社會轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理改革的路徑選擇

李璐

（天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津300387）

社會轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理改革的路徑選擇

李璐

（天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津300387）

長期以來我國城市社區(qū)管理體制采用“議行合一”的模式，議事權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都集中于作為居民自治組織的社區(qū)居委會。居委會的應(yīng)然功能——居民自治嚴(yán)重弱化、退化，經(jīng)常性地處于“行政性”與“自治性”的功能沖突與角色錯位狀態(tài)。要化解基層社區(qū)組織管理面臨的難題，就要對原有社區(qū)組織進行功能性調(diào)整，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使社區(qū)組織在結(jié)構(gòu)和功能上進行調(diào)整、明確和歸位，并通過結(jié)構(gòu)性要素的培育實現(xiàn)社區(qū)組織管理模式的創(chuàng)新。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化；城市；社區(qū)組織；體系變革

一、引言

從“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型構(gòu)成了我國社會管理體制轉(zhuǎn)型的宏觀歷史背景。社會管理體制轉(zhuǎn)型及由此帶來的“社區(qū)”涵義的日?；蜕钊牖?，導(dǎo)致我國社區(qū)組織管理體制發(fā)生了相應(yīng)的變化。突出表現(xiàn)為社區(qū)各組織的角色、職責(zé)和功能隨著不同的時代需求實現(xiàn)著不同的轉(zhuǎn)換和調(diào)適。這既是“社區(qū)制”逐漸形成并發(fā)揮社會整合作用的結(jié)果，也是我國經(jīng)濟、社會體制改革在社會基層得以深化留下的時代印記。

社區(qū)建設(shè)是社會建設(shè)在現(xiàn)實工作層面上的具體體現(xiàn)。要促進社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展，增強社會的凝聚力和整合力，就要把社區(qū)建設(shè)成為各種社會群體和諧相處的社會生活共同體，這需要改變舊有的組織管理方式，推進城市基層管理體制創(chuàng)新。在這個意義上，社區(qū)組織建設(shè)是推進社區(qū)建設(shè)和基層社會管理體制改革的核心和基礎(chǔ)。目前社區(qū)組織管理面臨的最突出的問題之一就在于居委會的應(yīng)然角色、本位角色即自治組織的職能嚴(yán)重地弱化與退化，卻過多地承擔(dān)了政府的行政職能、市場組織的職能和社會事業(yè)單位的專業(yè)職能，變成了一個依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。[1]要化解基層社區(qū)組織面臨的困難和問題，就要對社區(qū)組織尤其是社區(qū)自治組織進行功能性的調(diào)整。所謂功能性的調(diào)整就是要想方設(shè)法優(yōu)化社區(qū)組織的結(jié)構(gòu)，并結(jié)合社區(qū)實際對舊有組織體系進行一定程度的改造、完善和創(chuàng)新，創(chuàng)建新的社區(qū)組織運作模式，使社區(qū)組織的功能由失調(diào)走向協(xié)調(diào)，使得社區(qū)各組織間的活動和作用由相互配合不上甚至相互抵消，走向相互配合、相互促進。調(diào)整的重要內(nèi)容，就是根據(jù)體制創(chuàng)新的要求，重新構(gòu)造社區(qū)組織體系，尤其是變革原有的社區(qū)自治組織體系，推動政府自身轉(zhuǎn)變職能，重新構(gòu)造政府與社區(qū)居民自治組織之間的關(guān)系，將居民自治組織從傳統(tǒng)的行政依附地位中解放出來，真正實現(xiàn)社區(qū)居民自治。

