當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型視域下法治政府的構(gòu)建

化濤

（山東政法學(xué)院法學(xué)院，濟(jì)南250014）

當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型視域下法治政府的構(gòu)建

化濤

（山東政法學(xué)院法學(xué)院，濟(jì)南250014）

當(dāng)代中國正處在社會轉(zhuǎn)型期，這既是社會發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期，又是社會問題多發(fā)期。無疑，正是這種機(jī)遇和挑戰(zhàn)的并存把行使公共權(quán)力的政府推向更為凸顯的位置，其角色的定位、職能的革新、行為方式的規(guī)范以及執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變再次進(jìn)入民眾視野，成為熱議話題。當(dāng)代中國轉(zhuǎn)型期呈現(xiàn)出的諸多社會問題恰似一個多棱體，折射出構(gòu)建法治政府的必要性和緊迫性。顯然，內(nèi)涵詮釋、行政生態(tài)以及政府回應(yīng)，是考量當(dāng)代中國法治政府構(gòu)建不可或缺的要件。

社會轉(zhuǎn)型；行政生態(tài)；法治政府；依法行政

法治政府構(gòu)建對于社會轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國意義重大，它不僅關(guān)系到我國的政治穩(wěn)定與社會和諧，而且也影響著改革開放、現(xiàn)代化建設(shè)的深入發(fā)展。那么，究竟何謂法治政府，怎樣科學(xué)理解法治政府的內(nèi)涵，我們又應(yīng)該如何立足于社會轉(zhuǎn)型的國情去積極構(gòu)建法治政府？正是基于這一系列問題的思考，筆者試圖借鑒“行政生態(tài)學(xué)”和“政府回應(yīng)論”的相關(guān)知識，對法治政府作一些理論層面的探討。

一、“法治政府”基本內(nèi)涵詮釋

法治政府作為一種理論主張和政府模式是從近代西方社會誕生并逐漸發(fā)展起來的，更確切地說，法治政府內(nèi)涵的發(fā)展與落實是“法治”理念不斷強(qiáng)化而催生的必然結(jié)果。顯然，要想界定法治政府的內(nèi)涵就應(yīng)該首先從什么是法治這一基本問題入手。就“法治”而言，它是西方法律傳統(tǒng)中一個極為古老的概念，早在兩千多年前古希臘著名政治家亞里士多德與古羅馬法學(xué)家西塞羅就曾對法治問題進(jìn)行了較為廣泛的探討。如亞里士多德表述：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂的良好的法律。”[1]后來至西歐中世紀(jì)時期，隨著宗教神學(xué)的不斷壯大，教會神學(xué)家也大都從永恒法、自然法以及神法的立場出發(fā)，表達(dá)了法律至上和尊重法律的思想。近代以來，特別是歷經(jīng)洛克、孟德斯鳩、盧梭等人的深入闡釋，法治理念在社會層面得到了更為廣泛的傳播并由此形成更加清晰、系統(tǒng)的理論。這客觀上為法治理念在現(xiàn)代社會領(lǐng)域的具體落實創(chuàng)造了條件。

可以說，自亞里士多德首開法治理念的闡述之后，西方歷代政治家和法律思想家都曾強(qiáng)調(diào)法律對政治權(quán)力的規(guī)約與限制，并不斷從各層面對法治內(nèi)涵予以豐富和發(fā)展。不管是古羅馬法學(xué)家對公法和私法的劃分，還是中世紀(jì)神學(xué)家運(yùn)用神法（教會法）對人法（世俗王權(quán)）的排斥，以及近代洛克與孟德斯鳩提出的分權(quán)制衡，乃至后來諸多學(xué)者主張的限制權(quán)力，均試圖將政治權(quán)力建立在普遍法律基礎(chǔ)之上，進(jìn)而逐漸把行使此權(quán)力的政府納入法治范疇，發(fā)展出政府行為必須受制于法律和社會規(guī)范的傳統(tǒng)。西方大多學(xué)者不僅認(rèn)定權(quán)力與法律是政治領(lǐng)域相互對應(yīng)而又不可或缺的要素，而且更是從法律至上、政治權(quán)力必須在法律許可范圍內(nèi)行使這一邏輯起點出發(fā)，作出政府由法律產(chǎn)生并對法律負(fù)責(zé)的基本判斷。

