我國城市棚戶區(qū)改造的困境與出路
——以徐州棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)為例

楚德江

（徐州師范大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221009）

我國城市棚戶區(qū)改造的困境與出路
——以徐州棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)為例

楚德江

（徐州師范大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221009）

棚戶區(qū)改造是當(dāng)前老工業(yè)城市的中心工作，也是一項(xiàng)重要的民心工程和民生工程，不僅有助于改善棚戶區(qū)居民的居住條件和生活環(huán)境，也是城市價(jià)值再造、完善住房保障體系、振興老工業(yè)基地的重要舉措。目前，棚戶區(qū)改造仍面臨著資金不足、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較大等諸多困境。徐州市兼具老工業(yè)城市和資源性城市雙重特征，其“棚改”的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于其它城市的棚戶區(qū)改造具有很強(qiáng)的借鑒價(jià)值。

棚戶區(qū)改造；徐州經(jīng)驗(yàn)；困境；出路

棚戶區(qū)是指城市中結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋，抗災(zāi)性差（抗震、防火、防洪性差）；居住擁擠，功能差（幾輩同室、無上下水、無供氣供熱）；居住環(huán)境差（糞便垃圾無序排放、無道路、無綠化、無公共活動(dòng)場(chǎng)地、采光通風(fēng)差）的房屋集中的地方。[1]棚戶區(qū)的這種狀況不僅造成棚戶區(qū)居民生活的困難和不便，也給棚戶區(qū)的社會(huì)管理帶來嚴(yán)重問題，并成為引發(fā)社會(huì)矛盾的一個(gè)重要原因。為了從根本上改善棚戶區(qū)居民的居住條件和生活水平，我國從上世紀(jì)80年代后期就開始啟動(dòng)棚戶區(qū)改造工程，但收效不佳。2009年12月14日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，用5年左右時(shí)間基本完成城市和國有工礦中成片棚戶區(qū)改造，有條件的地方爭(zhēng)取用3年時(shí)間基本完成。2009年12月24日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等五部委聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，重申了上述決定，要求通過棚戶區(qū)改造，使棚戶區(qū)群眾的居住條件得到明顯改善。[2]目前，棚戶區(qū)改造已在各地普遍展開，但仍困難重重，如何有效推進(jìn)棚戶區(qū)的改造已成為迫在眉睫的問題。徐州市兼具老工業(yè)城市和資源性城市雙重特征，“棚改”任務(wù)十分繁重。在“棚改”過程中，徐州市結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行了創(chuàng)造性探索，取得了棚戶區(qū)改造的重大成就，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于其它城市的棚戶區(qū)改造具有很強(qiáng)的借鑒作用。

一、棚戶區(qū)改造的戰(zhàn)略價(jià)值與時(shí)代意義

棚戶區(qū)改造是改善棚戶區(qū)居民住房條件和生活環(huán)境的根本措施，但其價(jià)值和意義并不限于棚戶區(qū)自身。在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下，中央要求各地開展大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，乃是有著更為深遠(yuǎn)的考慮，并期望取得更廣泛的政策目標(biāo)。

第一，作為當(dāng)前重要的民生工程，棚戶區(qū)改造體現(xiàn)了政府的社會(huì)責(zé)任，是促進(jìn)社會(huì)公平與和諧的重要途徑。我國城市棚戶區(qū)的形成和西方國家城市貧民窟的形成不同，它不是城市化進(jìn)程中貧困農(nóng)民聚集的結(jié)果，而是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和體制改革過程中歷史地形成的。在我國，棚戶區(qū)主要集中在老工業(yè)基地城市和資源性城市的工礦區(qū)，是在“先生產(chǎn)，后生活”的政策指導(dǎo)下，伴隨工礦業(yè)的發(fā)展而建設(shè)的工人宿舍區(qū)和礦工工棚。改革開放以后，這些居民的生活條件并沒有隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而得到改善，相反，隨著國有企業(yè)陷入經(jīng)營困難和礦業(yè)資源瀕臨枯竭，這些居民大多退休或下崗，成為城市中的低收入群體。由于生計(jì)問題尚未解決，棚戶區(qū)居民根本無暇也無力去改善他們的居住條件和居住環(huán)境。在這種情況下，由政府主導(dǎo)實(shí)施棚戶區(qū)改造工程，體現(xiàn)了政府對(duì)弱勢(shì)群體應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和“國家的回歸”。[3]正如張道航所指出的，這次全國范圍內(nèi)大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，實(shí)際上帶有一定的“還賬”性質(zhì)，就是要讓這一部分人群也能與其他社會(huì)群體一樣共享改革發(fā)展成果，進(jìn)一步體現(xiàn)社會(huì)公平。[4]

