近年來人大代表制度研究綜述

□ 劉肖委

當前，關于人大代表制度的研究已成為憲法學、政治學、公共管理學等多個學科的熱門課題。近年來，學術界關于這一問題的研究取得了不少成果，主要涉及人大代表制度在人民代表大會制度中的地位、現(xiàn)階段我國人大代表制度運行中所存在的不足和缺陷以及如何改革和完善人大代表制度等方面。本文擬對學術界在以上問題研究中所取得的新進展做一簡要的綜述。

一、人大代表制度在人民代表大會制度中的地位

人大代表制度是由規(guī)范人大代表選舉、履職、監(jiān)督等一系列行為過程的法律法規(guī)組成的一個完整統(tǒng)一的系統(tǒng)。近年來，研究者從不同的分析視角出發(fā)，闡釋了人大代表制度在人民代表大會制度中的重要地位。

蔡定劍認為，人大代表是人民代表大會制度得以鞏固和完善的主體力量，是這一制度的效能得以充分發(fā)揮的關鍵所在[1]。張惠敏認為，人大代表是各級人大的組織細胞，其成分結構是否合理、政治權利與政治義務能否有效履行，直接決定著各級人大職能的發(fā)揮[2]。張建民認為，人民代表大會制度的正常運作，包括三個基本因素：代表、制度、會議，即一定的代表，按照一定的規(guī)則，通過會議形式來解決問題。由于制度是由代表們（或代表選出來的常委會委員）來制定的，會議是由代表們（或委員）來開的，因此，在堅持和完善人民代表大會制度的實踐過程中，代表的狀況最為關鍵。其中，代表的結構狀況更是對人大制度的堅持與完善有十分重大的影響[3]。謝慶奎提出，人大代表選舉制度的改革和完善,是人大制度改革和發(fā)展的基礎[4]。鄒平學認為，完善人大制度首先應當從人大制度的特定主體，即人大代表出發(fā)，著眼于完善代表的選舉方式、完善代表的構成、提高代表的素養(yǎng)、建構堅實的活動平臺、建設代表履行職務的實在環(huán)境和保障措施、加強對代表的監(jiān)督制約機制，為人大制度和憲政建設奠定真正的主體之本、動力之基、活力之源[5]。程湘清指出，人大代表作為人民代表大會組成人員，是社會主義政治文明建設的一線參加者，是社會主義民主實踐者，其素質高低直接關系到能否真正履行代表職責，所以重視提高代表素質對于社會主義政治文明建設的進程和成效具有特別重要的意義[6]。黃學賢、朱中一則提出，面對著日益分化的中國社會，急需尋找制度上的途徑來緩和人民內部的矛盾和沖突，而完善人大代表制度，特別是改革和完善人大代表的選任機制，無疑是可供選擇的主要手段之一。其原因主要表現(xiàn)在：其一，完善的人大代表制度可以使國家權力機關準確反映社會利益訴求，保證政治渠道暢通；其二，完善的人大代表制度可以使社會矛盾在人民代表大會制度中得到盡可能大的消解，即便不能徹底解決社會矛盾，但也可以為社會矛盾的緩和與消解提供一個制度平臺和公開場所；其三，完善的人大代表制度是對我國國體和政體的維護，可以保證國家機關由人民產生、為人民服務、受人民監(jiān)督。同時，還可以使人民對國家機關產生認同感，抵消對立情緒[7]。

二、現(xiàn)階段我國人大代表制度運行中呈現(xiàn)出的不足和缺陷

近年來，研究者一致認為，現(xiàn)階段我國人大代表結構現(xiàn)狀是現(xiàn)行人大代表制度運行的直接結果。當前，人大代表結構存在的諸多不合理之處，以及由此衍生出的人大代表素質的嚴重不足，直接導致了人大代表代表性的嚴重缺失，或者說人大代表的履職狀況令人擔憂。這一系列連帶效應產生的根本原因是我國現(xiàn)行人大代表的選任機制，已經遠落后于中國社會發(fā)展的現(xiàn)實。

（一）現(xiàn)階段我國人大代表結構現(xiàn)狀

什么樣的人大代表結構是合理的？這是分析現(xiàn)階段我國人大代表結構是否存在問題之前必須先要回答的問題。張惠敏認為，人大代表結構，一要體現(xiàn)出普遍性,即在人大代表中應有來自界別、階層、民族、區(qū)域等各個方面的代表，參加決策，管理國家事務、社會事務和經濟文化事業(yè)；二要體現(xiàn)出國體性，即在人大代表的結構上體現(xiàn)國家性質；三要體現(xiàn)出合理性，即人大代表應該有能力行使人民賦予的權力，有能力為實現(xiàn)人民的利益開展工作。概括言之，即職業(yè)結構合理化，知識結構多面化，黨派結構多元化，年齡結構梯形化[8]。關于現(xiàn)階段我國人大代表結構的分析，研究者在實證調研的基礎上，得出了比較一致的結論。盛正德以上海市人大為研究對象，分析并概括了近年來上海市人大代表結構不盡合理的主要表現(xiàn)：代表中各級各類“官員”太多，即各級領導干部和企事業(yè)單位負責人在代表總數(shù)中所占比重較大；代表中熟悉法律、宏觀經濟、財政金融、社會管理等領域的專門人才太少；農村農民代表比例太小[9]。張建民基于湖南地級市人大的實證調查，得出了近年來當?shù)厝舜蟠斫Y構存在的“四多四少”現(xiàn)象，即“官多民少”、“男多女少”、“中共黨員多非黨員少”、“代表部門（本單位）利益的多而樂于善于負社會責任和謀取公眾利益的少”[10]。張惠敏認為，近年來我國人大代表結構又在“四多四少”的基礎上多出了“兩多兩少”，即“經營管理者多普通職工少”、“個體私營業(yè)主多社會弱勢群體少”[11]。