二、結(jié)構(gòu)優(yōu)化：實現(xiàn)社區(qū)居委會自治功能的回歸

社區(qū)居委會是居民自治組織，它是保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事務(wù)，推進社區(qū)民主自治建設(shè)的組織載體和保證。在社會的轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)組織建設(shè)正在經(jīng)歷著由傳統(tǒng)的以行政為主導(dǎo)的居民委員會向以社區(qū)居民自治為主導(dǎo)的新的社區(qū)組織的轉(zhuǎn)變。這不僅有利于社區(qū)本身的發(fā)展，在更大的意義上說，也體現(xiàn)著整個社會治理模式的調(diào)整。因此，對傳統(tǒng)社區(qū)組織結(jié)構(gòu)進行改革和創(chuàng)新、推進城市社區(qū)自治組織實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，具有十分深遠的意義。民政部《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》指出：“長期以來，受計劃經(jīng)濟體制的影響，城市居民委員會不同程度地存在行政化管理的現(xiàn)象，居民參與社區(qū)建設(shè)的程度還不太高。”“發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的作用，保證社區(qū)居民依法治理自己的事情，是解決上述問題的有效辦法?！笨梢?，社區(qū)建設(shè)進一步發(fā)展的方向就在于讓社區(qū)的主體組織——社區(qū)居委會功能復(fù)位，這個過程既是行政權(quán)力退出社區(qū)自治事務(wù)領(lǐng)域的過程，也是社區(qū)自治的成長過程。

首先，居委會的建設(shè)與發(fā)展取決于政府的放權(quán)和居民自治意識和能力的提高。由于我國城市政府組織的體系是“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”，區(qū)政府與街道辦事處承擔(dān)著基層政權(quán)的管理職能，與基層群眾及基層群眾的自治組織聯(lián)系最為直接和密切，其與居民委員會的關(guān)系直接影響和決定著自治組織自治內(nèi)容的實現(xiàn)。因此，在社區(qū)組織互動關(guān)系中，政府的職能轉(zhuǎn)變，尤其是基層政府職能的轉(zhuǎn)變是非常關(guān)鍵的。推進社區(qū)民主自治，一方面要進一步明確政府在社區(qū)建設(shè)中的角色和職能，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，變“替民做主”為“讓民做主”。政府在社區(qū)建設(shè)中兼具組織規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者角色，發(fā)揮著組織、指導(dǎo)、幫助、支持、調(diào)控的主導(dǎo)性作用。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，要實現(xiàn)從管理向服務(wù)、從突出權(quán)力主體向突出義務(wù)主體轉(zhuǎn)變，要進一步簡政放權(quán)，實現(xiàn)工作重心下移。按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大社會、大服務(wù)”的要求，實行“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”，不需要政府干預(yù)的事，則減；不需要政府掌的“權(quán)”，則放給社會；不需要政府管理的事務(wù)，則轉(zhuǎn)給社會民間組織。另一方面要加強對社區(qū)居民自治的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和服務(wù)。要把“指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)”作為街道的重要職能和任務(wù)，幫助社區(qū)解決好社區(qū)居民自治組織建設(shè)中的各種問題。社區(qū)居委會既要堅持社區(qū)居民的自治性質(zhì)，又要接受指導(dǎo)，積極貫徹執(zhí)行上級的方針政策。同時要進一步推進行政管理體制改革，使政府的社會管理和公共服務(wù)職能落實到社區(qū)，建立政府管理功能與社區(qū)自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的政府和社會共同參與的治理結(jié)構(gòu)。

其次，需要進一步加強黨委政府對社區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)。按照《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，建設(shè)以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)居民代表會議決策、社區(qū)委員會議事、社區(qū)工作者辦事的新型城市社區(qū)居民自治組織，通過四個社區(qū)主體組織的互相配合、促進與制約，形成科學(xué)、完善的社區(qū)工作組織體系。要把加強社區(qū)黨組織建設(shè)與完善居民自治有機融合起來。社區(qū)黨組織要通過發(fā)揮好政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，切實增強對居民自治的領(lǐng)導(dǎo)功能。要將黨組織的工作制度、加強自身建設(shè)的各項制度與居民民主自治制度有效銜接起來，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、黨員的先鋒模范作用與居民自治制度的功能和優(yōu)勢有機結(jié)合起來。同時必須全面落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的要求，完善社區(qū)民主自治制度，夯實和諧社區(qū)建設(shè)的制度基礎(chǔ)。一是要進一步完善社區(qū)居民自治的規(guī)章制度，健全社區(qū)居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督規(guī)范，使社區(qū)建設(shè)的組織、實施有法可依，有章可循，推進社區(qū)建設(shè)逐步走上法制化、規(guī)范化、制度化的軌道，以保證社區(qū)建設(shè)工作深入持久地開展下去。二是要完善社區(qū)居民自治組織，健全居民小組，通過居民小組，把居民家庭和社區(qū)自治組織密切聯(lián)系起來。還要努力培育社區(qū)居民自治組織，引導(dǎo)居民參與管理社區(qū)事務(wù)，在總結(jié)完善“社區(qū)論壇”、“社區(qū)對話”、“門棟自治”的基礎(chǔ)上，積極探索建立民情懇談會、民事協(xié)調(diào)會、民意聽證會、民主評議會等“四會”制度，處理好社區(qū)居委會、物業(yè)管理機構(gòu)、業(yè)主委員會等橫向關(guān)系，充分發(fā)揮社區(qū)居民的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使社區(qū)文明程度在“四會”制度實踐中得到加強和提高。要進一步加強居委會的規(guī)范化建設(shè)，推進居委會直選。此外，需要認真落實社區(qū)準(zhǔn)入制，積極開展社區(qū)服務(wù)，提高社區(qū)居民對社區(qū)的認可和參與度，營造出“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的濃厚氛圍。