第二，棚戶區(qū)改造是振興老工業(yè)基地的重要抓手。振興老工業(yè)基地是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一。早在2002年，黨的十六大就提出：“支持東北地區(qū)老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造，支持以資源開采為主的城市和地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)?！?003年中央11號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》中指出，“各級(jí)黨委和政府要勤政廉政，始終把群眾利益放在突出位置，切實(shí)關(guān)心群眾疾苦，妥善解決困難群體的生活問題”。[5]2009年9月9日國務(wù)院制定的33號(hào)文件《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》中特別強(qiáng)調(diào)要“解決好住房、冬季取暖等突出民生問題”，提出“加大城鎮(zhèn)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)規(guī)模和國有林區(qū)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)危房、農(nóng)村危房、危舊校舍改造力度，繼續(xù)做好煤礦棚戶區(qū)改造工作。支持開展城市棚戶區(qū)改造工作?！盵6]至此，棚戶區(qū)改造已成為振興老工業(yè)基地的重要內(nèi)容。棚戶區(qū)改造對(duì)于振興老工業(yè)基地的意義至少有以下幾個(gè)方面：其一，棚戶區(qū)改造能夠極大地改變老工業(yè)城市的面貌，提升城市形象和影響力；其二，通過棚戶區(qū)改造能夠帶動(dòng)巨額社會(huì)投資，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其三，棚戶區(qū)改造改善了棚戶區(qū)居民的居住條件和生活環(huán)境，有助于促進(jìn)棚戶區(qū)居民消費(fèi)升級(jí)；其四，通過棚戶區(qū)改造能夠創(chuàng)造眾多的社會(huì)就業(yè)崗位，從而促進(jìn)棚戶區(qū)居民就業(yè)。老工業(yè)城市政府抓住中央加快棚戶區(qū)改造的機(jī)遇，利用中央財(cái)政、金融等方面對(duì)棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠政策，積極開展棚戶區(qū)改造，不僅造福于棚戶區(qū)居民，也將成為推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

第三，棚戶區(qū)改造是城市價(jià)值再造的重要手段。棚戶區(qū)改造不僅能夠改善棚戶區(qū)居民的生活質(zhì)量，改善城市環(huán)境和城市形象，更是城市價(jià)值再造的過程。從上世紀(jì)80年代后期開始的棚戶區(qū)改造工程之所以進(jìn)展緩慢，主要是因?yàn)榕飸魠^(qū)改造往往著眼于該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽視了棚戶區(qū)改造的其他功能。如果我們能夠綜合考慮棚戶區(qū)改造所具有的商業(yè)價(jià)值、環(huán)境價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和政府形象價(jià)值，其總體收益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其成本。首先，棚戶區(qū)改造改變了棚戶區(qū)臟亂差的環(huán)境，改善了居民的衛(wèi)生條件，從而有助于減少政府和個(gè)人的醫(yī)療支出。其次，棚戶區(qū)改造有助于徹底改變棚戶區(qū)的治安狀況，增強(qiáng)民眾的安全感，并減少政府的治安開支。再次，通過棚戶區(qū)改造，政府有機(jī)會(huì)完善城市功能布局，合理安排城市的居住空間和工商業(yè)布局，優(yōu)化城市的空間結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城市管理升級(jí)，提升城市的服務(wù)功能。最后，作為一項(xiàng)民生工程、民心工程和德政工程，棚戶區(qū)改造有助于密切城市政府與居民的關(guān)系，提升政府的公信力和合法性，對(duì)于促進(jìn)城市的穩(wěn)定、和諧和發(fā)展具有重大意義。

