社會(huì)管理創(chuàng)新與農(nóng)村征地型群體性事件治理

黃汝娟

（徐州師范大學(xué)法政學(xué)院，江蘇徐州221116）

社會(huì)管理創(chuàng)新與農(nóng)村征地型群體性事件治理

黃汝娟

（徐州師范大學(xué)法政學(xué)院，江蘇徐州221116）

社會(huì)管理薄弱是農(nóng)村征地型群體性事件頻發(fā)的深層根源。農(nóng)村社會(huì)管理薄弱的原因包括長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、重經(jīng)濟(jì)而輕社會(huì)的發(fā)展模式和農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的負(fù)面影響等。通過在涉地利益協(xié)調(diào)與表達(dá)、失地農(nóng)民社會(huì)保障與城市化、農(nóng)村應(yīng)急管理、輿論管理、治安管理等方面的創(chuàng)新，可以構(gòu)建征地型群體性事件的源頭預(yù)防機(jī)制和預(yù)警機(jī)制，重構(gòu)其處置機(jī)制，打造科學(xué)的恢復(fù)機(jī)制。

社會(huì)管理創(chuàng)新；征地型群體性事件；長效治理

近年來，隨著國家對(duì)農(nóng)村改革力度的不斷加大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)切實(shí)減輕，由征糧收稅引發(fā)的群體性事件明顯減少。但與此同時(shí)，土地沖突和由此誘發(fā)的征地型群體性事件卻急劇增多，成為威脅農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與和諧的新難題。早在2005年，全國農(nóng)村“共發(fā)生因土地引發(fā)的群體性事件約19700起，占全部農(nóng)村群體性事件的65%以上”，[1]而近年隨著房地產(chǎn)熱的持續(xù)升溫并不斷向二、三線城市擴(kuò)展，征地誘發(fā)的群體性事件也呈快速增長趨勢。征地型群體性事件涉及面廣，破壞性大，處置也更加困難。此類群體性事件雖然表面上看是由征地行為引發(fā)的，但卻有著廣泛而深刻的社會(huì)根源。要從根本上治理此類群體性事件，單純改革征地制度是不夠的，還必須推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新。

一、農(nóng)村征地型群體性事件的社會(huì)管理根源

征地型群體性事件是經(jīng)濟(jì)和政治問題，更是社會(huì)問題，其在當(dāng)前的頻繁發(fā)生有著深刻的社會(huì)原因，而這些社會(huì)原因多數(shù)與農(nóng)村社會(huì)管理薄弱有關(guān)。

第一，涉地利益分配的不公正、涉地利益矛盾協(xié)調(diào)的乏力與征地型群體性事件的源頭預(yù)防機(jī)制的缺位。治理征地型群體性事件重在源頭預(yù)防。然而，由于土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷和征地制度的不合理，鄉(xiāng)村各主體在土地利益的分享上存在著明顯的不公正。土地增值部分的收益分配，作為土地所有者的“農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%－10%；地方政府拿走土地增值的20%—30%，開發(fā)商拿走了土地增值收益的大頭，占40%—50%”。[2]顯然，在實(shí)踐中，這種分配格局無法保證失地農(nóng)民的生活不下降，據(jù)九三學(xué)社的調(diào)研顯示，“目前60%的失地農(nóng)民的生活處于十分困難的境地?！盵3]在法理上，這種分配格局也不能反映農(nóng)民作為所有者的應(yīng)有權(quán)益，存在明顯的不公正現(xiàn)象。因此，關(guān)于補(bǔ)償額度的分歧就成為誘發(fā)征地型群體性事件的核心問題。不僅如此，由于缺乏高效的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，由不公正的涉地利益分配所導(dǎo)致的涉地利益矛盾無法得到有效化解，導(dǎo)致涉地矛盾不斷積累、激化甚至走向沖突。雖然制度規(guī)定解決征地矛盾有行政復(fù)議、申訴、調(diào)解、裁決、訴訟等多種機(jī)制，但在實(shí)踐中，這些機(jī)制一則因?yàn)槌绦蚍爆?、效率低下、時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本高昂，二則因?yàn)樯婕罢旧矶鵁o法確保公正，在農(nóng)民中的公信力不夠，因此，征地矛盾往往出現(xiàn)小事積大、大事積炸的惡性循環(huán)，而農(nóng)民也逐步形成了“小鬧小解決，大鬧大解決”的思維邏輯。因此，遇到征地矛盾需要解決，農(nóng)民首選的不是上述協(xié)調(diào)機(jī)制，而是極容易演變成群訪或群體性事件的信訪，甚至直接選擇“鬧事”。