再次，要理順社區(qū)關(guān)系，包括部門與社區(qū)、部門與部門以及社區(qū)內(nèi)部的關(guān)系。一是要把社區(qū)居委會的自治管理與街道辦事處的行政管理、物業(yè)公司的專業(yè)管理有機結(jié)合起來，形成責(zé)權(quán)利明確、配合協(xié)調(diào)、互相制約、管理到位的新型社區(qū)管理體制。二是要盡快理順社區(qū)職能，對社區(qū)職能進行重新界定?？梢愿鶕?jù)《城市居民委員會組織法》和省、市有關(guān)的法律、法規(guī)以及規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，對社區(qū)各項工作職責(zé)進行分類梳理和劃分，明確各政府部門與社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會工作職能。在基層，要強調(diào)改變工作方式，將工作中心下沉到社區(qū)，部門能辦的事，就不要讓社區(qū)居委會去辦，不要給居委會增加額外工作；部門和單位需要社區(qū)協(xié)助完成的其職責(zé)以外的工作，可根據(jù)難易程度、時間長短、工作量大小，從財政撥付的專項經(jīng)費和行政性收費中撥付相應(yīng)的經(jīng)費，要“事費一致，費隨事走”。

三、體系變革：積極探索社區(qū)組織管理新模式

傳統(tǒng)的社會管理體制是在計劃經(jīng)濟條件下構(gòu)筑的，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制和新的城市社會結(jié)構(gòu)的需要。因此，改革傳統(tǒng)的社會管理體制，創(chuàng)新社區(qū)組織管理新模式，是社區(qū)工作開展的重中之重。目前，各地社區(qū)正結(jié)合自身特點，不斷積極探索，大膽創(chuàng)新，尋找適合自己的社區(qū)組織管理體制，已形成了諸多特色突出、有一定推廣價值的社區(qū)管理模式，如：“上海模式”、“沈陽模式”“江漢模式”、“青島模式”、“鹽田模式”等。這些探索對于社區(qū)組織自治性功能的回歸、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的改革和完善、社區(qū)建設(shè)乃至社會建設(shè)的進一步推進、城市社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都具有非常深遠的歷史意義與實踐價值。對于這樣的探索和創(chuàng)新，政府應(yīng)革新觀念，予以支持和鼓勵，以進一步推進社區(qū)管理體制改革的深化。

