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    揭開事業(yè)編制管理之痛

    2011-12-23 03:13易麗麗段艷豐
    決策 2011年10期
    關(guān)鍵詞:機構(gòu)編制事業(yè)單位部門

    易麗麗 段艷豐

    鹽山縣為何拿“事業(yè)編制”做獎勵?這一問揭開了事業(yè)編制管理之痛。盡管本輪事業(yè)單位改革沒有徹底解決這一難題,但事業(yè)編制去行政化、方法法制化、手段信息化將是大勢所趨。

    [案例]

    河北滄州市鹽山縣以政府文件的形式明文規(guī)定,對“為全縣經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展做出了突出貢獻”的單位或個人授予“縣長特別獎”的稱號,并在下一年度為這些單位相關(guān)負責人或個人的一位子女在事業(yè)單位安排工作。除了“縣長特別獎”外,當?shù)剡€有其他數(shù)個獎項,如納稅大戶、招商引資大戶同樣以“事業(yè)單位編制”為獎品。截至目前,鹽山縣政府已獎出事業(yè)編制47個,2009年度、2010年度,獲“縣長特別獎”的單位共6個,分別是:鹽山縣公安局、商務(wù)局、水務(wù)局、環(huán)保局、鹽山中學和城投公司,這些單位的相關(guān)負責人均獲獎一個“事業(yè)編制”。當媒體深入調(diào)查時發(fā)現(xiàn),多名當?shù)毓賳T子女通過這個方式獲得事業(yè)編制,社會一片嘩然,這是比“蘿卜”招聘更加赤裸的“蘿卜”獎勵。

    人們不禁要問,為何拿“事業(yè)編制”做獎勵?這一問揭開了事業(yè)編制管理之痛。在我國公職人員編制體系中,事業(yè)單位“挪編”、“擠編”、“空編”、“混編”、“錯編”組成了事業(yè)單位編制管理的亂象,事業(yè)單位也是超編的重災區(qū)。

    [解讀]

    事業(yè)單位

    編制管理的碎片化

    我國事業(yè)單位遍及社會經(jīng)濟文化生活的各個領(lǐng)域和方面。全國事業(yè)單位125.6萬個,有編制3079.2萬名,2962萬在職人數(shù),涉及教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等12個大類,近百個小類。如此龐雜、種類繁多的事業(yè)單位,是事業(yè)單位編制管理碎片化的客觀現(xiàn)實。在類型上,事業(yè)單位分為財政全額撥款、差額撥款和自收自支等,這無形中又增加了事業(yè)編制統(tǒng)一管理的難度。

    由于政事不分、事企不分,大部分事業(yè)單位兼有多種功能屬性,有的事業(yè)單位既承擔了機關(guān)移交的部分行政職能,又提供公益服務(wù),甚至兼有生產(chǎn)經(jīng)營活動,邊界不清、功能定位不清加劇了編制管理的碎片化。

    由于編制管理的碎片化,事業(yè)單位編制是一筆“糊涂賬”,事業(yè)單位編制數(shù)、實有人員數(shù)、財政供養(yǎng)數(shù)不相對應(yīng)。事業(yè)編制管理碎片化的直接后果是編制總量失控,結(jié)構(gòu)失衡、編制管理與預算脫節(jié)。

    妥協(xié)中生存的

    編制管理部門

    機構(gòu)編制工作在管理中是龍頭作用,各級編制管理部門一旦確定人員編制數(shù)額后,各級組織人事部門便根據(jù)編制數(shù)額來配置人員,各級財政部門也據(jù)此撥款??稍诂F(xiàn)實中,編制管理受到牽制,處于一種“機構(gòu)建了管不了運行;編制批了管不了使用”的被動狀態(tài)。

    自上的壓力,平級的討價還價,基層的訴求,編制管理部門在妥協(xié)中應(yīng)付。具體說來,一是部門條條干預多,如環(huán)保、水利、國土等領(lǐng)域,部門自上而下出臺的相關(guān)標準化建設(shè),對機構(gòu)編制設(shè)置進行規(guī)定,甚至作為考核、評比的指標;有的部門利用投資項目審批、??顡芨兜确绞浇槿刖幹乒芾?。二是由于職責任務(wù)難以量化,財力狀況由財政部門掌握,在缺少相關(guān)標準依據(jù)的情況下,編制部門與部門討價還價、反復溝通協(xié)調(diào)成為的工作常態(tài),受困于編制“增增減減”的微觀事務(wù)性工作,編制管理部門的工作人員成了“賬本先生”;“管政策、管總量、管標準、管結(jié)構(gòu)”等宏觀管理性工作無暇顧及。

