地方立法后評(píng)估程序研究

□ 王錫明

立法后評(píng)估不是一項(xiàng)單一的活動(dòng)，它是由多個(gè)步驟、多個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的行動(dòng)過程。立法后評(píng)估的程序是保障立法后評(píng)估活動(dòng)實(shí)現(xiàn)其評(píng)估效果達(dá)到預(yù)期目的工具。在我國，由于立法后評(píng)估程序的不規(guī)范導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的異化，使得立法后評(píng)估制度失去應(yīng)有的意義。因此，有必要對(duì)地方立法后評(píng)估程序進(jìn)行研究，使地方立法后評(píng)估程序規(guī)范化?！暗胤搅⒎ㄔu(píng)估程序是指立法后評(píng)估主體按照一定的步驟時(shí)序和方式，在法律法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后，對(duì)法律法規(guī)的實(shí)施效果、功能作用以及存在的問題，進(jìn)行跟蹤調(diào)查和綜合評(píng)估的過程?！盵1]這一過程具體包括立法后評(píng)估程序的啟動(dòng)機(jī)制、立法后評(píng)估的實(shí)施和立法后評(píng)估的回應(yīng)三個(gè)階段。下面筆者從三個(gè)階段分別進(jìn)行分析論述。

一、地方立法后評(píng)估程序的啟動(dòng)機(jī)制

立法后評(píng)估啟動(dòng)又稱立法后評(píng)估的觸發(fā)，它是導(dǎo)致對(duì)已經(jīng)生效的法律進(jìn)行評(píng)估的動(dòng)因。按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，立法后評(píng)估啟動(dòng)程序的機(jī)制有不同的類型。按照啟動(dòng)立法后評(píng)估程序的主體不同可以將立法后評(píng)估啟動(dòng)機(jī)制分為國家主導(dǎo)型、社會(huì)主導(dǎo)型和國家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)型三種類型。按照評(píng)估程序啟動(dòng)的時(shí)間可以分為定期評(píng)估和不定期評(píng)估兩種類型。

（一）按照立法后評(píng)估程序啟動(dòng)主體分類

1.國家或政府主導(dǎo)型

所謂國家主導(dǎo)型模式是指立法后評(píng)估程序的啟動(dòng)決策主要是由國家機(jī)關(guān)作出的。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：“第一，它擁有立法后評(píng)估的人力、財(cái)力、物力資源，為立法后評(píng)估的發(fā)起與開展提供了物質(zhì)保障；第二，法律實(shí)施過程中的很多信息如立法、執(zhí)法、司法等信息為政府部門所擁有，為立法后評(píng)估所需要的信息提供了資料準(zhǔn)備；第三，它的評(píng)估結(jié)果直接能對(duì)法律的立、改、廢提供決策依據(jù)”[2]。這種模式的缺點(diǎn)是：“第一，內(nèi)部評(píng)估的性質(zhì)決定了評(píng)估結(jié)果的公正性不足；第二，它也可能由于缺少社會(huì)公眾的支持，難以獲得社會(huì)公眾對(duì)法律實(shí)施的真實(shí)感受”[3]。

2.社會(huì)主導(dǎo)型

所謂社會(huì)主導(dǎo)型模式是指立法后評(píng)估程序的啟動(dòng)是國家機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)公眾的建議啟動(dòng)的。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：“第一，社會(huì)公眾對(duì)法律實(shí)施狀況有真切的感受，他們對(duì)法律實(shí)施效果的評(píng)價(jià)可能也更加客觀而真實(shí)；第二，社會(huì)公眾積極地發(fā)動(dòng)立法后評(píng)估對(duì)提升社會(huì)主體的參與意識(shí)、民族凝聚力等有著重要的作用”[4]。但是這種模式也有其自身無法克服的缺陷：“公眾議程建立的困難；公眾議程進(jìn)入正式議程的困難”[5]。

