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    根治“賄選”頑癥

    2011-12-24 10:15:18歐陽(yáng)晨雨
    民主與科學(xué) 2011年4期
    關(guān)鍵詞:拉票候選人民主

    ■歐陽(yáng)晨雨

    根治“賄選”頑癥

    ■歐陽(yáng)晨雨

    民主是一樣好東西。有了民主,政治不再是少數(shù)精英人士或高尚人物的私家游戲,普通民眾的意志也能充分張揚(yáng);有了民主,亙古千年的“人治”終于唱響了一曲謝幕挽歌,法治自此擁有了最肥沃的土壤;有了民主,任何強(qiáng)權(quán)都不能天馬行空、獨(dú)往獨(dú)來(lái),即便弱勢(shì)群體的利益亦可得到有力保障……

    近代以降的一部中國(guó)革命史,就是一部民主建設(shè)史。為了民主這個(gè)“頭等重要的政治目標(biāo)”,中國(guó)人民前赴后繼,作出了巨大犧牲,然而民主進(jìn)程仍未有窮期。盡管30余年的國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革,創(chuàng)造了有史以來(lái)的經(jīng)濟(jì)大繁榮,輝煌成就令世界為之矚目,一股股逆流也在悄然滋生和涌動(dòng),尤其是發(fā)生在一些地區(qū)的“賄選”問(wèn)題,已成為當(dāng)下中國(guó)發(fā)展民主、健全法治的嚴(yán)重阻礙。

    日益猖獗的賄選之風(fēng)

    所謂賄選,就是用金錢(qián)物質(zhì)收買(mǎi)選舉工作人員或選民,以取得選票或改變選舉結(jié)果的行為。最初的賄選,只是上世紀(jì)90年代之初,發(fā)生在個(gè)別農(nóng)村的“撲朔迷離”之舉。較早為媒體披露的賄選事件,有1994年廣東恩州市江州鎮(zhèn)賄選案,1995年重慶沙坪壩區(qū)井口鎮(zhèn)南溪村賄選案,等等。而今的賄選亂象,早已不能等閑視之,無(wú)論賄賂的數(shù)額、形態(tài),還是人數(shù)、范圍、影響等諸多方面,都發(fā)生了頗為巨大的變化。

    農(nóng)村是中國(guó)民主的重要“發(fā)源地”。上世紀(jì)的抗戰(zhàn)時(shí)期,貫徹“三三制”原則下的陜西保安,農(nóng)村民主建設(shè)搞得有聲有色;40年后,由農(nóng)村政權(quán)建設(shè)的選舉改革開(kāi)始,中國(guó)政治體制改革啟動(dòng)了破冰之旅?!胺痔锏綉?hù)”改革后的廣西自治區(qū)的宜州市合寨村,1980年2月進(jìn)行無(wú)記名推選,產(chǎn)生了中國(guó)歷史上第一個(gè)村民委員會(huì)。村民們一起制定了村規(guī)民約、封山公約,實(shí)現(xiàn)了村務(wù)的民主管理和村民自我教育。

    從村民委員會(huì)誕生,再到萬(wàn)眾矚目的“海選”產(chǎn)生,走過(guò)了6年的時(shí)光。1986年梨樹(shù)縣北老壕村村干部選舉試水“海選”,到1991年底平安村第二屆村委會(huì)換屆選舉“海選”基本成熟,這種中國(guó)式農(nóng)村選舉,由農(nóng)民直接提名候選人,再實(shí)行無(wú)記名投票,選出自己的當(dāng)家人,閃耀著國(guó)人智慧的民主經(jīng)驗(yàn),部分精華已被《村民委員會(huì)組織法》吸收,并向全國(guó)農(nóng)村推行。三十多年的生動(dòng)實(shí)踐,中國(guó)基層群眾自治,以其參與的深度和廣度受到了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可和好評(píng)。

    然而,隨著村級(jí)直選的普及,人大代表地位相對(duì)提高的同時(shí),“拉票賄選”等新問(wèn)題也漸漸浮出水面。賄賂代表、代表接受賄賂、“出賣(mài)”選票等“怪現(xiàn)象”屢見(jiàn)報(bào)端,有的甚至從秘密活動(dòng)演繹為半公開(kāi)化。據(jù)新疆自治區(qū)某課題組的一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查,鄉(xiāng)村選舉中賄選的主要表現(xiàn)形式依次是“請(qǐng)客吃飯‘聚集’人氣賄選”、“利益‘承諾’蒙騙選民賄選”、“贈(zèng)送財(cái)物‘籠絡(luò)’人心賄選”、“宗派關(guān)系‘拉攏’感情賄選”、“贈(zèng)送金錢(qián)‘購(gòu)買(mǎi)’選票賄選”。