    編制管理部門的被動處境,還源于“小馬拉大車”。事業(yè)單位編制的作用是合理確定各級各類事業(yè)單位發(fā)展規(guī)模,預測人員需求,科學定位事業(yè)單位職能,優(yōu)化事業(yè)單位資源配置。要實現(xiàn)編制管理的功能,需要一批專業(yè)的編制工作人員。而目前各級編制部門尤其是基層編制部門,人員力量薄弱,專業(yè)素養(yǎng)不高,縣級編辦核定編制數(shù)為5名,不少縣級編辦沒有配齊人員,實有人員2-3人。全國縣級事業(yè)單位共有85.1萬個,縣一級事業(yè)單位最多,編制最多,形成鮮明對比的是,縣級編制部門人員最弱。

    事業(yè)編制管理的人治色彩

    在一些地方,設(shè)立機構(gòu)、核定編制往往不經(jīng)過機構(gòu)編制部門的事先調(diào)研,而是黨委政府主要領(lǐng)導決定后,由組織人事部門先行安排人員,財政部門核撥經(jīng)費,最后才到編制部門辦理落編手續(xù),更為嚴重的甚至沒有辦理進編手續(xù),出現(xiàn)了程序上的本末倒置現(xiàn)象。編制管理中“人治”色彩依然濃厚,這就導致:“黑頭文件(法律)不如紅頭文件(行政法規(guī)),紅頭文件不如白頭文件(領(lǐng)導批示),白頭文件不如口頭文件(領(lǐng)導口頭命令)”。領(lǐng)導的意志影響著編制的增減。

    一個編制就意味著一個“人頭費”,而且也相應(yīng)的意味著具有了一般由國家財政開支的其它相應(yīng)的福利待遇等。隨著《公務(wù)員法》的出臺,行政編制收緊,事業(yè)單位編制變成“新寵兒”,因而成為某些公權(quán)力掌握者權(quán)力尋租、違規(guī)用人的腐敗溫床。人情戶、關(guān)系戶等違規(guī)超編進人現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生,而一些領(lǐng)導親戚都被安置在事業(yè)單位這個“后花園”里供養(yǎng)起來。事業(yè)單位成為緊俏的“交換物”,更加劇了人治色彩。

    行政機關(guān)逢進必考,事業(yè)單位進人相對寬松,不少人打著“算盤”,先在事業(yè)單位工作,以其為過渡,再尋找機會進入公務(wù)員隊伍。回到開篇的案例,拿“事業(yè)編制”做獎勵,這些獲得事業(yè)單位編制的“官二代”、“富二代”,由于其父母在當?shù)靥赜械娜嗣}資源,經(jīng)過運作,三、五年后可能被提拔為副科級領(lǐng)導,調(diào)入縣直部門任副局長,或到鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,從而順利實現(xiàn)公務(wù)員身份的轉(zhuǎn)變。正如專家深刻指出:拿事業(yè)編制做獎勵,堵塞了平民的上升渠道。

    [縱深]