第二,農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理和輿論管理的缺失導(dǎo)致征地型群體性事件的預(yù)警機(jī)制空白?？茖W(xué)的預(yù)警是成功預(yù)防和處置群體性事件的前提。然而，在當(dāng)前農(nóng)村，與征地型群體性事件預(yù)警機(jī)制相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理和輿論管理幾乎都處于空白狀態(tài)。管理者既缺乏對(duì)征地風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，也缺少對(duì)征地后矛盾的監(jiān)測與跟蹤，更缺少對(duì)失地農(nóng)民行為和心理的關(guān)注，導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。同時(shí)，由于缺少對(duì)農(nóng)村社會(huì)輿論的管理，一方面導(dǎo)致關(guān)于征地及補(bǔ)償?shù)闹{言和小道消息蔓延，基層政府和村干部的威信受到嚴(yán)重削弱；另一方面導(dǎo)致基層政府對(duì)可能誘發(fā)群體性事件的輿論不能及時(shí)獲取和制止。

第三,農(nóng)村應(yīng)急管理的不完善與征地型群體性事件的處置機(jī)制的缺陷。農(nóng)村應(yīng)急管理無論在人員、設(shè)備和資金方面，還是在體制的完備性和經(jīng)驗(yàn)的積累方面，都存在明顯不夠完善之處，這導(dǎo)致農(nóng)村基層政府對(duì)征地型群體性事件處置方法往往難以做到高效科學(xué)，甚至?xí)霈F(xiàn)因處置不當(dāng)而激化矛盾的情況。這主要表現(xiàn)在：在處置主體方面，基本是政府孤軍奮戰(zhàn)，非政府組織與公民的參與和合作極少；在處置手段方面，過多地依賴強(qiáng)制手段，不善于使用協(xié)商、談判、協(xié)調(diào)等手段；在部門協(xié)作方面，各部門的協(xié)調(diào)與配合尚不夠密切；在處置的法治化水平方面，尚存在法治水平不高、粗暴執(zhí)法甚至以違法方式執(zhí)法的問題。

第四，失地農(nóng)民社會(huì)保障的缺失、城市化困難與征地型群體性事件治理長效機(jī)制的構(gòu)建困境。要根本治理征地型群體性事件，必須先徹底解決失地農(nóng)民的生產(chǎn)與生活出路問題。然而，當(dāng)前既缺少完善的失地農(nóng)民保障制度，也沒有保證失地農(nóng)民順利城市化的渠道，導(dǎo)致出現(xiàn)大量“種地?zé)o田，上班無崗，低保無份”的“三無”農(nóng)民。大量“三無”農(nóng)民的出現(xiàn)使得治理征地型群體性事件的長效機(jī)制難以建立：不少人因不善經(jīng)營而在很短時(shí)間內(nèi)花光本來不多的補(bǔ)償款，由于農(nóng)民的身份使其在城市就業(yè)和生活方面面臨巨大的障礙，尤其是年齡較大和就業(yè)技能較差的農(nóng)民更是如此。最終，失地農(nóng)民普遍的生活困頓、保障缺失和心理焦慮成為誘發(fā)新的群體性事件的根源。

二、農(nóng)村社會(huì)管理薄弱的原因

農(nóng)村社會(huì)管理薄弱是誘發(fā)征地型群體性事件的重要原因，而農(nóng)村社會(huì)管理薄弱又是多種原因共同作用的結(jié)果。要通過社會(huì)管理創(chuàng)新構(gòu)建治理農(nóng)村征地型群體性事件的長效機(jī)制，必須深刻分析導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)管理薄弱的原因。