第四，棚戶區(qū)改造有助于平抑當(dāng)前房價(jià)和完善我國的住房保障制度。住房作為民眾的基本需求之一，政府有責(zé)任根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提供最低限度的保障。近年來城市房價(jià)的過快增長已經(jīng)嚴(yán)重妨礙了民眾改善住房條件愿望的實(shí)現(xiàn)。雖然自2004年以來，國家連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)抑制房價(jià)過快上漲的政策措施，但收效甚微。其根本原因在于政府把著眼點(diǎn)放在了控制商品房價(jià)格的上漲，而忽視了自身為低收入家庭提供住房的責(zé)任。抑制當(dāng)前房價(jià)的根本出路在于大量增加住房供給，特別是經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的供給。棚戶區(qū)改造以政府為主導(dǎo)改善棚戶區(qū)居民的住房條件，不僅增加了住房供給，滿足了棚戶區(qū)居民的住房需求，而且大量經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的興建也有利于降低周邊地區(qū)的房價(jià)。同時(shí)，棚戶區(qū)改造強(qiáng)化了政府為低收入家庭提供基本住房條件的責(zé)任，促使政府加大經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的供給力度，以避免新的棚戶區(qū)的出現(xiàn)，從而有助于推動(dòng)我國住房保障制度體系的完善。

二、棚戶區(qū)改造面臨的現(xiàn)實(shí)困境

目前，棚戶區(qū)改造已在全國各大中城市普遍展開。由于歷史原因，棚戶區(qū)改造的任務(wù)主要集中在老工業(yè)城市和開采歷史較長的資源性城市。但這些城市大多經(jīng)濟(jì)比較落后，政府財(cái)政能力較差，棚戶區(qū)居民的生活又普遍極為貧困，這使得棚戶區(qū)改造面臨的困難相當(dāng)復(fù)雜。

第一，棚戶區(qū)改造面臨著嚴(yán)峻的資金壓力。這是棚戶區(qū)改造面臨的最大困難。首先，改革開放以來，老工業(yè)基地的國有企業(yè)普遍存在經(jīng)營不善、效益低下、虧損嚴(yán)重、社會(huì)包袱沉重等問題，在國有企業(yè)減員增效的改革中，又導(dǎo)致大量職工下崗。這些居住在棚戶區(qū)中的退休和下崗職工根本無力改善自身的居住狀況。其次，在企業(yè)效益不好的情況下，政府的財(cái)政能力也非常薄弱。而在以GDP為中心的地方官員績效競(jìng)爭(zhēng)體制下，地方官員傾向于通過政府投資來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，而不愿意把有限的財(cái)政資金用于缺乏經(jīng)濟(jì)效益的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目上。最后，由于缺乏商業(yè)開發(fā)價(jià)值，又加上拆遷可能引發(fā)社會(huì)沖突，房地產(chǎn)開發(fā)商也不愿意承擔(dān)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。

第二，棚戶區(qū)改造需要做艱苦細(xì)致的摸底和動(dòng)員工作，要求投入巨大的人力和物力。雖然棚戶區(qū)改造是棚戶區(qū)居民的普遍要求，但要把好事做好并不容易。由于棚戶區(qū)居民的家庭情況千差萬別，他們各自的要求和期望也各不相同，面對(duì)統(tǒng)一的拆遷政策，他們所獲得的收益會(huì)有差異，對(duì)棚戶區(qū)拆遷政策的公平感受也會(huì)不同，這些都會(huì)影響到他們對(duì)棚戶區(qū)改造的支持態(tài)度。這就需要政府部門做好耐心細(xì)致說服動(dòng)員工作，向居民解釋棚戶區(qū)改造的意義和政策，爭(zhēng)取民眾對(duì)棚戶區(qū)改造工作的理解和支持。