3.國家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的模式

這種模式綜合了前兩種模式的優(yōu)勢，規(guī)避了前兩種模式的缺點(diǎn)，因而是啟動(dòng)立法后評(píng)估程序的理想模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：一方面它能夠利用國家的資源優(yōu)勢和動(dòng)員力量提高立法評(píng)估的效率；另一方面它可以動(dòng)員社會(huì)公眾的力量參與到立法后評(píng)估活動(dòng)中去，增加立法后評(píng)估的公正性、可接受性和回應(yīng)性。

因此，我們認(rèn)為，在我國應(yīng)著力培育和完善國家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)啟動(dòng)地方立法后評(píng)估程序的制度環(huán)境，致力于建構(gòu)國家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的立法后評(píng)估程序啟動(dòng)制度。這一制度的構(gòu)建對(duì)于實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)共同治理具有重要意義。

（二）按照立法后評(píng)估程序啟動(dòng)時(shí)間分類

按照立法評(píng)估程序啟動(dòng)的時(shí)間，可以分為“定期”和“不定期”評(píng)估兩種類型。

1.定期評(píng)估

所謂“定期評(píng)估”是指地方性法規(guī)整體或其中的某項(xiàng)具體制度，在一定的期限之內(nèi)，由特定機(jī)關(guān)實(shí)施評(píng)價(jià)，并建議該法規(guī)或者某項(xiàng)具體制度是繼續(xù)適用還是作出相應(yīng)修訂、廢止的制度。從全國各地現(xiàn)有實(shí)踐來看，主要包括以下三種：無法定期限的評(píng)估、有法定期限的評(píng)估和非法定的定期評(píng)估。

（1）無法定期限的定期評(píng)估

無法定期限的定期評(píng)估，即法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)要求應(yīng)當(dāng)對(duì)文本或者設(shè)定的某項(xiàng)制度進(jìn)行定期評(píng)估，但并未明確具體期限和時(shí)間的評(píng)估制度。如，行政許可法雖然規(guī)定了行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)對(duì)其設(shè)定行政許可行為在法定期限內(nèi)進(jìn)行評(píng)估，但是并未規(guī)定在什么期限內(nèi)進(jìn)行評(píng)估。因此，行政許可法規(guī)定的評(píng)估啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)屬于“無法定期限的定期評(píng)估程序”。

（2）有法定期限的定期評(píng)估

有法定期限的定期評(píng)估，即法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)對(duì)其自身或者其設(shè)定的某項(xiàng)制度定期評(píng)估，并且具有實(shí)施期限（日落條款）的定期評(píng)價(jià)制度。在日落條款所規(guī)定的期限前，要對(duì)該具體制度或法規(guī)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估，以決定其是否需要延續(xù)[6]。此種類型的評(píng)估程序在國外廣泛存在，如英國的立法后評(píng)估活動(dòng)一般在法律實(shí)施后3至6年、法國一般要求在法律實(shí)施后1年內(nèi)啟動(dòng)評(píng)估程序。這種情況在我國立法實(shí)踐中并不多見。行政許可法中有關(guān)規(guī)章設(shè)定行政許可1年后需要重新評(píng)估的有關(guān)規(guī)定，可以算作一例?？傮w來看，在我國一般立法中只有少數(shù)法案有加上“日落條款”的。

（3）非法定的定期評(píng)估

非法定的定期評(píng)估，指具有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)，依據(jù)國家有關(guān)文件要求，形成日常工作制度，規(guī)定在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)實(shí)施一定期限后，對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，以提出是否進(jìn)行修改或者廢止的建議。這種評(píng)估可以是某一件地方性法規(guī)，也可以是某一類，甚至所有的地方性法規(guī)。對(duì)于非法定的定期評(píng)估，各地方已經(jīng)有所實(shí)踐，但是通過規(guī)范性文件形式確立這項(xiàng)制度的做法并不多見?！岸ㄆ谠u(píng)估”機(jī)制可以較好保證立法后評(píng)估的周期性和操作性，是評(píng)估機(jī)關(guān)通常采取的評(píng)估方式。啟動(dòng)主體一般是權(quán)力機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的專門委員會(huì)或工作部門。