    有專(zhuān)家還歸納了農(nóng)村“賄選”的7種典型動(dòng)態(tài),如從“暗箱操作”的拉票賄選,發(fā)展到“暗箱操作”與“公開(kāi)活動(dòng)”相結(jié)合的拉票賄選;從個(gè)別人單獨(dú)活動(dòng)拉票賄選,到有組織拉票賄選;從請(qǐng)吃喝、送禮品拉票賄選,到直接送現(xiàn)金拉票賄選;從當(dāng)場(chǎng)兌現(xiàn)錢(qián)物拉票賄選,到當(dāng)場(chǎng)兌現(xiàn)錢(qián)物與“期權(quán)”式交易相結(jié)合;從送錢(qián)送物的單一手段拉票賄選,到多種手段拉票賄選;賄選發(fā)生地并不僅僅局限在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),連貧困地區(qū)也不能幸免;出現(xiàn)了所謂“賄賂代筆人”,違背選民的意愿“偷梁換柱”。

    農(nóng)村選舉中的賄選問(wèn)題,妨礙了優(yōu)秀人才選拔,敗壞了社會(huì)風(fēng)氣,影響了社會(huì)穩(wěn)定,制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是根據(jù)送錢(qián)送物的多少來(lái)決定“選票”,削弱了村民的民主意識(shí),禁錮了民主思想,這種對(duì)選舉公開(kāi)、公平和公正的公然破壞,進(jìn)一步阻礙了農(nóng)村的民主化進(jìn)程。

    反賄選之戰(zhàn)已經(jīng)打響

    任何一個(gè)致力于實(shí)現(xiàn)權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行的政權(quán),任何一個(gè)致力于構(gòu)建民主法制秩序的國(guó)家,都不會(huì)允許賄選的發(fā)生,肆意腐蝕執(zhí)政的根基。面對(duì)日益猖獗的賄選活動(dòng),一場(chǎng)純凈民主空氣、肅清民主陰霾、剔除民主雜質(zhì)的反賄選戰(zhàn)役毅然鋪開(kāi)。從執(zhí)政黨有關(guān)政策接踵出臺(tái),到有關(guān)法規(guī)相繼問(wèn)世,再到司法領(lǐng)域重拳出擊,無(wú)不散發(fā)著對(duì)賄選亂象的深切憂(yōu)慮,以及對(duì)清明政治和民主秩序的殷切憧憬。

    農(nóng)村基層選舉之亂象,最先得以進(jìn)入高層視線(xiàn)。因?yàn)椴粩嗌?jí)的賄選行為,不但違背了村委會(huì)選舉的公平、公正原則,而且挫傷了廣大村民依法參與選舉的積極性,對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決和新農(nóng)村的構(gòu)建,也形成了嚴(yán)重威脅。2007年,民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司收到的85件群眾來(lái)信中,有62件涉及村民委員會(huì)選舉問(wèn)題。其中,反映“賄選”問(wèn)題的占十分之一。日益趨重的賄選局勢(shì),使得高層對(duì)反賄選的認(rèn)識(shí),也在不斷加深和拓展。

    在反賄選的戰(zhàn)斗中,首先暴露出問(wèn)題的,是現(xiàn)有法律制度。1998年11月4日開(kāi)始實(shí)施的村委會(huì)組織法,只對(duì)賄選及其查處進(jìn)行了原則規(guī)定。對(duì)實(shí)踐中形形色色的賄選行為,具體認(rèn)定時(shí)明顯依據(jù)不足。近年來(lái),有29個(gè)省(區(qū)、市)先后根據(jù)村委會(huì)組織法的要求,制定了村委會(huì)組織法實(shí)施辦法。但基于“上位法”的“真空”,“下位法”也難以突破。

    與此形成強(qiáng)烈對(duì)比的是,在一些地方接連發(fā)生重大賄選案件?;诹⒎üぷ鞯闹?jǐn)慎與細(xì)致,相關(guān)政策的率先出臺(tái),便成了一種必然之舉。為解決村委會(huì)選舉中的突出問(wèn)題,中紀(jì)委、中組部、民政部2006年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真解決村級(jí)組織換屆選舉中“賄選”問(wèn)題的通知》,要求堅(jiān)決糾正和查處村級(jí)組織換屆選舉中的“賄選”等違紀(jì)違法行為。