第三，棚戶區(qū)居民生活困難，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，因此，棚戶區(qū)改造容易造成社會(huì)不穩(wěn)定。棚戶區(qū)改造的首要目標(biāo)在于改善棚戶區(qū)居民的居住條件和居住環(huán)境，但龐大的資金需求僅靠政府的財(cái)政支持顯然不夠。在棚戶區(qū)改造過程中，棚戶區(qū)居民需要對(duì)新增的居住面積按一定價(jià)格支付費(fèi)用，而且棚戶區(qū)居民遷入新居，又必然會(huì)因裝修、添置家具等增加一定的開支，這些都會(huì)增加棚戶區(qū)居民的支出。由于棚戶區(qū)居民基本上都是城市中的低收入家庭，還有相當(dāng)一部分屬于“低保”家庭，有的家庭所有家當(dāng)?shù)膬r(jià)值不過數(shù)百元，伴隨棚戶區(qū)改造帶來的新增開支很可能使部分棚戶區(qū)居民的生活陷入困境。如果政府和社會(huì)不能及時(shí)幫助他們度過難關(guān)，就可能成為社會(huì)不穩(wěn)定的新因素。

第四，棚戶區(qū)改造將不可避免地遭遇社會(huì)公平困境。即使棚戶區(qū)改造方案能夠使棚戶區(qū)的每個(gè)家庭受益，仍然可能遭到部分居民的反對(duì)，因?yàn)榕飸魠^(qū)改造方案無法照顧到棚戶區(qū)居民的多樣化的需求。首先，棚戶區(qū)居民的家庭需求具有多樣性。為了減少棚戶區(qū)改造對(duì)居民生產(chǎn)生活造成的影響，目前棚戶區(qū)改造大多采用梯度拆遷的辦法，即不再是原拆原建，而是直接搬入建成的安置房中。當(dāng)政府只提供單一的安置小區(qū)時(shí)，就難以滿足不同居民的不同需要。有的家庭關(guān)心子女教育問題，希望周邊有較好的中小學(xué)校；有的家庭常年有病人，希望能靠近醫(yī)院，等等。政府考慮到一部分居民的需求，就可能無法照顧到另一部分居民的需求。其次，棚戶區(qū)改造面臨著平等補(bǔ)償與特殊照顧的沖突。在棚戶區(qū)改造過程中，難免會(huì)遇到一些特殊困難的居民，如果按照棚戶區(qū)改造政策的規(guī)定，他們將仍然沒有能力遷入新居。比如有的家庭住房面積只有10平方米左右，而安置房的面積至少有40-50平方米，按照拆一補(bǔ)一的原則，該家庭將不得不為新增的30-40平方米的住房支付費(fèi)用，而這筆費(fèi)用卻是他們無論如何也無力承擔(dān)的。但如果對(duì)這部分居民給予特殊照顧，又有違拆遷政策的嚴(yán)肅性和政策執(zhí)行的公平性。最后，為了滿足不同居民的多樣化需求，政府往往為棚戶區(qū)居民提供多樣化的安置選擇，但如何保障不同安置方案之間的公平性仍是需慎重考慮的問題。

三、徐州棚戶區(qū)改造的主要做法

徐州地處蘇魯豫皖四省交界處，是江蘇省“棚改”任務(wù)最為繁重的城市。上世紀(jì)50年代到80年代初，國家先后在徐州建設(shè)了近千家重化工企業(yè)，同時(shí)也建成了一大批企業(yè)職工住宅；徐州還是東部地區(qū)重要的資源型城市，在礦區(qū)及城市周邊地區(qū)陸續(xù)建設(shè)了大批礦工住宅。由于各種原因，這些住房沒能得到較好的維修和改造，逐步形成了現(xiàn)在的棚戶區(qū)。由于棚戶區(qū)大部分位于城市邊緣地帶，區(qū)位較差，房屋密度大，動(dòng)遷成本高，商業(yè)開發(fā)價(jià)值低，導(dǎo)致棚戶區(qū)改造困難重重。在棚戶區(qū)改造過程中，徐州市的主要做法有以下幾點(diǎn)：