（二）現(xiàn)階段我國人大代表的履職現(xiàn)狀

要分析現(xiàn)階段我國人大代表的履職現(xiàn)狀，當然我們也應先明白我國人大代表所擔負的職能到底是哪些。張惠敏認為，在職能履行上，我國人大代表應在以下三方面體現(xiàn)其代表性：一是表達職能，即代表選民進行利益表達；二是管理職能，即參加行使國家權力，協(xié)助憲法法律實施；三是咨詢職能，即建言獻策[12]。近年來，研究者從不同的角度分析探討了現(xiàn)階段我國人大代表的履職狀況。蔡定劍指出，當前我國人大代表制度最大的問題是人大代表誰也不代表，選民找不到代表，代表也沒有自己真正的選民。所以，人大會議上，有的代表是“啞巴”代表（不發(fā)言），有的是“個人”代表（憑個人的認識水平，發(fā)表一通個人見解）；有的是“觀風”代表（看別人怎么發(fā)言，怎么投票劃圈），這都是因為他們沒有選民，不需要對誰負責，代表與選民脫節(jié)造成的[13]。盛正德認為，人大代表中各級各類“官員”太多，致使在議政時產生居什么位講什么話，“屁股指揮腦袋”的問題，在“監(jiān)督”問題上又往往產生“監(jiān)督主體大部分屬被監(jiān)督對象”，從而被人提出“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這樣的“監(jiān)督悖論”[14]。張建民指出，由于目前人大代表結構狀況中存在的問題，制約著人大制度作用的充分發(fā)揮，妨礙著人民當家作主權利的更好實現(xiàn)。其集中表現(xiàn)為：閉會期間代表活動難開展；監(jiān)督乏力；難以真正代表各方面的意見[15]。

（三）現(xiàn)階段人大代表選舉制度中存在的不足和缺陷

金太軍認為，人大代表榮譽感有余而責任感不足，與人民特別是與其原選區(qū)和選舉單位選民缺乏經常、必要和主動的聯(lián)系；人大代表選舉缺乏必要的競爭機制，缺乏選民對被選舉者了解知情的有效措施，選民對人大代表無法行使經常、有效的監(jiān)督，這導致選民參與選舉的主動性、嚴肅性不夠，不珍視自己手中的選票，表現(xiàn)出對人大代表選舉的冷漠；人大代表的直接選舉程度較低，迄今僅在縣鄉(xiāng)兩級人大實行直接選舉，在市、省和國家等三級都實行間接選舉[16]。季正矩將人大代表選舉制度所存在的缺陷和不足歸納為以下幾個方面：候選人的提名和確定環(huán)節(jié)上存在的不足；官員代表人數(shù)過多；競爭機制不足；選舉層級過多；選區(qū)劃分和名額分配的缺陷；流動人口的選舉權得不到充分保障[17]。

江啟疆則指出，我國幾十年來一以貫之的人大代表選舉及其相關運作機制與法治化的要求不相適應，其中最重要的癥結在于權力對人大代表選舉過程的影響力與支配力過于強大，而民權的力量過于弱小。具體體現(xiàn)為：權力對選舉過程的不當超強控制；選民在選舉過程中知情權與了解權嚴重匱乏；選民對候選人或當選代表的監(jiān)督權嚴重缺失[18]。

（四）我國現(xiàn)行兼職人大代表制的問題

盧正濤對近期學術界關于兼職代表制所呈現(xiàn)出的弊端的主要觀點作了如下歸納：一是人大代表兼職不能使其全身心投入到履行代表職責中，去反映人民的利益要求和政治意愿，維護選民的合法權益。二是兼職造成人大代表缺少代表意識。人大代表理應是選民的利益代表，他們的任務是努力反映民意，維護選民的利益。由于大量的人大代表是兼職的，這就使得許多人大代表實際上成了榮譽代表，他們沒有服務選民的觀念。三是兼職的人大代表使得人大的監(jiān)督權很難行使。因為不少“一府兩院”的人員擔任了人大代表，造成了人大代表監(jiān)督自己，實際沒有監(jiān)督的現(xiàn)象[19]。