    在中紀(jì)委、中組部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)肅換屆紀(jì)律保證換屆風(fēng)清氣正的通知》中,規(guī)定“對(duì)拉票賄選的,一律排除出考察人選,已列為候選人的取消候選人資格,已經(jīng)提拔的責(zé)令辭職、免職、降職或者依法罷免,賄選的還要依紀(jì)依法處理;參與或者幫助他人拉票賄選的,比照為自己拉票賄選的行為給予相應(yīng)處理”,真正做到“不讓老實(shí)人吃虧,不讓投機(jī)鉆營(yíng)者得利”。鏗鏘有力、樸實(shí)堅(jiān)定的話(huà)語(yǔ),真實(shí)地折射出高層對(duì)于澄清選舉風(fēng)氣,反賄選的決心。

    面對(duì)賄選界限不夠清楚,實(shí)踐操作不力的問(wèn)題,2009年5月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》,對(duì)賄選作出清晰界定,即:候選人及其親友直接或指使他人用財(cái)物或者其他利益收買(mǎi)本村選民、選舉工作人員或者其他候選人,影響或左右選民意愿的,都是賄選。對(duì)于懲罰,通知稱(chēng):一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即取消其參選資格,已經(jīng)當(dāng)選的,其當(dāng)選無(wú)效;違反治安管理規(guī)定的,依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。但問(wèn)題在于,該通知僅限于政策層面。在不少農(nóng)村地區(qū),由于法律缺失,打擊效力不足,拉票賄選等現(xiàn)象仍有發(fā)生。

    政策的刷新是法律問(wèn)世的先導(dǎo)。2010年10月28日,全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了修改后的《村民委員會(huì)組織法》。該法第十七條規(guī)定,以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會(huì)成員的,當(dāng)選無(wú)效。對(duì)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段,妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán),破壞村民委員會(huì)選舉的行為,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào),由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。

    這是改革中國(guó)為向賄選“毒瘤”開(kāi)戰(zhàn),鍛造的又一柄鋒銳“手術(shù)刀”。

    醫(yī)治賄選的“靈丹妙藥”

    在排山倒海般的民主法治大潮中,賄選中的些許喧囂都只是一個(gè)個(gè)轉(zhuǎn)瞬即逝的細(xì)浪。當(dāng)我們定睛審視,透過(guò)這紛紛擾擾的亂象迷霧,反而更易察覺(jué)到當(dāng)前民主法治建設(shè)的若干瓶頸與短板。以民主為車(chē),以法制為軌,度過(guò)一個(gè)個(gè)坎坷障礙,中國(guó)的民主法治建設(shè)才會(huì)真正成長(zhǎng)。

    從政治發(fā)展史角度看,賄選是近代民主選舉活動(dòng)普及初期產(chǎn)生的政治腐敗現(xiàn)象。18、19世紀(jì)的英國(guó)和美國(guó)、二戰(zhàn)以后的日本、近年來(lái)的菲律賓、泰國(guó)等都出現(xiàn)過(guò)賄選頻繁發(fā)生的現(xiàn)象。在中國(guó)近代史中也不乏賄選丑聞,如1923年曹錕向600多名國(guó)會(huì)議員行賄,當(dāng)選總統(tǒng)的事件。

    1923年6月,直系軍閥首領(lǐng)曹錕指使其黨羽,采用各種手段進(jìn)行“逼宮”,把總統(tǒng)黎元洪逼出北京,為自己上臺(tái)當(dāng)總統(tǒng)掃清了道路。令人可笑的是,曹錕既想登上總統(tǒng)寶座,又要披上“合法”外衣,于是以巨款賄賂國(guó)會(huì)議員。當(dāng)年9月,在總統(tǒng)選舉的預(yù)選會(huì)上,曹錕以5000元一張選票到處收買(mǎi)議員,又以40萬(wàn)元的高價(jià)收買(mǎi)了國(guó)會(huì)議長(zhǎng),用去賄賂款1350余萬(wàn)元后,如愿以?xún)敭?dāng)上了大總統(tǒng)。不過(guò),這個(gè)“大總統(tǒng)”名聲并不怎么好,曹錕被稱(chēng)為“豬仔總統(tǒng)”,那些被收買(mǎi)的議員們,則被各界斥責(zé)為“豬仔議員”。

