)算，并從中拿出一個(gè)上下游均可接受的比例，支付給上游地區(qū)用于水源保護(hù)。只有這樣，流域水資源保護(hù)問(wèn)題才有可能得到根本解決。

3.制定生態(tài)移民法律法規(guī)，持續(xù)推行生態(tài)移民工程。關(guān)于生態(tài)移民，一直是近幾年積極談?wù)摰囊粋€(gè)話題，也進(jìn)行過(guò)一些試點(diǎn)，但不管是理論還是實(shí)踐都存在一些問(wèn)題。一是關(guān)于生態(tài)移民的動(dòng)因，大多把生態(tài)移民作為扶貧幫困工程的一種形式，并未從農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題治理的高度去認(rèn)識(shí)。這就導(dǎo)致生態(tài)移民的推動(dòng)力明顯不足。既然是扶貧幫困，形式可以是多樣的，移民僅是可選擇的方案之一，如果有其他替代的形式，“移民”這種費(fèi)錢(qián)不省力的工作必然被束之高閣。二是移民的資金來(lái)源，沒(méi)有明確的規(guī)定。一些地方從扶貧幫困的角度推動(dòng)移民，資金除由遷移者自己承擔(dān)一部分外，其他的則由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。而需要移民的地區(qū)一般又是貧困省份，自然也沒(méi)那么大的財(cái)力進(jìn)行移民，移民更多地變成了紙上談兵。三是移民的原則，現(xiàn)在比較流行的是所謂“就近移民”，就是把移民就近安置在臨近的人口集中區(qū)域。“就近移民”固然可以節(jié)省資金，有利于集中散居人口，但問(wèn)題是與生態(tài)脆弱區(qū)緊鄰的移入地往往也是貧困地區(qū)、生態(tài)非優(yōu)良區(qū)，因而移民移后生活往往很難有大的改善，也就很難留住移民。四是移民后的管理缺乏規(guī)范性。經(jīng)常聽(tīng)說(shuō)“某地方人移民后又回來(lái)了”，反映移民“移”的很不徹底，經(jīng)常是這邊移了，那邊還留有宅地，留有承包田。另外，對(duì)移民后的生活安置與生產(chǎn)自救也沒(méi)有持續(xù)的給以關(guān)照、扶持，也導(dǎo)致移民對(duì)移后生活缺乏持久規(guī)劃。所以，生態(tài)移民必須從減少生態(tài)脆弱區(qū)人為干擾的角度，從農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題綜合治理的角度，從國(guó)家的整體利益的角度進(jìn)行認(rèn)識(shí)。要認(rèn)識(shí)到“生態(tài)移民屬于公共產(chǎn)品范疇”，[4]并不是單純的移民問(wèn)題。因此，有必要制定專(zhuān)門(mén)的生態(tài)移民管理辦法，對(duì)生態(tài)移民的有關(guān)問(wèn)題作出明確的規(guī)定：（1）關(guān)于生態(tài)移民的范圍。需要明確移民區(qū)應(yīng)具備哪些條件，并根據(jù)生態(tài)脆弱程度進(jìn)行分級(jí)，確定移民先后順序，制定生態(tài)移民的長(zhǎng)期規(guī)劃。（2）關(guān)于生態(tài)移民的費(fèi)用支出。應(yīng)根據(jù)移民區(qū)分級(jí)，確定由國(guó)家、地方政府、遷移者個(gè)人分擔(dān)原則。對(duì)于生態(tài)最脆弱區(qū)由國(guó)家承擔(dān)移民成本的主要部分，免除遷移者個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用。（3）關(guān)于移后管理。目標(biāo)是盡快促使移民融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。應(yīng)規(guī)定適當(dāng)期間，由國(guó)家、當(dāng)?shù)卣o予扶持。應(yīng)明確規(guī)定國(guó)家、當(dāng)?shù)卣瓦w移者個(gè)人在此期間的責(zé)任和義務(wù)，確保移后管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)采取以上措施，生態(tài)移民才有可能移得出、留得住，生活更幸福，這樣的生態(tài)移民才能真正發(fā)揮生態(tài)保護(hù)的作用。

注釋?zhuān)?/p>

①牛玉琴、石廣銀是全國(guó)著名的治沙勞模，在陜北沙漠植樹(shù)造林，所植林木成材后被劃定為生態(tài)林，其所期望的林木經(jīng)濟(jì)價(jià)值因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)，但現(xiàn)有政策卻不能兌現(xiàn)其林木的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。截止現(xiàn)在，也只能比照退耕還林和公益林補(bǔ)償辦法給予一定補(bǔ)貼。

②長(zhǎng)期以來(lái)，除在1998年實(shí)施的《防洪法》中確定流域管理機(jī)構(gòu)具有一定的防洪協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理的職責(zé)外，其他涉水法律均未明確規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)在流域管理中的法律地位和具體職責(zé)。

[1]李永寧.西部大開(kāi)發(fā)：理論、制度、法律[M].陜西人民教育出版社,2001:35.

[2]王翊.生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算[J].求索, 2005,(5).

[3]錢(qián)水苗.論流域生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建——從社會(huì)公正的視角[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào),2005,(5).

[4]張軍.建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，籌集生態(tài)移民經(jīng)費(fèi)，推動(dòng)生態(tài)移民發(fā)展[J].中國(guó)發(fā)展,2003,(3).

D922.604

A

1002－7408（2011）03－0085－04

教育部國(guó)家外國(guó)專(zhuān)家局高等學(xué)校學(xué)科創(chuàng)新引智計(jì)劃項(xiàng)目（B08039）。

李永寧（1963－），男，西安人，長(zhǎng)安大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院博士研究生，西北政法大學(xué)教授，主要從事環(huán)境資源法學(xué)研究；黃河（1960－），男，陜西富平人，西北政法大學(xué)教授，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

[責(zé)任編輯：黎峰]