民政部在總結(jié)全國各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)工作實施方案》中指出，要“按照社區(qū)自治、議行分設(shè)的原則，以社區(qū)居委會或社區(qū)委員會作為主體組織，探索社區(qū)內(nèi)議事層和執(zhí)行層分開的社區(qū)建設(shè)組織形式?！盵2]政社分離是我國當(dāng)前社區(qū)建設(shè)與管理中亟待解決的一個重要問題。我國絕大部分的社區(qū)都承擔(dān)了多項政府部門的行政職能，使得社區(qū)管理人員窮于應(yīng)付這些行政任務(wù)，難以全身心地投入到社區(qū)的管理建設(shè)中來。給社區(qū)管理人員“減負”成了我國社區(qū)管理工作人員的共同心聲。要想讓社區(qū)管理工作者能夠全身心地投入到社區(qū)建設(shè)管理工作中去，政府的行政職能劃分顯得極其重要和迫切。通過政社分離工作，建立一種新的制度平臺，可以使社區(qū)管理人員擺脫行政領(lǐng)導(dǎo)的束縛，從而實現(xiàn)從政府的“腿”向社區(qū)居民的“頭”的轉(zhuǎn)變，推動社區(qū)自治良性發(fā)展和資源共享目標(biāo)的實現(xiàn)。為此，社區(qū)組織管理模式的創(chuàng)新就需要在培育結(jié)構(gòu)性要素的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)一種體系變革。這些結(jié)構(gòu)性要素的培育主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.促進社區(qū)民間組織的發(fā)展。在整個社會管理體制中，國家在社會管理中起主導(dǎo)作用，民間組織和居民個人只起補充的、輔助的作用。在國外，政府與民間組織的關(guān)系被解釋為“伙伴合作”（partnership），即指在公共服務(wù)和社會管理領(lǐng)域，由政府與民間組織合作共同提供服務(wù)、進行管理。“伙伴合作”不反映兩類組織地位的高低，只是反映其共同合作于發(fā)展公共服務(wù)和社會管理。在我國的社區(qū)發(fā)展中，同樣要重視民間組織的培育和發(fā)展。加快培育社區(qū)民間組織，能夠協(xié)助政府承擔(dān)事務(wù)性工作、提供公益性服務(wù)、調(diào)解民間糾紛、發(fā)展慈善事業(yè)等等。國內(nèi)曾經(jīng)有研究者提出了社團自治化程度指標(biāo)：法律框架、章程制訂、人事權(quán)歸屬、經(jīng)費來源、日常決策權(quán)歸屬、運行方式、激勵機制、監(jiān)督制度、自治組織的主觀傾向等。[3]目前社區(qū)民間組織的角色定位、法律地位、運行機制、管理制度方面都存在很多問題，急需政府和社區(qū)采取有效措施予以改進。

首先，要加強對社區(qū)民間組織在社區(qū)建設(shè)中的地位和作用的認識，為社區(qū)民間組織“正名”，提高社區(qū)民間組織的認知度。重點應(yīng)做好對社區(qū)民間組織的宣傳工作，使政府和廣大社區(qū)居民明確社區(qū)民間組織的職能和作用，了解其對于轉(zhuǎn)變政府職能、促進居民自治、增強社區(qū)凝聚力、服務(wù)居民群眾的重要意義。其次，要加強社區(qū)民間組織的指導(dǎo)建設(shè)。要重視和加強社區(qū)民間組織的制度建設(shè)，使社區(qū)民間組織在注冊登記、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制、投入機制等方面都制度化。要制定激勵制度以使社區(qū)民間組織放手發(fā)揮凝聚社區(qū)各方面力量、開展廣泛深入的社區(qū)服務(wù)的作用，同時又要在發(fā)揚社區(qū)民主的基礎(chǔ)上，制定出切實可行又各具特色的管理制度，以規(guī)范和約束社區(qū)民間組織的行為。還應(yīng)進行配套的制度建設(shè)工作，如探索建立委托授權(quán)機制，對照行政許可法，明確政府事務(wù)移交的內(nèi)容、程序和方式。建立合作聯(lián)動機制，使基層民間組織與社區(qū)其他組織平等溝通、協(xié)商合作，推進社區(qū)治理多元化。建立對基層民間組織的評估監(jiān)管體系，明確誰來監(jiān)管，解決監(jiān)管的主體問題；明確監(jiān)管什么，建立民間組織的評估指標(biāo)；明確怎么監(jiān)管，完善監(jiān)管的方式和監(jiān)管渠道。使社區(qū)民間組織進入有規(guī)可循、有制度可依、各方重視、實質(zhì)性壯大發(fā)展、發(fā)揮作用的階段。[4]再次，要加大對社區(qū)民間組織的支持力度。對社區(qū)民間組織，政府應(yīng)在政策上、經(jīng)濟上給予必要的支持，賦予其為居民服務(wù)和協(xié)助進行社區(qū)管理的責(zé)任。針對民間組織準(zhǔn)入門檻偏高的問題，應(yīng)在堅持業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)雙重管理體制的前提下，根據(jù)地方實際情況進行靈活處理，可對非公募基金會、非社會意識形態(tài)和非政治敏感性的民辦非企業(yè)單位等慈善類、公益類的社會組織，減少審批關(guān)卡。具體措施是：將業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，變事前審查制為事后監(jiān)督制，取消其對慈善類、公益類社會組織成立、變更、注銷的前置性審批，強化業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和事后監(jiān)督功能，加快慈善類、公益類社會組織的培育發(fā)展步伐。此外，在促進民間組織發(fā)展壯大、發(fā)揮作用的過程中，政府要發(fā)揮“助推器”的作用，不僅要幫助其取得廣大社區(qū)居民的認同，還要做出合理規(guī)劃，為其提供發(fā)展平臺，提供資源支持和政策支持。具體說來，應(yīng)實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把可以不再由政府部門直接承擔(dān)的社會服務(wù)性和事務(wù)性工作委托給社會組織承擔(dān)?？赏ㄟ^立法或出臺文件，明確規(guī)定政府部門職能轉(zhuǎn)變的范圍、事項、時限和要求，推動有關(guān)部門將行規(guī)行約制定、執(zhí)業(yè)資格和資質(zhì)認定等前置審查、公信證明、行業(yè)核準(zhǔn)、行業(yè)評比等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性職能，法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)等社會事務(wù)管理與服務(wù)性職能，業(yè)務(wù)咨詢、統(tǒng)計分析、資產(chǎn)項目評估等技術(shù)服務(wù)性職能委托給社會組織承擔(dān)；并規(guī)定承擔(dān)政府職能的社會組織必須達到一定的等級。同時，建立健全政府購買公共服務(wù)的機制。政府部門授權(quán)或委托社會組織承擔(dān)管理服務(wù)事項的，由政府各部門提出年度購買服務(wù)的事項及要求，納入部門預(yù)算，由同級財政支付。[5]最后，要加強立法來規(guī)范和引導(dǎo)社區(qū)民間組織的發(fā)展，建立民間組織健康發(fā)展的激勵機制和約束機制，通過制定相關(guān)政策、法規(guī)，使民間組織逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。目前社區(qū)民間組織種類繁多，所屬部門不一，職能定位不清，法律地位不明確，與政府的關(guān)系也不順暢，居民對社區(qū)民間組織的了解十分有限。因此應(yīng)通過立法的形式、對政府職能部門、街道辦事處、居委會和社區(qū)民間組織的職能、地位及相互關(guān)系做出明確規(guī)定，對民間組織的性質(zhì)、組建原則、準(zhǔn)入制度進行規(guī)范，明確其監(jiān)管和調(diào)控權(quán)限。重要的是要保證社區(qū)民間組織的獨立發(fā)展，形成政府與社區(qū)民間組織的良性互動關(guān)系。還應(yīng)對民間組織實行分類管理，努力使社區(qū)民間組織的培育走向制度化。同時，將政府向民間組織購買服務(wù)的方式予以推廣，使社區(qū)民間組織在社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)中真正發(fā)揮出重要載體的作用。