第一，建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)組織體系，充分調(diào)動(dòng)基層黨員干部的工作積極性。首先，成立“棚改”工作組織機(jī)構(gòu)。為了加強(qiáng)對(duì)棚戶區(qū)改造工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，徐州市成立了棚改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)全市棚戶區(qū)改造的組織、推進(jìn)、綜合協(xié)調(diào)等工作。各區(qū)、徐礦集團(tuán)也都成立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，使全市上下形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。其次，建立市、區(qū)、辦事處和拆遷公司之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。市棚改辦在充分征求區(qū)、辦事處意見的基礎(chǔ)上，研究制定每個(gè)項(xiàng)目的政策性指導(dǎo)意見，包括安置方向、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)惠政策等；各區(qū)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，綜合考慮各方因素，制定項(xiàng)目實(shí)施方案，在報(bào)經(jīng)市政府審批后，以區(qū)、辦事處為主體實(shí)施聯(lián)動(dòng)，啟動(dòng)拆遷改造。最后，建立目標(biāo)責(zé)任機(jī)制。市委、市政府將棚戶區(qū)改造作為年度城建重點(diǎn)工程，納入全市對(duì)各區(qū)、各相關(guān)部門綜合目標(biāo)考核體系，市棚改辦對(duì)每個(gè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)的任務(wù)分解，明確責(zé)任，建立有效的考核獎(jiǎng)懲制度。各區(qū)還把工作重心下移，加大對(duì)街道辦事處的考核力度。

第二，提供多樣化的安置方案。為了滿足棚戶區(qū)居民多樣化的住房需求，在徐州市政府制定的《徐州市棚戶區(qū)改造實(shí)施方案》中按照居民的經(jīng)濟(jì)承受能力，設(shè)立了5種棚戶區(qū)改造安置方式：一是對(duì)符合經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房條件的拆遷戶，可優(yōu)先使用經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房予以安置；二是選擇定銷商品房安置的動(dòng)遷戶，實(shí)行就近、就地安置，享受定銷商品房安置的優(yōu)惠政策；三是選擇貨幣安置且自行購買商品房的，在限定的時(shí)間段內(nèi)，按照原拆遷面積評(píng)估款增加10%給予補(bǔ)貼；四是已享受過經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房政策、選擇貨幣安置且不再購買商品房的，可以將原經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房轉(zhuǎn)為商品房產(chǎn)權(quán)；五是通過安置房進(jìn)行安置。針對(duì)拆遷房較小的情況，適當(dāng)增加安置房小戶型套數(shù)，最小戶型面積為45平方米左右。

第三，充分考慮特困家庭的實(shí)際狀況，實(shí)施特困救助。在“棚改”過程中，針對(duì)特困群體安置難問題，徐州市專門成立棚戶區(qū)改造救助投訴中心，設(shè)立慈善救助基金，出臺(tái)特困救助規(guī)定，給予符合條件的特困家庭提供救助。該救助基金由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政、市慈善總會(huì)、新盛公司和社會(huì)各界共同募集，凡符合救助條件的都將列為救助對(duì)象。該基金的運(yùn)作創(chuàng)造性地引入了“產(chǎn)權(quán)共有”制度，即當(dāng)居民無力購買最小面積的安置房時(shí)，即可申請(qǐng)救助，由慈善救助基金出資補(bǔ)足購房款，按出資比例由該居民和市慈善總會(huì)共享該住房產(chǎn)權(quán)。該居民需按廉租房的租金水平向市慈善總會(huì)交納慈善基金所擁有的產(chǎn)權(quán)部分的租金，待經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)后，該居民還可以申請(qǐng)購買市慈善總會(huì)出資擁有的那部分產(chǎn)權(quán)。即使以后房價(jià)漲了，居民仍可按照當(dāng)時(shí)的房價(jià)購買，而如果房價(jià)降了的話，則只需按降價(jià)后的房價(jià)付款。