當(dāng)然，中國歷代也不乏對法治理念的探索與追求，但真正意義上的法治應(yīng)該始于新中國成立以后。特別是改革開放以來，隨著依法治國基本方略的確立和建設(shè)社會主義法治國家目標(biāo)的提出，法治才得以在整個社會實踐層面廣泛深入展開；同時就理論層面而言，法治也逐漸成為學(xué)術(shù)界的重要課題而備受學(xué)者關(guān)注。如有學(xué)者就曾從五個層面對法治內(nèi)涵進(jìn)行了界定：法治是一種宏觀的治國方略；法治是一種理性的辦事原則；法治是一種民主的法制；法治是一種文明的法律精神；法治是一種理想的社會狀態(tài)。[2]可以說，這種對法治的闡釋是基于國家的宏觀視角，無疑可以為法治政府的打造和依法行政提供重要理論支撐。當(dāng)我們審視學(xué)術(shù)界對法治政府內(nèi)涵的界定時，便可發(fā)現(xiàn)學(xué)者仁者見仁、智者見智的觀點。當(dāng)然，這種局面的出現(xiàn)不僅因為概念本身是一個較為抽象和復(fù)雜的體系，更主要的是源于對法治政府標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重和取舍不同。

從某種層面而言，法治政府評價標(biāo)準(zhǔn)的確立是抽繹和界定法治政府內(nèi)涵的基本前提。對于這一問題，長期以來學(xué)者也曾進(jìn)行了不懈探索。英國著名行政法學(xué)家威廉·韋德就曾提出判斷法治政府的三大標(biāo)準(zhǔn)：第一，要求每個政府當(dāng)局必須能夠證實自己所做的事情是有法律授權(quán)的，幾乎在一切場合這都意味著有限的授權(quán)。政府必須根據(jù)公認(rèn)的限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事；第二，對政府是否合法的爭議，應(yīng)該由完全獨立于行政之外的法官裁決；第三，法律必須平等地對待政府和公民。[3]我國有學(xué)者認(rèn)為法治政府應(yīng)符合五大標(biāo)準(zhǔn)：（1）政府守法；（2）越權(quán)無效；（3）行政救濟(jì)，即對由行政違法行為給行政相對人造成的損害應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償和救濟(jì)；（4）程序化；（5）效益化，即法律制度和法律規(guī)范必須在現(xiàn)實生活中得到實現(xiàn)才具有效益。[4]還有其他學(xué)者以政府組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分、行政行為三個層面的法治化水平為標(biāo)準(zhǔn)，對法治政府內(nèi)涵進(jìn)行了界定。

綜觀中外法治理念演變的歷史進(jìn)程，以及學(xué)術(shù)界對法治政府界定標(biāo)準(zhǔn)的不同論說，我們可以將法治政府的內(nèi)涵作如此詮釋：法治政府是相對于“人治政府”和“專制政府”而言的有限政府，它是以法律為基礎(chǔ)、以憲政為前提、以民主為核心、以維護(hù)公民權(quán)利為目標(biāo)、以促進(jìn)社會公平正義為宗旨的政府，是能夠正確處理自身與社會、市場、公民三者之間關(guān)系并能有效防止行政專橫、濫用職權(quán)和權(quán)力尋租的政府。

二、社會轉(zhuǎn)型——法治政府建構(gòu)的行政生態(tài)

政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著對整個社會資源的權(quán)威性分配責(zé)任，而且其分配的過程與效果在很大程度上受制于外在環(huán)境的變化?；蛘哒f，以政府為主體的行政系統(tǒng)具有強(qiáng)烈的開放性色彩，它是在不斷適應(yīng)外界環(huán)境并與其進(jìn)行信息與能量交換的過程中逐步形成和發(fā)展起來的。如果從行政生態(tài)學(xué)的層面而言，我們必須處理好政府自身與行政環(huán)境之間的關(guān)系，以期實現(xiàn)兩者最大限度上的良性互動。隨著社會發(fā)展，行政環(huán)境無可避免地發(fā)生變化，進(jìn)而導(dǎo)致政府職能和行政方式的轉(zhuǎn)變。誠如學(xué)者所論：“現(xiàn)代國家政府的任務(wù)，深受這一時代政治、經(jīng)濟(jì)與文化環(huán)境的影響?！盵5]依此見得，當(dāng)代中國法治政府的構(gòu)建是立足于社會轉(zhuǎn)型而引發(fā)行政環(huán)境變化的客觀事實，是有效應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型的理性選擇。