2.不定期評(píng)估

不定期評(píng)估是指根據(jù)情況和形勢變化，由具有地方性法規(guī)制定權(quán)的國家機(jī)關(guān)決定，臨時(shí)動(dòng)議對(duì)已經(jīng)制定的法律、地方性法規(guī)所進(jìn)行的立法評(píng)價(jià)。這是目前運(yùn)用最為廣泛的一種立法后評(píng)估制度。不定期評(píng)估表現(xiàn)為以下幾種方式：

（1）應(yīng)投訴啟動(dòng)

所謂應(yīng)投訴啟動(dòng)，是指國家機(jī)關(guān)根據(jù)公民、社會(huì)團(tuán)體的投訴啟動(dòng)立法后評(píng)估程序的方式。該啟動(dòng)方式需要地方性法規(guī)立法部門加強(qiáng)投訴信息的管理，對(duì)日常投訴、舉報(bào)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類，建立長期投訴信息分析與反饋制度。

（2）應(yīng)執(zhí)法反饋啟動(dòng)

所謂應(yīng)執(zhí)法反饋啟動(dòng)，指立法機(jī)關(guān)根據(jù)執(zhí)法部門對(duì)某一法律在執(zhí)行過程中遇到的問題的反饋，決定啟動(dòng)立法后評(píng)估程序的方式。該啟動(dòng)方式需要與執(zhí)法調(diào)研、執(zhí)法檢查相結(jié)合，具體執(zhí)行部門與地方執(zhí)法主體和政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立定期研討、總結(jié)分析制度。

（3）應(yīng)上位法的變動(dòng)啟動(dòng)

所謂應(yīng)上位法的變動(dòng)啟動(dòng)，指某一地方性法規(guī)的上位法發(fā)生變動(dòng)，導(dǎo)致該法規(guī)有可能與上位法發(fā)生沖突，因此，需要啟動(dòng)立法后評(píng)估機(jī)制，對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行評(píng)估。這種方式實(shí)際上是一種法規(guī)清理活動(dòng)。該啟動(dòng)方式容易操作，但需理清被評(píng)估地方性法規(guī)的法規(guī)體系，了解法規(guī)所依據(jù)的上位法，從而達(dá)到溯清源頭、適時(shí)而動(dòng)的目的。

（4）應(yīng)司法建議啟動(dòng)

應(yīng)司法建議啟動(dòng)，指立法機(jī)關(guān)根據(jù)司法機(jī)關(guān)對(duì)于某一法律或法規(guī)在適用過程中存在的問題的反饋，啟動(dòng)對(duì)該法律或法規(guī)進(jìn)行評(píng)估的方式。該啟動(dòng)方式需要地方性法規(guī)立法部門與司法部門有機(jī)結(jié)合，對(duì)司法部門提出的司法建議建立“快速反應(yīng)機(jī)制”。

（三）地方立法評(píng)估程序啟動(dòng)機(jī)制的建立

通過對(duì)上述評(píng)估程序啟動(dòng)方式的分析，我們認(rèn)為，上述所有方式可以歸結(jié)為主動(dòng)和被動(dòng)兩種方式。主動(dòng)方式主要是立法機(jī)關(guān)自身啟動(dòng)的，被動(dòng)的是立法機(jī)關(guān)應(yīng)社會(huì)公眾投訴、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的反饋和建議而啟動(dòng)的。

1.人大依職權(quán)主動(dòng)評(píng)估模式

作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人大及其常委會(huì)對(duì)于因上位法的變動(dòng)而需要對(duì)下位法啟動(dòng)立法評(píng)估程序的，應(yīng)當(dāng)依法主動(dòng)啟動(dòng)評(píng)估，相關(guān)政府機(jī)關(guān)在接到地方人大及其常委會(huì)的評(píng)估要求后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行自查工作，并將自評(píng)報(bào)告按時(shí)報(bào)送地方人大及其常委會(huì)。這是地方人大依職權(quán)主動(dòng)評(píng)估，但是這種評(píng)估決策必須與社會(huì)公眾的意愿相吻合。