第四，堅(jiān)持“三項(xiàng)制度”，實(shí)現(xiàn)拆遷過程陽光透明。一是公示制度，每個(gè)拆遷項(xiàng)目許可前都在媒體、網(wǎng)絡(luò)上公告，公開項(xiàng)目拆遷人、拆遷實(shí)施單位、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)；在拆遷現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立統(tǒng)一公示欄，將拆遷政策法規(guī)、相關(guān)文件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷安置房源、拆遷實(shí)施單位和評(píng)估機(jī)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行公示，并邀請(qǐng)被拆遷群眾代表全程參與拆遷工作。二是堅(jiān)持投訴制度，每個(gè)拆遷項(xiàng)目都公布投訴舉報(bào)電話，拆遷現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立信訪接待處，抽調(diào)建設(shè)、信訪、公安等部門人員組成信訪接待組受理被拆遷戶投訴，確保和諧拆遷。三是堅(jiān)持監(jiān)督制度。每個(gè)棚改項(xiàng)目的實(shí)施方案，都由市棚改辦組織相關(guān)部門會(huì)審，聯(lián)合進(jìn)行審批。每份簽訂的協(xié)議，都要經(jīng)過市拆遷辦、徐州市新盛公司聯(lián)合審查，確保群眾利益不受損。市、區(qū)兩級(jí)都抽調(diào)了紀(jì)檢、監(jiān)察人員全過程跟蹤監(jiān)督。[7]

第五，搞好安置房、定銷房建設(shè)，讓棚戶區(qū)居民遷得放心。首先，安置房和定銷房都具有較好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。在安置房、定銷房的位置選擇方面，盡可能選擇區(qū)域最好和風(fēng)景最佳的地段，并且與原棚戶區(qū)相距不超過2公里。其次，確保住房的建筑質(zhì)量。徐州市要求安置房、定銷房建設(shè)必須是框架結(jié)構(gòu)、混凝土澆注，保證讓百姓住上好房。最后，配套設(shè)施齊全。不僅小區(qū)內(nèi)物業(yè)管理、配套設(shè)施一應(yīng)俱全，統(tǒng)一高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，而且周邊的醫(yī)療、教育、交通、休閑等生活配套設(shè)施也同步規(guī)劃和建設(shè)。

四、徐州棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)與思考

徐州市于2008年底正式啟動(dòng)總量達(dá)307萬平方米的棚戶區(qū)改造工程，其中涉煤棚戶區(qū)150萬平方米，并確立了“三年任務(wù)兩年完成”的工作目標(biāo)。截止2010年6月底，全市已完成拆遷275萬平方米，回購和建設(shè)安置房362.23萬平方米，分別占總計(jì)劃的89.6%和90.6%，超額完成任務(wù)。在棚戶區(qū)改造過程中，無一起群體性事件，無一例集體上訪事件，拆遷速度、拆遷效益、群眾滿意度都是最高的，取得了棚戶區(qū)改造的巨大成功，其基本經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，堅(jiān)持“以民為本”的棚戶區(qū)改造理念。棚戶區(qū)改造不同于商業(yè)開發(fā)，它首先考慮的不應(yīng)是經(jīng)濟(jì)效益，而是改善棚戶區(qū)居民的居住條件、居住環(huán)境和生活質(zhì)量。在徐州市棚戶區(qū)改造中，從拆遷規(guī)劃的設(shè)計(jì)、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、安置房的位置確定與質(zhì)量保證、各種配套設(shè)施建設(shè)等都始終堅(jiān)持“以民為本”的服務(wù)理念，著眼于切實(shí)保障居民的切身利益?！安蛔尣疬w戶的利益絲毫受損，把最好的地塊、最美的環(huán)境、最便捷的交通最大化地讓給百姓”是徐州棚戶區(qū)改造的一條“鐵規(guī)矩”。棚改后整理出來的地段，除了部分建設(shè)定銷房、商鋪外，大多用于公共設(shè)施、綠化等城市建設(shè)，以改善民眾的生活質(zhì)量，而不是用于增加政府的土地收益。