就社會轉(zhuǎn)型而言，它是社會結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)派現(xiàn)代化理論的一個特定概念和基本范疇，近幾年來這一概念被政治學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科廣泛運(yùn)用，并逐漸成為這些學(xué)科分析和研究轉(zhuǎn)型期社會政治問題的一個重要工具。我國的社會轉(zhuǎn)型，通常指從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)換的過渡環(huán)節(jié)，特別是指改革開放以來社會迅速發(fā)展變化的時期。這一過程在某種意義上幾乎與我國的現(xiàn)代化是同步的，它在為社會革新與發(fā)展贏得時機(jī)的同時，也極易造成社會失序。恰如學(xué)者所言：“現(xiàn)代性孕育穩(wěn)定，而現(xiàn)代過程卻滋生著動亂?！a(chǎn)生政治秩序混亂的原因，不在于缺乏現(xiàn)代性，而在于為實現(xiàn)現(xiàn)代性所進(jìn)行的努力?！盵6]38的確，社會轉(zhuǎn)型本身就是一個充滿變革與分化，交織著風(fēng)險與矛盾的過程。顯然，要對中國法治政府進(jìn)行理論層面的深入研究，我們就不能僅僅局限于對其本身的孤立描述，而應(yīng)該進(jìn)一步關(guān)注其外在的因素，即行政環(huán)境問題的分析。

社會經(jīng)濟(jì)體制和生產(chǎn)力發(fā)展水平是影響國家公共行政最主要的生態(tài)因素，一個國家的公共行政模式基本上是由該國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定和塑造的。我國目前正處在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊時期，這就意味著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域既非傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)，又非成熟的市場經(jīng)濟(jì)，而是處于兩者之間的過渡型經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)體制的新舊更替與轉(zhuǎn)軌，往往導(dǎo)致應(yīng)然狀態(tài)制度的缺位，進(jìn)而引發(fā)分配不公與收入差距擴(kuò)大，社會保障制度不健全以及弱勢群體救濟(jì)制度不完善等一系列社會問題?；蛘哒f，當(dāng)代中國生產(chǎn)力發(fā)展水平總體還不高而且不均衡，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不甚合理。這種客觀的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，要求掌握社會資源配置權(quán)的政府必須制定更加體現(xiàn)公平、正義的公共政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。換言之，社會主義市場經(jīng)濟(jì)本身就是一種法治經(jīng)濟(jì)，它的發(fā)展要求以正確處理市場、政府與社會三者之間關(guān)系為前提，以公平和自由競爭為根本保障。顯然，我國市場經(jīng)濟(jì)的培育和完善，決定了政府必須轉(zhuǎn)變職能、依法行政。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的空前發(fā)展，客觀要求政治系統(tǒng)必須加快革新，在樹立新公共權(quán)威的同時強(qiáng)化制度建設(shè)。然而，“此種政治演進(jìn)在20世紀(jì)以來正在實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家里沒有發(fā)生，……國家的發(fā)展落后于社會的演變?！盵6]11的確，如果從理論視角進(jìn)行分析，我們可以說政治制度化水平是一個國家政治發(fā)展的重要指標(biāo)，它可以有效規(guī)范、控制社會政治行為，使政治行為和社會政治事態(tài)按照既有軌道運(yùn)行，進(jìn)而減少其不確定性。當(dāng)我們依此審視目前我國的政治環(huán)境，便不難發(fā)現(xiàn)政治制度化水平總體偏低，實踐中政治系統(tǒng)的開放性、凝聚力、吸納性以及法制化相對脆弱，進(jìn)而直接或間接地導(dǎo)致民眾政治參與、意愿訴求、政治維權(quán)等渠道的狹窄和不暢，使本能及時有效化解的問題變得更加困難與復(fù)雜。同時，這種政治制度的不完善，也造成政治系統(tǒng)自身監(jiān)督機(jī)制相當(dāng)薄弱，并進(jìn)一步導(dǎo)致政治決策或政策執(zhí)行的失誤、權(quán)力的濫用與腐敗等現(xiàn)象。正是基于中國新時期社會政治發(fā)展的需要，國家明確提出了“依法治國”的基本方略，并將之載入憲法。顯然，政治領(lǐng)域倡導(dǎo)的依法治國必然要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。可以說，建設(shè)法治政府是依法治國系統(tǒng)工程的核心內(nèi)容，是當(dāng)代中國政治發(fā)展的不二選擇。