2.加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)。社區(qū)工作是一項融組織、管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)于一身的社會工作，對社區(qū)工作者的素質(zhì)要求較高。社區(qū)工作者是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵因素，所以應(yīng)大力加強隊伍建設(shè)。社區(qū)工作者應(yīng)經(jīng)公開招聘、擇優(yōu)錄取、民主推薦、依法選舉產(chǎn)生，并對他們進行必要的培訓(xùn)。同時應(yīng)逐步在社區(qū)建設(shè)中引入社會工作制度，變粗放管理為精細管理，變經(jīng)驗管理為專業(yè)管理，變傳統(tǒng)管理為現(xiàn)代管理，以提高社區(qū)管理效能。一是通過向社會公開招聘、民主選舉、競爭上崗、集中培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察等辦法，逐步推行社區(qū)工作者持證上崗制度，把一些具有開拓創(chuàng)新意識、年富力強、專業(yè)過硬的人才充實到社區(qū)居委會中來，讓他們在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)骨干作用。并建立社區(qū)工作者崗位補貼和養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，切實穩(wěn)定社區(qū)工作者隊伍。大力引進社會工作專業(yè)人才，為社區(qū)工作者隊伍補充新鮮血液。二是建立社區(qū)工作人員定期在崗教育培訓(xùn)制度，為社區(qū)工作者不斷“充電”。要對居委會干部、社區(qū)工作者實行層級培訓(xùn)，定期邀請專家學(xué)者給他們講授社區(qū)建設(shè)的相關(guān)知識，組織他們到先進地區(qū)考察學(xué)習(xí)，不斷提高社區(qū)工作者的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，不斷提高他們運用理論指導(dǎo)實踐、解決實際問題的能力，不斷提高他們協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的能力，不斷提高他們?yōu)榫用褶k好事、辦實事的能力，使他們在社區(qū)工作中發(fā)揮出更大的作用。另外，還要加強對社區(qū)各種群眾性組織、志愿者隊伍的培育力度。繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有的社區(qū)志愿者的作用，推行志愿者注冊制度，建立志愿者服務(wù)激勵機制，支持和鼓勵工、青、婦、殘、老等群團組織的志愿者進入社區(qū)開展活動，培養(yǎng)一大批熱心于社區(qū)建設(shè)、在居民中有影響力的社區(qū)群眾性組織的帶頭人，壯大社區(qū)居民自治和社區(qū)建設(shè)隊伍，為建設(shè)和諧社區(qū)、和諧社會服務(wù)。