第一，長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)村社會(huì)管理滯后的體制原因。近年來，我國雖然一直在大力破除城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)，但“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出”[4]仍是農(nóng)村改革發(fā)展面臨的最大困難和挑戰(zhàn)。在這種長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，農(nóng)村為支持城市和工業(yè)發(fā)展付出了巨大犧牲，城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展差距不斷拉大。2008年“城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15781元，農(nóng)村居民人均純收入4761元”，[5]農(nóng)村居民人均純收入不到城鎮(zhèn)居民可支配收入的三分之一。在社會(huì)管理體制方面，對(duì)農(nóng)村的歧視待遇構(gòu)成了對(duì)農(nóng)村的嚴(yán)重束縛：在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等方面，都實(shí)行農(nóng)民與市民區(qū)別對(duì)待的政策，尤其是上世紀(jì)90年代末之前農(nóng)民基本被排除在這些保障和福利之外。另外，國家把治安管理、應(yīng)急管理、社區(qū)管理、網(wǎng)絡(luò)管理和特殊群體的救助重點(diǎn)都放在了城市，農(nóng)村處于相對(duì)被忽視的地位，這些均導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)管理物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱、體制建設(shè)滯后、功能殘缺的局面。

第二，基層政府重經(jīng)濟(jì)而輕社會(huì)的發(fā)展方式是農(nóng)村社會(huì)管理滯后的直接原因。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)是科學(xué)發(fā)展的基本要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理密不可分。經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會(huì)管理提供物質(zhì)基礎(chǔ)，社會(huì)管理為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的社會(huì)秩序和良好的社會(huì)環(huán)境。然而，由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制仍存在某些缺陷，基層領(lǐng)導(dǎo)的前途取決于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而非社會(huì)管理水平，導(dǎo)致基層政府普遍存在片面追求經(jīng)濟(jì)增長而忽視社會(huì)管理，甚至犧牲社會(huì)管理而追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的問題。這不僅表現(xiàn)為基層政府為追求經(jīng)濟(jì)增長而忽視教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救助等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，更表現(xiàn)為為追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視社會(huì)治安管理、社會(huì)管理，甚至少數(shù)基層政府為追求經(jīng)濟(jì)增長而縱容賭博、色情、黑惡勢力泛濫；不僅表現(xiàn)在為經(jīng)濟(jì)增長而忽視維護(hù)社會(huì)公平，淡漠農(nóng)民權(quán)益上，更表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)村利益矛盾協(xié)調(diào)不力、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理缺失；表現(xiàn)在利益沖突處置簡單粗暴、應(yīng)急管理落后上。

第三，鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的沖擊也是農(nóng)村社會(huì)管理薄弱的重要原因。隨著改革的深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型速度加快，給農(nóng)村社會(huì)管理造成了極大的影響：一方面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型使農(nóng)村進(jìn)入社會(huì)矛盾的凸顯期，“社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、社會(huì)利益格局、社會(huì)思想觀念發(fā)生深刻變化”，[6]給農(nóng)村社會(huì)管理帶來一系列新課題、新挑戰(zhàn)。這主要表現(xiàn)在：農(nóng)村多種所有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來利益分化加劇，利益矛盾和摩擦增多，給農(nóng)村利益協(xié)調(diào)與矛盾調(diào)處帶來很大困難；農(nóng)民就業(yè)形式多樣化，流動(dòng)性極大加強(qiáng)，給戶籍管理、流動(dòng)人口管理、治安管理帶來極大挑戰(zhàn)；隨著農(nóng)民大量外流，給農(nóng)村社區(qū)管理、治安管理造成明顯負(fù)面影響。另一方面，快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型沖垮了長期維持農(nóng)村秩序的家族和村落組織，淘汰了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下以生產(chǎn)隊(duì)為核心的社會(huì)管理體系；但適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的農(nóng)村社會(huì)管理體系仍遠(yuǎn)不成熟，村委會(huì)、村黨支部更多地充當(dāng)了基層政府助手的角色，其職能集中于經(jīng)濟(jì)管理和行政管理。于是，農(nóng)村社會(huì)管理體系出現(xiàn)了新舊之間的斷裂。