就文化本身而言，其基本功能是為經(jīng)濟(jì)活動和政治活動提供相互影響的場所，因而文化的演變與發(fā)展會以某種方式影響政治和經(jīng)濟(jì)，尤其對政治的影響更為顯著。自新中國成立以來，特別是改革開放以來文化領(lǐng)域的精神信仰、思想觀念、心理情感、價值體系都發(fā)生了較大變化。傳統(tǒng)社會那種固有的臣屬、崇圣之文化逐漸被現(xiàn)代社會所提倡的民主、法治文化所取代?；蛘哒f，隨著現(xiàn)代開放式社會取代傳統(tǒng)封閉式社會，民主、平等、自由與法治的思想在社會得以傳播，公民參政意識、法律監(jiān)督意識以及依法維權(quán)意識日益增強(qiáng)，這對政府行政方式與職能完善也提出了更高要求與期望，進(jìn)而成為當(dāng)前政府必須認(rèn)真面對的重要問題。

概言之，行政系統(tǒng)只有適應(yīng)外部環(huán)境的需要，才能健康生存和有效發(fā)揮其功能。當(dāng)代中國正處在一個多元、多變、動態(tài)的社會轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與重組、新舊體制的轉(zhuǎn)軌、不同文化觀念的整合會不斷衍生出諸多社會矛盾和不確定性。顯然，這種復(fù)雜的行政環(huán)境必然要求中國政府加快管理理念、管理機(jī)制和管理方式的創(chuàng)新。其中，最根本的就是要提高依法辦事的能力和依法行政的水平。換言之，我們只有構(gòu)建法治政府，才能及時有效地化解矛盾、妥善處理糾紛，造就社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)器。

三、依法行政——政府的積極回應(yīng)

如果說“行政生態(tài)”是從外部環(huán)境詮釋當(dāng)代中國構(gòu)建法治政府必要性的話，那么“政府回應(yīng)”則著重從政府自身來探討法治政府的構(gòu)建問題。

政府回應(yīng)作為一個規(guī)范性概念，來源于西方的“回應(yīng)性”概念，是西方行政改革的一個指導(dǎo)性理念，它強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該對周圍環(huán)境，特別是公民的訴求和利益表達(dá)作出積極反應(yīng)和答復(fù)。這種理論于本世紀(jì)初逐漸傳入我國，并日益引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注。如陳水秘曾言：“政府回應(yīng)是政府與公眾的一種雙向互動過程，是公共管理民主化的具體表現(xiàn)，政府管理的過程，不僅僅是政府自主性擴(kuò)張和能力的展現(xiàn)過程，更重要的是，它是政府與社會，政府與公眾之間的互動過程?！盵7]對此，我們可以運(yùn)用戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，將政府回應(yīng)詮釋為政府在輸入外在因素的基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合處理進(jìn)而輸出政治產(chǎn)品的動態(tài)過程。質(zhì)言之，政府回應(yīng)就是政府對行政生態(tài)的反應(yīng)力，其目的是對社會及公眾訴求與期望進(jìn)行制度整合，通過實現(xiàn)公共利益最大化來論證自身存在的合法性。