2.地方人大應(yīng)請(qǐng)求被動(dòng)評(píng)估模式

除了地方人大及其常委會(huì)的評(píng)估機(jī)關(guān)依職權(quán)的主動(dòng)評(píng)估外，還應(yīng)當(dāng)賦予行政相對(duì)人一定的評(píng)估請(qǐng)求權(quán)，即通過一定的程序設(shè)計(jì)，行政相對(duì)人可以向地方性法規(guī)的立法機(jī)關(guān)提出啟動(dòng)立法后評(píng)估的申請(qǐng)，由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)情況決定是否開展評(píng)估。這種依相對(duì)人申請(qǐng)而啟動(dòng)的評(píng)估，符合地方立法科學(xué)化民主化的要求，有利于地方立法監(jiān)督的順利開展。

綜合分析來看，考慮到我國目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法治狀況，以及各個(gè)模式的利弊，目前一般可采取由立法的機(jī)關(guān)牽頭組織，承擔(dān)該立法的評(píng)估工作為主要模式。同時(shí)在具體進(jìn)行評(píng)估的過程中，可以吸納地方性法規(guī)的實(shí)施機(jī)關(guān)、相關(guān)部門以及專家學(xué)者以及社會(huì)公眾等參與，以此來盡量保證評(píng)估的科學(xué)性和有效性，為地方性法規(guī)的廢、改提供有力的依據(jù)。

二、立法后評(píng)估的實(shí)施

評(píng)估的實(shí)施是指評(píng)估程序啟動(dòng)后，評(píng)估主體按照一定的步驟和方法具體進(jìn)行評(píng)估的活動(dòng)。具體包括評(píng)估準(zhǔn)備階段、評(píng)估實(shí)施階段和形成評(píng)估結(jié)論階段。

（一）評(píng)估準(zhǔn)備階段

評(píng)估準(zhǔn)備階段又可以分為以下幾個(gè)步驟：

1.選擇評(píng)估對(duì)象

（1）選擇評(píng)估對(duì)象的原則

為了確保我國有限評(píng)估資源的利用，我們?cè)谠u(píng)估過程中應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：第一，立法實(shí)際需要原則；第二，開展評(píng)估工作基礎(chǔ)原則；第三，社會(huì)公眾關(guān)注原則；第四，評(píng)估的效果原則。從各省市人大開展立法后評(píng)估的實(shí)踐看，在選擇評(píng)估對(duì)象方面也應(yīng)遵循上述原則。各省的評(píng)估對(duì)象主要涉及四個(gè)方面：“一是有關(guān)風(fēng)景名勝保護(hù)的法規(guī)，甘肅、上海、四川舉辦過；二是有關(guān)農(nóng)業(yè)方面的法規(guī)，甘肅、云南、重慶舉辦過；三是有關(guān)就業(yè)方面的法規(guī)，山東、重慶舉辦過；四是有關(guān)環(huán)境保護(hù)和城市建設(shè)的法規(guī)，北京、海南舉辦過。此外，還有殯葬管理、青年志愿服務(wù)、檔案管理等方面的法規(guī)。這些法規(guī)具備一些共同的特點(diǎn)：一是適用的范圍比較窄，內(nèi)容相對(duì)簡單；二是已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，一般為3到5年；三是涉及的執(zhí)法部門等主體較少。選擇這些法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，主要是考慮到這些法規(guī)立法效果容易判斷，評(píng)估的難度較小，在缺乏制度保障和評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的情況下，先從簡單的法規(guī)入手，容易取得成功?！盵7]

（2）評(píng)估對(duì)象的范圍

從我國社會(huì)主義社會(huì)的性質(zhì)出發(fā)，以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為目標(biāo)，堅(jiān)持法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一原則，對(duì)我國今后需要進(jìn)行立法后評(píng)估的法律法規(guī)的范圍作如下限定：涉及人民群眾根本利益、國家安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)有重大影響的法規(guī)；直接關(guān)系公共安全、公共利益、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的法規(guī)；在合法性、合理性、適用性等方面可能存在嚴(yán)重問題或者實(shí)施效果不明顯，需要重新修訂、廢除或者修改的法律法規(guī)；法律法規(guī)的利益關(guān)系人對(duì)其存在較大爭議、反映問題比較突出的法律法規(guī)；法律法規(guī)條文規(guī)定的評(píng)估時(shí)間屆滿，應(yīng)進(jìn)行評(píng)估的法律法規(guī)。一部法律法規(guī)所涵蓋的內(nèi)容可能比較多，評(píng)估時(shí)應(yīng)抓住重點(diǎn)。只有根據(jù)當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，對(duì)需要廢止、修改的法律法規(guī)作出準(zhǔn)確、及時(shí)的界定，通過對(duì)特定法律法規(guī)的評(píng)估，分析其在實(shí)施過程中存在的問題，找出立法制度本身存在的問題，才能提高立法質(zhì)量，推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.評(píng)估主體的確定