    真正折射出民主光芒的,也體現(xiàn)孫中山先生“三民主義”思想的,不是國(guó)民黨統(tǒng)治下的上海、蘇杭等發(fā)達(dá)地區(qū),而是在抗日烽火下的西北中國(guó)。1939年2月,陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》規(guī)定,“各政黨及各職業(yè)團(tuán)體,可提出候選名單,進(jìn)行競(jìng)選運(yùn)動(dòng),在不妨礙選舉秩序下,選舉委員會(huì)不得加以任何干涉或阻止?!笨紤]到當(dāng)時(shí)民眾分布狀況、基本文化素質(zhì),邊區(qū)政府采取了多種選舉方式,如“畫(huà)圈法”、“畫(huà)杠法”、“投豆法”、“燒洞法”和“編號(hào)選舉法”等,保證了選民真實(shí)意圖以及選舉的公正性。1944年10月20日頒布的《晉冀魯豫邊區(qū)政府關(guān)于邊區(qū)參議員選舉問(wèn)題的指示》,進(jìn)一步要求“組織各候選人進(jìn)行競(jìng)選,給予各種方便與幫助,利用各種機(jī)會(huì)(如冬學(xué)、民兵訓(xùn)練,集市集會(huì)等等)讓競(jìng)選人發(fā)表演說(shuō),設(shè)法掀起競(jìng)選熱潮,參加競(jìng)選的人愈多愈好”。

    然而,近來(lái)賄選事件的屢屢發(fā)生告誡我們,民主建設(shè)尚未成熟。眾所周知,專(zhuān)制國(guó)家容易產(chǎn)生動(dòng)亂,“幾乎沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)制暴君能安享天年”。有研究表明,70%的古代皇帝因?yàn)橥跷粻?zhēng)奪非正常死亡。同樣,民主發(fā)展中國(guó)家,民主制度的秩序和法治健全,也需要一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間。姑且不論法國(guó)大革命的反復(fù)與動(dòng)蕩,單說(shuō)墨西哥,從西班牙統(tǒng)治下獨(dú)立后,從1824年到1848年,發(fā)生了250次政變和叛亂,更換了31位總統(tǒng)。拉丁美洲國(guó)家、東南亞國(guó)家和民國(guó)之初的民主之亂,也印證了民主成長(zhǎng)要付出的時(shí)間成本。重新回到在一些基層換屆選舉中出現(xiàn)的賄選問(wèn)題上,在民主前行的奔流中,也凸顯出民眾特別是代表民主法治意識(shí)不強(qiáng),職責(zé)觀念欠缺的不足方面,這些無(wú)疑警示了我們,民主不可能一蹴而就。

    解鈴還須系鈴人

    賄選現(xiàn)象的發(fā)生,既是一個(gè)民主問(wèn)題,也是一個(gè)法治問(wèn)題。要徹底解決賄選問(wèn)題,還必須溯本追源,在民主和法治建設(shè)上下功夫。

    一方面,需要加快發(fā)展社會(huì)主義的民主政治。民主的問(wèn)題,必須通過(guò)發(fā)展民主的方式來(lái)解決。民主作為一種現(xiàn)代生活,不僅是通過(guò)選舉產(chǎn)生的議會(huì)討論和決策,還包括了利益集團(tuán)的影響和街頭行動(dòng),非政府組織的廣泛參與,第四權(quán)力的隨時(shí)監(jiān)督,是一種社會(huì)形態(tài)和廣大公眾的生活方式。這種廣大人民參與的充滿(mǎn)活力和自我更新機(jī)制,需要長(zhǎng)時(shí)間培養(yǎng)、發(fā)展,也應(yīng)允許類(lèi)似賄選這樣的曲折。

    公眾民主素質(zhì)的提升,是民主建設(shè)的重中之重,也是消除賄選的內(nèi)動(dòng)力。人們參與政治活動(dòng)的動(dòng)機(jī)是不同的,根據(jù)動(dòng)機(jī)發(fā)生的心理基礎(chǔ),可把主動(dòng)型參與分為信念型和分配型兩種。賄選屬于主動(dòng)參與中的分配型參與,目的為了影響社會(huì)價(jià)值的分配過(guò)程,以便這種分配對(duì)自己或自己所屬的群體有利。事實(shí)上,只有當(dāng)民主動(dòng)機(jī)向信念型轉(zhuǎn)變進(jìn)步時(shí),才會(huì)觸及到賄選問(wèn)題的深處。