政府的合法性即政府存在的合理性與正當(dāng)性，政府作為公共行政機(jī)關(guān)其合法性的基礎(chǔ)就是人民的同意和權(quán)力的有限性。對于合法性問題，馬克斯·韋伯的研究值得我們借鑒，他認(rèn)為合法性主要包括傳統(tǒng)型（traditional authority）、個人魅力型（charismatic authority）和法理型（legal-rational authority）三種模式。同時，其還進(jìn)一步指出法理型權(quán)威是現(xiàn)代國家普遍的權(quán)威形式，它的顯著特征就是政府必須建立在一系列清晰而明確的規(guī)則和制度基礎(chǔ)之上。當(dāng)然，任何一個高效運(yùn)作的政府都必定會強(qiáng)化自身的合法性資源，即如羅納德·德沃金所述：“一個負(fù)責(zé)任的政府必須證明它所做的任何事情的正當(dāng)性，特別是當(dāng)它限制公民自由的時候?！盵8]當(dāng)代中國正處在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型期，這客觀上決定了政府要想塑造自身的合法性，就必須對目前我國的行政環(huán)境作出強(qiáng)而有力的回應(yīng)，就應(yīng)該更大程度上依賴于現(xiàn)代公民社會普遍流行的法理型模式。或者說，這種法理型模式的實質(zhì)就是有限政府的治理與依法行政，即法治政府的構(gòu)建。

毋庸置疑，法治政府的構(gòu)建是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，筆者認(rèn)為宏觀層面應(yīng)該包括四個方面內(nèi)容：一是制度層面，即法律、法規(guī)的完善；二是物質(zhì)層面，即經(jīng)濟(jì)持續(xù)的發(fā)展；三是公民文化心理層面，即民主、法治理念的強(qiáng)化；四是社會層面，即公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的明確界定。換言之，法治政府的構(gòu)建取決于兩個最基本的條件：其一是“有法可依”，必須有一系列規(guī)范政府行為的法律和規(guī)則；其二是“有法必依”，一系列的法律和規(guī)則必須能夠被嚴(yán)格遵循和執(zhí)行。就微觀領(lǐng)域而言，構(gòu)建法治政府的路徑選擇主要涉及以下幾個層面：

第一，保障公民權(quán)利、合理限制政府權(quán)力、維護(hù)社會公平正義是法治政府的出發(fā)點和最終歸宿，也是構(gòu)建法治政府的邏輯起點。法治政府的構(gòu)建就是要使政府有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法要追究，讓人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益?！耙婪ㄐ姓本褪亲屨畽?quán)力在法治框架下，受到法律權(quán)威的制約和規(guī)范。這樣，一方面可以防止政府權(quán)力隨意侵入社會而造成的負(fù)面影響，使政府權(quán)力不得專斷地限制、干預(yù)公民的權(quán)利和自由；另一方面又可以在政府權(quán)力需要介入社會與市場時，利用法律機(jī)制明確界定政府權(quán)力介入的范圍、程度，并確定介入方式、途徑、手段和程序等，從而強(qiáng)化其權(quán)力的合法性，保證政府權(quán)力及時、有效而公正的實施?；蛘哒f，依法行政是一把雙刃劍，體現(xiàn)了保障公民權(quán)利的憲法、法律不僅是對政府權(quán)力的約束，而且也是對政府權(quán)力的授予和保護(hù)。因此，我們必須理性審視“權(quán)”與“法”之間的關(guān)系，在行政實踐中努力實現(xiàn)兩者從彼此對立到相互統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變，使政府真正擔(dān)當(dāng)起維護(hù)社會公平正義、保障公民權(quán)利的職責(zé)。

第二，加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法，提高立法質(zhì)量。堅持科學(xué)立法、民主立法，要根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和法定程序進(jìn)行。就內(nèi)容而言，政府立法需要在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管立法的同時，更加注重有關(guān)社會管理、公共服務(wù)方面的立法。法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)規(guī)定性文件要做到具體、明確，具有可操作性。特別是，在政府立法的過程中應(yīng)注意將立法工作者、實際工作者和專家學(xué)者的意見相結(jié)合，健全專家咨詢論證制度、社會公眾參與制度，不斷提高政府立法質(zhì)量。同時，為了適應(yīng)社會快速發(fā)展，還必須建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的修改、廢止制度?？梢哉f，政府立法的完善和質(zhì)量提高，是確保構(gòu)建法治政府擁有堅實法律支撐的制度性基礎(chǔ)。