第二，堅(jiān)持系統(tǒng)設(shè)計(jì)的棚戶區(qū)改造理念。系統(tǒng)設(shè)計(jì)的理念是指棚戶區(qū)改造不僅關(guān)注改善城市低收入家庭的住房條件，而且把棚戶區(qū)改造與城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、土地資源整合、完善城市功能、改善城市環(huán)境、改善民生民計(jì)相結(jié)合。在徐州市棚戶區(qū)改造過程中，高度重視把棚戶區(qū)改造與城市空間布局調(diào)整和城市功能完善緊密結(jié)合起來，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市人文及生態(tài)環(huán)境的改善。正如市委書記曹新平所指出的：“棚戶區(qū)改造是改善百姓居住條件、生活環(huán)境的過程，同時(shí)也是整理城市空間、改善城市功能、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的契機(jī)。”[8]通過把棚戶區(qū)改造與城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等聯(lián)系起來，綜合考慮棚戶區(qū)改造的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益以及城市的未來發(fā)展，提高了棚戶區(qū)改造的綜合效益。

第三，堅(jiān)持政府主導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的方針。徐州市棚戶區(qū)改造是在市委市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展的。不管是棚戶區(qū)改造區(qū)域的確定、安置房的建設(shè)，還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、拆遷爭(zhēng)議的處理等都離不開政府的動(dòng)員、決策、支持和引導(dǎo)。另一方面，徐州市專門成立投資公司，作為棚戶區(qū)改造的投融資平臺(tái)，負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造的市場(chǎng)化運(yùn)作。每個(gè)項(xiàng)目從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、成本測(cè)算、資金籌集、方案論證，到實(shí)施拆遷、土地掛牌、定銷房建設(shè)等全過程都實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。[7]把政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作結(jié)合起來，既強(qiáng)化了政府對(duì)棚戶區(qū)改造的責(zé)任，推動(dòng)政府動(dòng)員各種社會(huì)力量支持棚改工作，也提高了棚戶區(qū)改造的運(yùn)作效能和棚改資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)了棚改工作的有效推進(jìn)和持續(xù)發(fā)展。

第四，搶抓機(jī)遇，讓利于民。徐州市充分利用中央開展棚戶區(qū)改造的有利時(shí)機(jī)以及省委省政府的財(cái)政支持與優(yōu)惠政策，最大限度地讓利于民，推動(dòng)了棚改工作的順利開展。首先，積極落實(shí)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策，對(duì)符合經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房條件的拆遷戶直接落實(shí)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策。其次，大幅提高拆遷房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按照周邊房價(jià)上浮10%的標(biāo)準(zhǔn)確定拆遷補(bǔ)助。再次，降低安置房、定銷房售價(jià)。對(duì)于選擇安置房、定銷房的拆遷戶，其住房面積的超出部分按周邊房價(jià)下浮10%確定銷售價(jià)格，給拆遷戶以實(shí)惠。最后，在處理歷史遺留問題的過程中，把拆遷戶的利益放在首位。比如對(duì)尚未進(jìn)行房改的公有住房，居民仍可以享受到80%的拆遷補(bǔ)助，最大限度地保障了拆遷居民的切身利益。

第五，結(jié)合本地實(shí)際情況實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。首先，創(chuàng)造性地提出“產(chǎn)權(quán)共有”的理念并付諸實(shí)施，有效解決了特困家庭的住房需求問題。其次，改變以往“原拆原建”的工作思路，實(shí)行“梯度拆遷，多渠道安置”的新做法，最大限度地減少了拆遷對(duì)居民生活的不利影響，并為從戰(zhàn)略層面調(diào)整和完善城市空間功能布局提供了條件。最后，建立市、區(qū)、辦事處、社區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。徐州市通過建立各單位的“棚改”工作目標(biāo)責(zé)任機(jī)制和考核獎(jiǎng)懲制度，協(xié)調(diào)各單位之間的工作關(guān)系，建立起有效的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，確?！芭锔摹惫ぷ髟诠_、透明、公平的環(huán)境下有序推進(jìn)。