（1）確立評(píng)估主體的原則

我國在吸取別國法律評(píng)估主體的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)建立多元的評(píng)估主體。在建立多元評(píng)估主體時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：第一，評(píng)估主體資格的法定性。法定性是指評(píng)估主體的成員資格必須是由國家法律明確確定的。第二，評(píng)估主體的權(quán)威性。評(píng)估主體的權(quán)威性是指評(píng)估主體的評(píng)估結(jié)果具有法定的效力，能夠得到國家的認(rèn)可和社會(huì)公眾的接受。第三，評(píng)估主體構(gòu)成成員的多樣性與廣泛性。評(píng)估主體構(gòu)成成員的多樣性是指構(gòu)成評(píng)估主體的不僅包括評(píng)估活動(dòng)的實(shí)施者，而且包括評(píng)估活動(dòng)的參與者；不僅包括國家機(jī)關(guān)工作人員而且包括專家學(xué)者在內(nèi)的社會(huì)公眾。

（2）評(píng)估主體的范圍

多元化的評(píng)估主體是由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾以及專家學(xué)者組成的一個(gè)專門評(píng)估委員會(huì)，負(fù)責(zé)評(píng)估活動(dòng)的組織工作，因此，稱為組織主體。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、專家學(xué)者參與立法評(píng)估活動(dòng)，因此，稱為參與主體。

3.評(píng)估啟動(dòng)時(shí)間的確定

明確啟動(dòng)立法后評(píng)估程序的時(shí)間，對(duì)于評(píng)估效果具有重要的意義。這是因?yàn)槿绻麊?dòng)過早，法律法規(guī)的實(shí)效和問題還不能完全顯現(xiàn)，這樣難免影響評(píng)估目的和效果。同時(shí)，針對(duì)尚未顯現(xiàn)的問題，進(jìn)行立、改、廢，時(shí)機(jī)也未成熟，容易造成立法資源的浪費(fèi)。反之，如果啟動(dòng)時(shí)間過晚，法律法規(guī)所暴露的問題長期得不到解決，有可能激化社會(huì)矛盾，損害法律法規(guī)的權(quán)威性。我認(rèn)為，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際情況，把啟動(dòng)評(píng)估程序的期限界定在2至4年比較符合我國的國情。各個(gè)地方啟動(dòng)立法后評(píng)估時(shí)可以根據(jù)評(píng)估對(duì)象的性質(zhì)在這個(gè)彈性范圍內(nèi)自主決定評(píng)估的時(shí)間。

4.評(píng)估方案的確定

通說認(rèn)為評(píng)估方案一般包含以下內(nèi)容：第一，明確評(píng)估的目的、意義和要求；第二，成立評(píng)估工作機(jī)構(gòu)；第三，界定評(píng)估內(nèi)容；第四，確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法；第五，提出評(píng)估的場所、時(shí)間和工作進(jìn)度，以及評(píng)估經(jīng)費(fèi)的籌措和使用等問題。

（二）評(píng)估方案的實(shí)施

評(píng)估方案的實(shí)施是立法后評(píng)估程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要任務(wù)是參照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，利用各種手段和方法全面開展調(diào)查，以評(píng)估信息，并對(duì)所獲得的評(píng)估信息進(jìn)行整理、篩選、加工和處理的過程。它主要包括以下三個(gè)過程：