3.完善社區(qū)組織立法工作。目前街道工作所依據(jù)的法律規(guī)范是1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》，居委會所依據(jù)的法律規(guī)范則是1989年頒布實施的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。目前，國家也只下發(fā)了一個《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，各地也都依據(jù)這一《意見》來開展社區(qū)建設(shè)與發(fā)展工作，并制定了相應(yīng)的地區(qū)性的規(guī)定?！渡鐓^(qū)自治法》這一社區(qū)自治的基本法還未出臺，各專項法律如《社區(qū)服務(wù)法》、《社會保障法》、《醫(yī)療保險法》、《社會救濟法》也沒有出臺。隨著社會變革和轉(zhuǎn)型加速，法律、法規(guī)建設(shè)滯后與快速發(fā)展的社區(qū)建設(shè)實踐不相適應(yīng)。社區(qū)建設(shè)與發(fā)展缺乏法律上的規(guī)范，無法可依、無章可循的現(xiàn)象嚴(yán)重，這在很大程度上制約了依法推進社區(qū)建設(shè)的進程，也影響了協(xié)調(diào)、高效的城市管理機制的形成。

要建立一套行之有效的社區(qū)建設(shè)方面的法律、法規(guī)、行政規(guī)章和有關(guān)工作制度。一是確定社區(qū)組織的法律定位，以法律形式確立各組織的法人地位，賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)；二是以法律或規(guī)章等形式，明晰各組織相互之間的職能定位和職權(quán)范圍，明確社區(qū)內(nèi)各權(quán)利主體的活動，特別是要依法劃定其與政府行為的邊界，以防再次變?yōu)樾姓块T的“腿”；三是通過立法的途徑，制定相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，賦予社區(qū)各類執(zhí)行機構(gòu)以一定的權(quán)力，如《社區(qū)自治法》、《社區(qū)服務(wù)法》、《社會保障法》、《醫(yī)療保險法》、《社會救濟法》等；四是在國家層面的法律法規(guī)沒有出臺之前，各地應(yīng)從實際出發(fā)，先行制定地方性法規(guī)，明確社區(qū)自治的法律地位、自治章程或規(guī)定的效力、產(chǎn)生程序，以及自治組織的權(quán)限、工作程序等。

[1]徐永祥.社區(qū)發(fā)展論[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2000：244.

[2]楊立勛.議行分設(shè)：創(chuàng)新深圳社區(qū)治理結(jié)構(gòu)[EB/OL].參見http：//www.szps.gov.cn/tequ/newsview.asp?id=643.

[3]康曉光.權(quán)力的轉(zhuǎn)移——轉(zhuǎn)型中中國權(quán)力格局的變遷[M].杭州：浙江人民出版社，1999：220-221.

[4]鄭杭生,楊敏.和諧社區(qū)建設(shè)的理論與實踐——以鄭州市實地調(diào)查為例的河南特色分析[M].北京：黨建讀物出版社.2008：29-30.

[5]方向文.廣東社會組織：大部門體制下管理創(chuàng)新[N].中國社會報, 2008-03-21.

C912.83

A

1002-7408（2011）03-0025-03

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“結(jié)構(gòu)重組與功能調(diào)適：社會轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織體制創(chuàng)新研究”(10YJC840038)；天津師范大學(xué)博士基金項目“社會轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理創(chuàng)新跟蹤研究”（52WW1019）的階段性成果之一。

李璐（1982—），女，河南周口人，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向：理論社會學(xué)及其應(yīng)用。

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