徐州市棚戶區(qū)改造給棚戶區(qū)居民帶來了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，市民們也經(jīng)歷了從“怕拆遷”到“盼拆遷”的心理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了多贏的局面，推動(dòng)城市建設(shè)邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。但是，在徐州市棚戶區(qū)改造過程中也存在一些尚待解決的問題，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

其一，“產(chǎn)權(quán)共有”的租金收取問題。引入“產(chǎn)權(quán)共有”制度是徐州市棚戶區(qū)改造工作的一個(gè)創(chuàng)舉，有效地解決了部分特困群眾的住房問題。但直到2010年8月，申請(qǐng)“產(chǎn)權(quán)共有”的住戶只有十余戶，且分散在全市不同的區(qū)域，這將造成將來租金收取成本高昂，甚至對(duì)“產(chǎn)權(quán)共有”住房收取的租金還不足以彌補(bǔ)收取租金所付出的人力和時(shí)間成本。另一方面，該項(xiàng)租金的使用和監(jiān)管尚缺乏明確的制度規(guī)定。其二，原棚戶區(qū)居民的可持續(xù)發(fā)展問題。棚戶區(qū)居民貧困的根本原因是缺乏收入來源，很多人依靠低保、打零工以及微薄的退休金生活。棚戶區(qū)改造改善了居民的住房條件和居住環(huán)境，但如果不能改善原棚戶區(qū)居民的就業(yè)狀況，棚戶區(qū)居民仍會(huì)面臨著可持續(xù)發(fā)展的困境。如何結(jié)合棚戶區(qū)改造和城市區(qū)域功能布局的調(diào)整提高棚戶區(qū)居民的就業(yè)水平是棚戶區(qū)改造過程中需要考慮的一個(gè)問題。其三，公有財(cái)產(chǎn)的流失問題。在棚戶區(qū)中，有相當(dāng)一部分住房屬于公租房，即住房產(chǎn)權(quán)屬于某國有或集體單位，租住該住房的家庭中曾有或仍有成員在該單位工作。目前這些單位大多已破產(chǎn)或被其他企業(yè)收購和兼并，職工也已下崗，但職工住房并沒有被出售，也沒有經(jīng)歷過房改，其產(chǎn)權(quán)仍屬原單位，房屋租金也多年未交。對(duì)此，徐州市的做法是拆遷補(bǔ)助的80%屬于住房人，20%屬于原單位。這種做法最大限度地保障了住房人的權(quán)益，但卻不可避免地造成公有財(cái)產(chǎn)的流失。如何有效解決這些問題是徐州市也是其它城市棚戶區(qū)改造工作中應(yīng)思考的問題。

[1]李乃勝.城市棚戶區(qū)防治的思考[J].城市發(fā)展研究，2000,(1).

[2]關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見[EB/OL].http://www.china.com.cn/policy/ txt/2010-01/08/content_19201640.htm。

[3]趙定東,雷天怡.棚戶區(qū)改造中的社會(huì)資源配置邏輯與機(jī)制[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2009,(9).

[4]張道航.地方政府棚戶區(qū)改造的模式及方略[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010,(1).

[5]中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見（中發(fā)[2003]11號(hào)）[EB/OL].http://news. cctv.com/china/20091022/103699.shtml.

[6]國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/ politics/2009-09/11/content_12035576.htm.

[7]媒眼看棚改：徐州大氣魄三年任務(wù)兩年完成[EB/OL].http: //news.163.com/10/0723/10/6C97D236000146BC html.

[8]徐州民生棚改和諧強(qiáng)音，無一例集體上訪事件[EB/OL]. http://house.focus.cn/news/2010-08-17/ 1020120.html.

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1002－7408（2011）03－0043－04

江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“地方政府落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的路徑研究”（09SJD630074）。作者簡(jiǎn)介：楚德江（1970-），男，河南淮濱人，徐州師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士，研究方向：中國政府與政治。

[責(zé)任編輯：王潤秋]