三、以社會(huì)管理創(chuàng)新構(gòu)建治理農(nóng)村征地型群體性事件的長效機(jī)制

對(duì)于農(nóng)村征地誘發(fā)的群體性事件，既要通過明晰土地產(chǎn)權(quán)和改革征地制度解決現(xiàn)實(shí)矛盾，更要以社會(huì)管理創(chuàng)新化解其深層誘因，構(gòu)建科學(xué)合理的源頭預(yù)防、預(yù)警、處置和善后機(jī)制。

1.社會(huì)管理創(chuàng)新與征地型群體性事件的源頭預(yù)防機(jī)制構(gòu)建。治理征地型群體性事件，重在預(yù)防。要從源頭上預(yù)防征地誘發(fā)的群體性事件，必須在多個(gè)方面加大社會(huì)管理創(chuàng)新的力度，重點(diǎn)解決以下問題：

首先，解決農(nóng)地利益分配失衡問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地利益分配的公平公正，從源頭上預(yù)防征地誘發(fā)的矛盾。公平正義是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)，也是切實(shí)從源頭預(yù)防征地型群體性事件的前提。為此，必須通過加大對(duì)基層政府和開發(fā)商征地行為的約束，構(gòu)建公平的土地交易市場，改變農(nóng)民在征地利益分配中的弱勢地位，創(chuàng)新征地補(bǔ)償方式，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等多種渠道，徹底改變作為土地所有者的農(nóng)民在土地利益分配中只占極少份額的現(xiàn)狀，讓公平正義的陽光能夠真正普照作為弱勢群體的農(nóng)民。其次，創(chuàng)新失地農(nóng)民的利益表達(dá)、權(quán)益維護(hù)機(jī)制和涉地矛盾調(diào)處機(jī)制，預(yù)防征地矛盾的激化升級(jí)。一方面，要增強(qiáng)人大、政協(xié)、司法、信訪、行政復(fù)議等現(xiàn)有渠道的表達(dá)和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的功能。另一方面，也是更重要的，在科層體制之外，構(gòu)建基層政府與失地農(nóng)民平等對(duì)話和談判的平臺(tái)，一則使征地行為變成由市場起主導(dǎo)作用的平等主體之間的經(jīng)濟(jì)行為，徹底解決依靠行政權(quán)力征地導(dǎo)致的公平缺失問題；二則也可以切斷基層政府與土地之間的利益鏈條，使基層政府真正從征地矛盾的漩渦中解放出來，使其在征地型群體性事件中的角色由當(dāng)事方兼仲裁方轉(zhuǎn)變成監(jiān)督者和仲裁者，解決當(dāng)前征地型群體性事件治理中基層政府權(quán)威不高的問題。再次，創(chuàng)新農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會(huì)保障管理，切實(shí)提高失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平，既解決其現(xiàn)實(shí)生活難題，更解決其長遠(yuǎn)生存和發(fā)展問題，防止失地農(nóng)民的邊緣化和“暴民化”。土地是農(nóng)民最大的保障。如果規(guī)模達(dá)4000萬的失地農(nóng)民群體在失去土地保障之后，無法得到來自國家和社會(huì)的保障，面臨危險(xiǎn)的將不僅僅是失地農(nóng)民本身，中國農(nóng)村乃至整個(gè)國家的社會(huì)秩序?qū)⒚媾R巨大威脅。因此，雖然目前我國尚不具備對(duì)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)普遍和高水平社會(huì)保障的條件，但必須妥善解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。當(dāng)前，在國家為失地農(nóng)民提供更多的社會(huì)保障的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)從土地價(jià)值中拿出更多份額用于農(nóng)民的社會(huì)保障，同時(shí)創(chuàng)新失地農(nóng)民的社會(huì)保障方式，通過失地農(nóng)民與用地企業(yè)的合作，解決失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療保障。最后，創(chuàng)新住房、戶籍、流動(dòng)人口管理，構(gòu)建農(nóng)民順利城市化的機(jī)制。從長遠(yuǎn)而言，解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題的正確選擇在于城市化。為此，必須從體制上破除阻礙其城市化的制度：在住房上，一方面，必須廢除對(duì)農(nóng)民工的限制和歧視，實(shí)行與市民同等待遇；另一方面，可以作為征地補(bǔ)償?shù)囊徊糠?，在?jiān)持農(nóng)民自愿選擇的前提下，就近在城市為其提供商品房。目前部分地方推行的以土地?fù)Q住房的辦法就是此類嘗試。與此匹配，在戶籍管理和流動(dòng)人口管理方面，取消對(duì)農(nóng)民的限制，為失地農(nóng)民在城市的生活、就業(yè)或創(chuàng)業(yè)以及獲取社會(huì)保障提供制度支持。