1.收集評(píng)估信息

（1）信息收集的方法

評(píng)估信息是評(píng)估活動(dòng)展開的材料來源，材料的真實(shí)性、客觀性決定著評(píng)估結(jié)果的客觀公正。因此，收集評(píng)估信息具有至關(guān)重要的意義。那么該如何收集評(píng)估信息呢?通常有以下幾種方法：“實(shí)驗(yàn)法；觀察法；調(diào)查法，如開會(huì)調(diào)查、問卷調(diào)查、個(gè)別訪問等；查閱資料法，如查閱政策運(yùn)行記錄等；個(gè)案法，如典型分析。這些方法各有其特點(diǎn)和應(yīng)用范圍，使用時(shí)最好是互相配合，這樣有利于確保所獲取信息的準(zhǔn)確性、廣泛性和系統(tǒng)性?！盵8]

（2）評(píng)估信息系統(tǒng)的建立

“立法后評(píng)估信息系統(tǒng)的建立有助于實(shí)現(xiàn)信息收集的制度化、信息傳遞的標(biāo)準(zhǔn)化、信息內(nèi)容的系統(tǒng)化、信息形式的標(biāo)準(zhǔn)化、信息工作的秩序化、信息技術(shù)的現(xiàn)代化，能夠最大程度地避免信息失真。”因此，在立法后評(píng)估過程中應(yīng)當(dāng)建立評(píng)估信息系統(tǒng)。評(píng)估信息系統(tǒng)如何建構(gòu)成為關(guān)鍵問題。專家們認(rèn)為建立評(píng)估信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手：“首先，要組建專門負(fù)責(zé)收集、加工評(píng)估信息的工作團(tuán)隊(duì)，由其對(duì)有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的評(píng)估對(duì)象信息進(jìn)行及時(shí)的收集，把有關(guān)信息根據(jù)評(píng)估對(duì)象的不同或者信息來源主體的不同加以分類、匯總，編制信息數(shù)據(jù)庫，為評(píng)估工作隨時(shí)提供收集信息的查詢，節(jié)約評(píng)估時(shí)間。其次，從立法后評(píng)估的技術(shù)基礎(chǔ)來看，現(xiàn)代計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)最大的優(yōu)點(diǎn)是信息的共享和信息傳輸?shù)母咝?，這些技術(shù)優(yōu)勢給解決立法后評(píng)估信息失真問題提供了良好的條件和技術(shù)保障。要充分利用電子計(jì)算機(jī)和現(xiàn)代通訊技術(shù)，提高信息設(shè)備現(xiàn)代化和信息技術(shù)應(yīng)用化程度，實(shí)現(xiàn)評(píng)估信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化、評(píng)估信息傳遞的網(wǎng)絡(luò)化、評(píng)估信息利用的高效化。”[9]最后，提高立法后評(píng)估信息提供者的信息素質(zhì)，包括其甄別、分辨信息的能力以及信息處理的能力等，強(qiáng)化提供信息者的信息責(zé)任意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到信息提供的嚴(yán)肅性和正規(guī)性?？傊?，通過信息評(píng)估系統(tǒng)的建立，可以確保信息收集的制度化，進(jìn)而保障信息的客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確。

2.整理、分析評(píng)估信息

評(píng)估工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將收集到的行政機(jī)關(guān)的管理數(shù)據(jù)、執(zhí)法部門的執(zhí)法數(shù)據(jù)、監(jiān)督部門的數(shù)據(jù)，以及受立法內(nèi)容調(diào)整的企業(yè)經(jīng)營情況統(tǒng)計(jì)以及社會(huì)公眾對(duì)擬評(píng)估的法律、法規(guī)的態(tài)度等數(shù)據(jù)等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)專門分析。這種分析可以由評(píng)估機(jī)構(gòu)自行作出，也可以委托專門的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)作出。應(yīng)按以下步驟進(jìn)行：