三、改革和完善我國人大代表制度的建議

針對現(xiàn)階段我國人大代表制度在運行過程中所存在的不足和缺陷，研究者提出了許多富有建設性的意見和建議，主要有以下幾個方面：

（一）改革人大代表選舉制度

要使代表真正與選民聯(lián)系起來，最根本的辦法就是讓選舉變得真實。關于如何改革人大代表制度，研究者提出了許多建設性的建議。蔡定劍認為，改革我國現(xiàn)行的人大代表選舉制度，可以先從以下兩個方面著手：第一，擴大直接選舉范圍。我國公民已經完全具備了在縣鄉(xiāng)兩級實行行政首長直接選舉的條件，將人大代表的直接選舉擴大到較大市和省級也是完全可行的。第二，實行以競爭為中心的公開、公正的選舉程序。其一，參選候選人要以自薦為前提；其二，實行以居住地為選民登記地的選民登記辦法，從而解決市場經濟改革后大量流動人口的選舉權得不到落實的問題；其三，取消城市以工作單位劃分選區(qū)的辦法，完全實行以居住地的方法劃分選區(qū)[20]。秦前紅、周偉認為，我國應建立體現(xiàn)公民權利與多元政治的選舉制度。具體內容為：首先，需要對組織推薦和提名候選人的做法進行改進，讓帶有組織人事安排性質的權力化的選舉，回歸其權利本位；其次，法律應明確規(guī)定公民行使選舉權和被選舉權的途徑和方式；再次，健全選民制約代表的責任機制，建立有效的罷免制度，克服代表意志的非民意趨向[21]。

（二）加強人大代表的培訓，提高其參政議政的能力和水平

李仁質指出，人大代表擔負著行使國家權力的神圣職責，要勝任這一使命，應具備較高的政治素養(yǎng)和較高的文化水平，具備較強的參政意識和較高的參政議政能力，而不是簡單的階層、界別身份代表。因而，要不斷加強人大代表的學習培訓工作，強化代表的參政意識，增強代表的社會責任感、參與感、群眾觀、民主觀的意識，不斷提高參政議政能力[22]。

（三）完善人大代表的監(jiān)督機制，加強對人大代表的監(jiān)督

龍?zhí)?、龔宏齡提出，鑒于人大代表的利益沖突（即人大代表的公職身份所代表的公共利益與其私人身份所代表的私人利益之間存在的沖突），已經成為我國政治生活中存在的突出問題，因而，必須加強對人大代表的監(jiān)督。具體措施為：建立人大代表財產申報制度；完善代表回避制度；強化對代表履職行為的監(jiān)督；對代表的非履職行為進行限制[23]。江啟疆認為，完善人大代表的監(jiān)督機制，應建立以下四個方面的制度：建立人大代表候選人的公示制度；建立人大代表定期述職制度與定期約見選民代表的制度；建立人大代表財產申報制度并定期向選民公布其財產；建立人大代表定期向人大常委會和向選民提交廉政報告書制度[24]。

（四）逐步實行人大代表專職化的問題

何鵬程的觀點是，全面推行專職代表制是進一步完善人大制度的一個有效途徑[25]。張惠敏指出，人大代表專職化對于人大代表提出了相應的素質要求，同時也對相關的現(xiàn)行制度提出了要求。即使不能馬上大范圍內實行，也要考慮進行試點，如先從全國人大和省級以及較大的市級人大常委會做起，循序漸進，逐步推行，這將會有力地推進我國人大制度建設[26]。

注釋：

[1][13][20]蔡定劍：《論人民代表大會制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。

[2][8][11][12][26]張惠敏：《我國人大代表代表性缺失分析》，載《科學社會主義》2006年第2期。

[3][10][15]張建民：《完善人民代表大會制度要從改善代表結構做起》，載《湖湘論壇》2003年第2期。

[4]謝慶奎：《人民代表大會制度與憲政體制的接軌》，載《人大研究》2006年第1期。

[5]鄒平學：《憲政建設和人民代表大會制度理論研討會綜述》，載《深圳大學學報（人文社會科學版）》2004年第5期。

[6]程湘清：《政治文明和人民代表大會制度》，載《北京大學學報（哲學社會科學版）》2004年第6期。

[7]黃學賢、朱中一：《論人民代表代表性的完善》，載《政治與法律》2005年第4期。

[9][14]盛正德：《人民代表大會制度中需要完善的若干問題》，載《政治與法律》2005年第6期。

[16]金太軍：《建設政治文明與完善人民代表大會制度》，載《理論探討》2004年第4期。

[17]季正矩：《總結與展望：人民代表大會三十年》，載《當代世界與社會主義》2008年第5期。

[18][24]江啟疆：《論人大代表選舉及其相關問題》，載《江蘇社會科學》2002年第5期。

[19]盧正濤：《人大代表專職化及其他》，載《貴州大學學報（社會科學版）》2007年第4期。

[21]秦前紅、周偉：《人民代表大會制度的歷史回顧與憲政思考》，載《人大研究》2004年第10期。

[22]李仁質：《堅持和完善人民代表大會制度是發(fā)展社會主義民主政治的根本任務》，載《中央社會主義學院學報》2009年第2期。

[23]龍?zhí)?、龔宏齡：《論人大代表的利益沖突》，載《同濟大學學報（社會科學版）》2010年第6期。

[25]何鵬程：《專職代表制與我國人民代表大會制度的完善》，載《人大研究》2001年第11期。