第三，健全行政執(zhí)法體制和程序，規(guī)范行政行為。伍德羅·威爾遜曾言：“現(xiàn)在看來，執(zhí)行憲法要比創(chuàng)制憲法更難，而且其難度還在不斷增加?！盵9]行政執(zhí)法是現(xiàn)代政府最經(jīng)常的管理活動，其過程的復(fù)雜性和重要性是顯而易見的?；蛘哒f，法治政府的構(gòu)建要求我們必須以執(zhí)法體制和執(zhí)法隊伍建設(shè)為重點，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范行政執(zhí)法工作，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。為此應(yīng)該做好兩個方面的工作：首先體制層面，各級政府機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，既不可以失職而無所作為，也不可以越權(quán)而亂作為；按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的原則規(guī)范行政執(zhí)法主體，從源頭上解決政出多門、交叉執(zhí)法乃至相互扯皮的現(xiàn)象，確保各項法律、法規(guī)的正確實施。其次文化層面，各級政府必須牢固樹立依法行政、執(zhí)法為民的理念，把維護(hù)人民利益作為政府最高宗旨，進(jìn)而在整個行政系統(tǒng)中形成尊重法律、崇尚法律和嚴(yán)格遵守法律的文化氛圍。

第四，建立科學(xué)、民主、規(guī)范的行政決策機(jī)制和制度。公共政策是政府與社會、市場及公民之間發(fā)生作用的紐帶，政府行政在很大程度上就是公共政策制定、執(zhí)行的過程。或者說，行政決策機(jī)制與制度直接影響到政府行為規(guī)范與否，因此我們必須按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全責(zé)任追究制度，實現(xiàn)決策權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一。同時，我們必須適應(yīng)現(xiàn)代社會開放性、多元性特點，不斷拓寬政府輸入機(jī)制來保證社會廣泛參與，實現(xiàn)公共決策民主化。而且，政府在決策過程中還應(yīng)該積極促進(jìn)“公共政策合法化”向“公共政策法律化”的轉(zhuǎn)化，唯此，才能強(qiáng)化政府權(quán)威與效力，才能為法治政府的構(gòu)建提供條件。

第五，完善行政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)察與約束。對權(quán)力實施監(jiān)督與約束，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行是構(gòu)建法治政府的重要內(nèi)容。因此，我們必須完善行政監(jiān)督機(jī)制，從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個層面強(qiáng)化對公權(quán)的規(guī)約：內(nèi)部監(jiān)督既包括各類行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行的普通監(jiān)督，如行政復(fù)議制度、規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查制度等；又包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的專門監(jiān)督，如行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。外部監(jiān)督主要指政府要自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對行政機(jī)關(guān)實施的監(jiān)督，接受政黨組織和人民檢察院對行政機(jī)關(guān)工作人員行政行為的監(jiān)督，接受社會監(jiān)督。或者說，法治政府本身就是一種立憲政府，因為憲政的“限政”精神充分體現(xiàn)了法治對政府的監(jiān)督和規(guī)約。

四、結(jié)語

當(dāng)代中國法治政府的構(gòu)建是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，但它已成為整個社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展的阿基米德式支點。特別是社會快速轉(zhuǎn)型和政治體制的深入改革，更將政府權(quán)力的運(yùn)作、行使、監(jiān)督與規(guī)范引入民眾視野，成為關(guān)注焦點。正是在此語境下，我們認(rèn)為法治政府的構(gòu)建不僅需要公權(quán)力的自我約束和外在監(jiān)督，公民法治理念的塑造與普及同樣重要；不僅依靠自上而下的主導(dǎo)，各種力量自下而上的推動同樣不可或缺。總之，法治政府的構(gòu)建就是要使憲法和法律不僅在理論層面，更要在實踐層面成為公共行政的最高準(zhǔn)則，真正實現(xiàn)政府“控制性權(quán)力”向“參與性權(quán)力”轉(zhuǎn)變的制度性安排，進(jìn)而在更加開放和多元的社會中保障公民權(quán)利。

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D63

A

1002-7408（2011）03-0016-04

山東省教育廳項目“當(dāng)代中國政府回應(yīng)機(jī)制的完善與創(chuàng)新研究”（J10WC59）；山東政法學(xué)院項目“當(dāng)代中國危機(jī)管理的法制化研究”（2010Z04B）的階段性研究成果之一。

化濤（1979-），男，山東臨沂人，山東政法學(xué)院講師，法學(xué)（政治學(xué)）博士，主要從事中國政治與社會、政府理論與公共行政的研究。

[責(zé)任編輯：張亞茹]