（1）信息的甄選

評(píng)估小組根據(jù)掌握的評(píng)估對(duì)象的情況以及評(píng)估目標(biāo)，對(duì)收集到的信息進(jìn)行篩選和處理，將記錄的各種零散的信息，經(jīng)過分類加工匯總集成有用的信息。具體的做法是：對(duì)于定性的評(píng)估信息，在分析時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)充分肯定、基本肯定、部分肯定和基本否定幾個(gè)級(jí)別進(jìn)行統(tǒng)計(jì);對(duì)于定量的評(píng)估信息，要分解成多個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)，并對(duì)每一個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)在綜合指標(biāo)體系中的權(quán)重作出合理認(rèn)定。

（2）分析評(píng)估信息

信息分析是信息的深加工過程，是對(duì)信息的研究活動(dòng)，是推理判斷、作出結(jié)論的論證過程。信息分析得出的結(jié)論一般都是法律、法規(guī)實(shí)施中某類情況、某些問題和具體建議的總結(jié)性概括，是從若干信息材料中概括出來的帶有普遍性情況和問題的結(jié)論。法律、法規(guī)實(shí)施中信息的分析相對(duì)信息的收集和整理來說，要求更高。要求分析人員綜合運(yùn)用對(duì)比分析法、系統(tǒng)分析法、成本效益分析等多種定性分析、定量分析方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，得出評(píng)估結(jié)論。所以，信息分析對(duì)評(píng)估小組的成員提出了更高的要求，不僅要熟悉立法過程，還要掌握實(shí)施中的情況；既要有較強(qiáng)的分析能力，還要有較強(qiáng)的綜合能力；既要有較深的法律基礎(chǔ)理論知識(shí)，又要掌握較廣的部門法律知識(shí)，還要有較強(qiáng)的文字水平。

（三）評(píng)估結(jié)論的形成及撰寫評(píng)估報(bào)告

立法后評(píng)估要得出評(píng)估結(jié)論，是評(píng)估工作的直接目的。而評(píng)估報(bào)告是整個(gè)評(píng)估活動(dòng)的最終成果，是評(píng)估結(jié)論的載體。因此，撰寫評(píng)估報(bào)告就成為評(píng)估結(jié)論形成階段的最重要的任務(wù)之一。該如何撰寫評(píng)估報(bào)告呢？“評(píng)估報(bào)告可以使評(píng)估結(jié)論與立法者、執(zhí)法者、其他參與者和公眾見面，發(fā)揮評(píng)估的診斷、監(jiān)督、反饋、完善和創(chuàng)設(shè)的功能，提高法律法規(guī)的科學(xué)性和實(shí)用性，并使有關(guān)部門了解法律法規(guī)實(shí)施的最終情形，據(jù)此決定法律法規(guī)的修改、廢止和持續(xù)”[10]。正因?yàn)樵u(píng)估報(bào)告發(fā)揮上述功能，所以評(píng)估報(bào)告的撰寫應(yīng)當(dāng)以滿足上述功能為目的，至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面的內(nèi)容：一是評(píng)估的預(yù)定目標(biāo)與主要評(píng)估方法；二是對(duì)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行情況的總結(jié)；三是對(duì)法律法規(guī)實(shí)施存在的問題及其成因的分析；四是對(duì)法律法規(guī)實(shí)施成本、效果的評(píng)價(jià)；五是對(duì)法律法規(guī)的內(nèi)容、執(zhí)行、修改和補(bǔ)充提出建議和意見；六是對(duì)主要評(píng)估指標(biāo)的具體分析；七是相關(guān)制度的具體評(píng)價(jià)；八是評(píng)估結(jié)論與建議（包括提出作修改、取消、重?cái)M或者保持原狀的決定），為作出廢、改、立的決定提供信息。由于評(píng)估報(bào)告是立法機(jī)關(guān)完善立法的基本依據(jù)，所以，在撰寫時(shí)一定要力求全面、準(zhǔn)確，所提建議要有針對(duì)性和建設(shè)性，以便引起立法者的足夠重視，進(jìn)而加快評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化。需要說明的是，立法后評(píng)估報(bào)告代表了評(píng)估主體對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況的一種看法或者評(píng)價(jià)，僅帶有參考性，其本身并不具有法律上的約束力。

三、地方立法后評(píng)估程序的回應(yīng)