2.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理、輿論管理和網(wǎng)絡(luò)管理創(chuàng)新與征地型群體性事件預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建。有效預(yù)警是將征地型群體性事件化解在萌芽階段，防止其升級(jí)和擴(kuò)散，尤其是防止發(fā)展成重大和惡性群體性事件的必要環(huán)節(jié)。通過社會(huì)管理創(chuàng)新可以有效預(yù)警征地型群體性事件。

首先，在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，加強(qiáng)對(duì)征地風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、監(jiān)測和控制，改變目前征地風(fēng)險(xiǎn)管理薄弱，甚至空白的現(xiàn)狀。在征地之前，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和評(píng)估，包括可能對(duì)生產(chǎn)和生活產(chǎn)生的影響，農(nóng)民的意愿和可以接受的補(bǔ)償水平，產(chǎn)生集體上訪等群體性行為的可能性，并以此作為征地決策的依據(jù)。在征地之后，要加強(qiáng)對(duì)征地風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測和控制。尤其對(duì)于補(bǔ)償款的實(shí)際到位情況，失地農(nóng)民生產(chǎn)生活的變化和實(shí)際困難，失地農(nóng)民心理、行為的變化，涉地矛盾的解決進(jìn)程，是否有外部力量介入，是否有群體性事件的醞釀和謀劃等等，要進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)測和關(guān)注。對(duì)于可能釀成群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)，要通過解決農(nóng)民的實(shí)際困難、化解矛盾、做思想政治工作等方式，及時(shí)進(jìn)行疏導(dǎo)和干預(yù)，尤其應(yīng)防止外部敵對(duì)勢力和農(nóng)村黑惡勢力利用涉地矛盾策動(dòng)群體性事件。其次，在農(nóng)村輿論管理方面和網(wǎng)絡(luò)管理方面，一方面，改變當(dāng)前征地輿論和網(wǎng)絡(luò)信息管理薄弱的現(xiàn)狀，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村征地的輿論風(fēng)向的監(jiān)測，尤其是農(nóng)民意見領(lǐng)袖和核心人物關(guān)于征地的言論；在網(wǎng)絡(luò)上，則重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)論壇、網(wǎng)絡(luò)聊天室、QQ群等網(wǎng)絡(luò)重點(diǎn)部位的監(jiān)測，及時(shí)掌握可能誘發(fā)群體性事件的輿論和網(wǎng)絡(luò)信息，為基層政府提供預(yù)警。另一方面，構(gòu)建以引導(dǎo)為主的暢所欲言的輿論和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，糾正部分地方以壓制和控制為主要手段的管理誤區(qū)。通過征地和補(bǔ)償信息的及時(shí)、權(quán)威發(fā)布，防止謠言的制造和傳播，重塑基層政府及村干部的形象和權(quán)威，重構(gòu)農(nóng)民對(duì)基層政府及村干部的信任。