    比如,村主任是村民自治組織的一個(gè)管理崗位,國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)村主任等干部進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助,每年約有幾百元至上千元,在一般地區(qū),村干部一年的正常收入不會(huì)超過(guò)一萬(wàn)元,但是當(dāng)上村干部,就有權(quán)決定或參與決定村里的土地轉(zhuǎn)讓、宅基地分配、工程項(xiàng)目建設(shè)等事項(xiàng),越是靠近城市或有礦產(chǎn)資源的村子,越是“油水”大,所以基層選舉很“熱門(mén)”,也就難免“泥沙俱下”。其他選舉中追名逐利現(xiàn)象,也是發(fā)生賄選的重要原因。

    可資借鑒的是,澳門(mén)特別行政區(qū)在回歸后的立法會(huì)選舉中,由廉政公署頒布法規(guī),成立“反賄選研究小組”,介入調(diào)查賄選舞弊行為,專(zhuān)責(zé)研究一系列預(yù)防和宣傳廉潔選舉信息、調(diào)查工作。在立法會(huì)選舉前半年,廉政公署即運(yùn)用電視廣告短片、舉辦講座、電臺(tái)每日播出廉潔選舉廣告、報(bào)刊廣告、戶(hù)外活動(dòng)、海報(bào)傳單等形式進(jìn)行宣傳,并對(duì)賄選案進(jìn)行調(diào)查,促進(jìn)了民主選舉的公平、守法。

    現(xiàn)實(shí)中,應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大民主參選渠道。在現(xiàn)行選舉法中沒(méi)有選民或代表自由參選、自我提名的規(guī)定,在提名候選人時(shí)損害選舉民主的做法較常見(jiàn)。一些選舉機(jī)構(gòu)為了貫徹“組織意圖”,常在確定候選人之前“定調(diào)子”,甚至搞“指定選舉”、“戴帽選舉”,選民或代表聯(lián)名提名的候選人若不符合“組織意圖”,很難進(jìn)入正式候選人名單。由于缺乏一條制度化的參選通道,一些有意主動(dòng)參選的公民可能進(jìn)不了候選人名單。在選舉制度改革中,可以適當(dāng)作一些擴(kuò)大。

    另一方面,還要不斷健全社會(huì)主義法制體系。從當(dāng)前情況看,治理賄選的關(guān)鍵就在法律制度建設(shè)。到目前為止,包括現(xiàn)行憲法在內(nèi),全國(guó)人大及其常委會(huì)制定現(xiàn)行有效法律239件,國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)690多件,地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)8600多件。在今年的兩會(huì)上,全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)莊重宣布,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。但是,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成并非立法工作的終結(jié),而是立法工作一個(gè)新階段的開(kāi)始。至少,從目前反賄選的法律制度體系看,還有很大的完善空間。

    除了對(duì)現(xiàn)行選舉制度要進(jìn)行制度創(chuàng)新,建立真正意義上的競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度,以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的迫切需要,鼓勵(lì)并保護(hù)合法、公開(kāi)、公正的競(jìng)選行為,改進(jìn)改革候選人提名辦法,導(dǎo)入“候選人推薦制度”和“候選人介紹制度”等新鮮形式,激發(fā)選民參政的積極性。

    同時(shí),要?jiǎng)?chuàng)新現(xiàn)行法規(guī),增強(qiáng)可操作性。實(shí)踐中,拉攏選票的手段五花八門(mén),如“通過(guò)第三人用美色賄賂選民”、“通過(guò)同學(xué)、戰(zhàn)友說(shuō)服投票者”、“承諾當(dāng)上代表或者村委會(huì)主任就給大家修路”等,《選舉法》、《刑法》等法律以及司法解釋?xiě)?yīng)明確規(guī)定,哪些行為是“賄選”,哪些行為是“非法競(jìng)爭(zhēng)”并禁止實(shí)施。

    當(dāng)前,最緊迫的是要健全選舉監(jiān)督和懲戒制度。失去監(jiān)督制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。由于從上至下的縱向監(jiān)督體系不健全,公眾監(jiān)督權(quán)未真正發(fā)揮,致使賄選現(xiàn)象普遍存在。應(yīng)加快建立代表行為懲戒制度,對(duì)代表瀆職和不作為行為進(jìn)行懲罰,并根據(jù)其輕重給予警告、訓(xùn)誡、辭職、撤職、罷免等處罰,乃至追究法律責(zé)任,同時(shí)還應(yīng)明確受理、控告、調(diào)查、申訴、審核與處理等法律程序。

    總之,需要通過(guò)精細(xì)的法律修訂,使每道選舉程序都處于人民的有效監(jiān)控之下,讓權(quán)力成為“玻璃缸里的金魚(yú)”,而賄選現(xiàn)象也將得到更好的遏制。

    (作者單位:第四軍醫(yī)大學(xué))

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