按照有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)立法后評(píng)估報(bào)告的回應(yīng)是否是主動(dòng)的，把立法后評(píng)估的回應(yīng)方式劃分為主動(dòng)回應(yīng)和被動(dòng)回應(yīng)。所謂主動(dòng)回應(yīng)是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估報(bào)告中的應(yīng)當(dāng)回應(yīng)的問題和建議，積極主動(dòng)地采取措施反應(yīng)和回復(fù)。而被動(dòng)回應(yīng)是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估報(bào)告中其有義務(wù)回應(yīng)的問題和建議，迫于外界的壓力，消極被動(dòng)地反應(yīng)和回復(fù)。但是無論是主動(dòng)回應(yīng)還是被動(dòng)回應(yīng)最終都是按照以下五種具體方式回應(yīng)的。

（一）明令廢止

經(jīng)評(píng)估確認(rèn)有違法情形的，地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出予以廢止的決定。需要明令廢止的情形主要有：

1.主要內(nèi)容與上位法相抵觸；

2.已被新的地方性法規(guī)或政府規(guī)章代替；

3.管理部門已經(jīng)被撤銷所依據(jù)的上位法已被明令廢止或者宣布失效；

4.主要規(guī)定超越制定機(jī)關(guān)立法權(quán)限；

5.主要規(guī)定明顯不適當(dāng)或者不具有操作性；

6.沒有新的管理部門履行其職能；

7.制定違背法定程序。

（二）宣布失效

經(jīng)評(píng)估確認(rèn)已不再發(fā)生效力的，地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)宣布失效。需要宣布失效的情形主要有：

1.適用期已過；

2.調(diào)整對(duì)象已消失；

3.主要內(nèi)容已不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展實(shí)際。

（三）及時(shí)修訂

經(jīng)評(píng)估確認(rèn)只需要進(jìn)行部分修改就能夠繼續(xù)有效實(shí)施的，地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行修訂。需要予以修訂的情形主要有：

1.個(gè)別條款與上位法相抵觸；

2.監(jiān)管事項(xiàng)已消失或者監(jiān)管方式已改變；

3.部分內(nèi)容已不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展實(shí)際；

4.國務(wù)院有關(guān)部門的有關(guān)管理權(quán)限已下放給地方政府。

（四）立法解釋

經(jīng)評(píng)估確認(rèn)對(duì)條文的理解存在異議，通過明確其含義依然可以適用的，由地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行立法解釋。立法解釋與地方性法規(guī)或者政府規(guī)章具有同等的法律效力。需要作出立法解釋的情形主要有：

1.概念、定義或者文字表述在理解上產(chǎn)生歧義；

2.有些規(guī)定需要進(jìn)一步明確其具體含義；

3.出現(xiàn)新的情況，適用范圍需要作出進(jìn)一步明確。

（五）編纂

在立法后評(píng)估中發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)或者政府規(guī)章存在一些純技術(shù)性問題，制定機(jī)關(guān)可以授權(quán)同級(jí)法制工作機(jī)構(gòu)（人大為常委會(huì)的法制工作委員會(huì)，政府為法制辦公室）通過編纂予以技術(shù)處理，并依法報(bào)有權(quán)審查部門備案?？梢允跈?quán)人大常委會(huì)法工委和政府法制辦通過編纂作出技術(shù)性處理的情形主要有：

1.用詞與上位法不一致，但含義一致；

2.管理部門調(diào)整或名稱改變；

3.文字差錯(cuò)；

4.標(biāo)點(diǎn)錯(cuò)誤。

注釋：

[1][9][10]張艷麗：《地方立法程序設(shè)計(jì)》，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文2008年。

[2][3][4][5]參見汪全勝、金玄武：《立法后評(píng)估的觸發(fā)機(jī)制——國家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的視角》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第5期。

[6]劉平、江子浩等：《地方立法后評(píng)估制度研究》，載《政府法制研究》2008年第4期。

[7]雷斌：《關(guān)于建立立法后評(píng)估制度的幾點(diǎn)思考》，載《人民之聲》2007年第6期。

[8]參見劉雪明:《政策運(yùn)行過程研究》，江西人民出版社2005年版，第143頁。