    事業(yè)單位編制存廢之爭

    正方:事業(yè)編制有其價值,重點是改革創(chuàng)新

    編制管理不是目的,只是手段??茖W的編制管理可以合理確定機構(gòu)的發(fā)展規(guī)模、預測人員需求、優(yōu)化資源配置。創(chuàng)新編制管理機制,能激發(fā)事業(yè)單位的活力。一是牽引機制,就是通過編制的增加明確應(yīng)該前進的方向。如廣東省推進基本公共服務(wù)均等化,對基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、特殊教育、職業(yè)教育等事業(yè)單位進行大幅增編,通過增編明確方向。二是約束監(jiān)督機制,通過編制管理進行事前控制,保證事業(yè)單位處在發(fā)展的軌道之中,而不發(fā)生偏離與脫軌。三是激勵機制,體現(xiàn)競爭。如廣東省對省屬職業(yè)技術(shù)教育院校實行增編指標控制辦法,對學生數(shù)多、編制少的院校重點增編;學生數(shù)大幅減少的院校進行減編調(diào)整。四是淘汰機制,對職能弱化或者效率低下,就減編裁員、合并。通過牽引機制對事業(yè)單位發(fā)展形成拉力,通過約束監(jiān)督機制,對事業(yè)單位形成控制力,通過激勵機制形成推動力,通過淘汰機制形成壓力,四力做功,激發(fā)事業(yè)單位的活力。

    今年3月份下發(fā)的《分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》確定了事業(yè)單位改革的時間表:到2020年,要建立起事業(yè)單位管理體制和運行機制,形成中國特色公益服務(wù)體系。在事業(yè)單位改革部署中,事業(yè)單位編制并沒有廢除的跡象??梢灶A見,事業(yè)單位編制仍將存在。

    地方紛紛進行編制管理改革,編制實名制管理是重頭戲,取得了初步成效。湖南省編辦是實名制探索中的佼佼者。湖南省編辦成立工資統(tǒng)發(fā)審核中心,通過對省直機關(guān)發(fā)放工資和津補貼的統(tǒng)一審核管理,集中建立了省直各單位人員包括姓名、性別、身份證號、編制性質(zhì)、在編情況等綜合信息的電子數(shù)據(jù)庫,基本實現(xiàn)了編制實名制管理。江蘇省創(chuàng)新編制管理,推行“三責聯(lián)審”制度,由組織部門會同機構(gòu)編制、審計等部門,同步聯(lián)動實施黨政領(lǐng)導干部選人用人責任審查、機構(gòu)編制責任審核和任期經(jīng)濟責任審計。成都市金堂縣編辦建立了以機構(gòu)編制為紐帶的“統(tǒng)籌領(lǐng)導”機制及機構(gòu)編制、組織人事、財政經(jīng)費配合約束機制。地方編制管理改革創(chuàng)新,逐漸回歸編制管理的龍頭地位。

    反方:取消事業(yè)編制,全面推行聘任制

    事業(yè)編制的詬病為人熟知,對其最大的責難就是影響了事業(yè)單位的發(fā)展。不少地方的事業(yè)單位人員編制都是上世紀80-90年代核定的,許多單位人員編制數(shù)額核定多年不變。例如,沿海發(fā)達地區(qū),隨著城鄉(xiāng)一體化的推進和外來務(wù)工人員的不斷增加,大多數(shù)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)業(yè)務(wù)量急劇增長,但人員編制卻沒有得到及時擴充,致使農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作人員無法招聘,嚴重影響醫(yī)療公共服務(wù)的提供。

    中央下發(fā)的《分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》明確提出,以轉(zhuǎn)換用人機制和搞活用人制度為核心,以健全聘用制度和崗位管理制度為重點。公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理將是事業(yè)單位人事改革的趨勢。全面推行聘任制,崗位管理制度后,事業(yè)單位編制將退出歷史舞臺。

    地方事業(yè)單位改革也逐漸證明可以廢除事業(yè)單位編制制度。例如,深圳事業(yè)單位改革,“養(yǎng)事不養(yǎng)人、以事定費、購買服務(wù)”的做法,突破了事業(yè)單位以編制數(shù)額作為財政拔款依據(jù)。而廣東省法定機構(gòu)試點,更是突破了事業(yè)單位管理體制,編制、行政級別這些都將不復存在。法定機構(gòu)的特點是政府把部分的公共服務(wù)職能和社會管理職能通過法律授予給法定機構(gòu)之后,主要形式是一機構(gòu)一立法,法定機構(gòu)按照市場化、企業(yè)化運作。

    取消事業(yè)單位人員編制管理制度,這是一個革命性的改革方案,本輪事業(yè)單位改革它仍將繼續(xù)存在。事業(yè)編制去行政化,方法法制化,手段信息化是其改革的趨勢。

    (作者單位:易麗麗 國家行政學院公共管理教研部,段艷豐 東華理工大學思政部)

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