3.農(nóng)村應(yīng)急管理、治安管理創(chuàng)新與征地型群體性事件科學(xué)處置機(jī)制的重構(gòu)。首先，構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的全過程多元合作式應(yīng)急管理體制，大力提升農(nóng)村基層政府對(duì)征地型群體性事件的應(yīng)急管理能力。其一，適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的迫切需要，改變目前城鄉(xiāng)分割的應(yīng)急管理體系，構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的群體性事件應(yīng)急管理體系。加大城鄉(xiāng)間應(yīng)急管理體制在機(jī)構(gòu)、權(quán)力、人員、技術(shù)和工作機(jī)制等各方面的整合力度，彌合城鄉(xiāng)間應(yīng)急管理的縫隙，構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制。加大城市對(duì)農(nóng)村在處置征地型群體性事件中的幫助力度，改變農(nóng)村應(yīng)急管理技術(shù)落后、資金匱乏、人員短缺的現(xiàn)狀。其二，改變將應(yīng)急管理單純等同于現(xiàn)場處置的現(xiàn)狀，通過提升基層政府的應(yīng)急管理能力，構(gòu)建早期介入、防止擴(kuò)散、現(xiàn)場處置等環(huán)節(jié)完整的應(yīng)急管理體系。其三，改變公安部門單兵作戰(zhàn)的現(xiàn)狀，構(gòu)建各部門聯(lián)動(dòng)、政府與民眾合作、區(qū)域協(xié)作的應(yīng)急管理體系，提高農(nóng)村應(yīng)急管理的綜合能力。其次，改革農(nóng)村剛性治安管理體系，構(gòu)建韌性治安管理體系。在管理理念方面，改變治安管理就是把鬧事者“擺平”的理念，樹立韌性治安管理理念，正視部分農(nóng)民的挫折感和不滿情緒，并給予合理的發(fā)泄渠道；正視失地農(nóng)民與基層政府及村干部的矛盾，并通過細(xì)致的工作予以化解；樹立服務(wù)為本和預(yù)防為主的理念，通過切實(shí)服務(wù)失地農(nóng)民和真正幫其解決現(xiàn)實(shí)困難，化解征地型群體性事件于未萌狀態(tài)。在管理方式上，杜絕對(duì)下使用打壓、哄騙、截訪、辦學(xué)習(xí)班等手段粗暴對(duì)待農(nóng)民，對(duì)上則以銷號(hào)、欺瞞等辦法應(yīng)付上級(jí)的處置方式，以說服、協(xié)商和法治的手段處理群體性事件。

4.創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理和社會(huì)服務(wù)，構(gòu)建科學(xué)的征地型群體性事件的恢復(fù)機(jī)制。首先，農(nóng)村社區(qū)既是農(nóng)民生產(chǎn)和生活的場所，也是維系農(nóng)村社會(huì)關(guān)系和穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序的樞紐，因此可以在恢復(fù)被群體性事件擾亂的社會(huì)秩序、修復(fù)社會(huì)關(guān)系、重建農(nóng)村社會(huì)資本方面發(fā)揮重要作用。一方面可以挖掘村委會(huì)和村民小組等農(nóng)村正式組織在協(xié)調(diào)村民關(guān)系、修復(fù)社會(huì)秩序的作用；另一方面可以充分利用非正式組織，如親緣、姻緣、業(yè)緣組織的作用，通過他們解決群體性事件中反映出來的問題，化解村民之間及村民與村干部之間的矛盾。其次，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)服務(wù)，為村民提供法律服務(wù)和心理咨詢。通過法律服務(wù)，妥善解決賠償、補(bǔ)償?shù)葐栴}；通過心理咨詢幫助部分農(nóng)民走出認(rèn)識(shí)誤區(qū)，恢復(fù)健康心理，撫平心理創(chuàng)傷。

[1]于建嶸.農(nóng)村群體性突發(fā)事件的預(yù)警與防治[J].中國農(nóng)村發(fā)現(xiàn),2007,(1).

[2]楊帥，溫鐵軍.經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、財(cái)稅體制變遷與土地資源資本化[J].管理世界,2010,(4).

[3]王海坤.失地農(nóng)民出路與現(xiàn)實(shí)[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2004-04-09.

[4]中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào),2008-10-19.

[5]溫家寶.2009年政府工作報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào),2009-03-15.

[6]馬凱.努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010,(5).

F32

A

1002-7408（2011）08-0065-03

江蘇省高校哲社資助課題“江蘇新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村新型‘政治人’塑造研究”（09SJ B810008）的中期成果。

黃汝娟(1973-)，女，山東定陶人，徐州師范大學(xué)法政學(xué)院講師，政治學(xué)碩士，主要從事危機(jī)管理研究。

[責(zé)任編輯：張亞茹]