街道辦何去何從

銅陵撤銷街道辦，在全國(guó)是一個(gè)創(chuàng)新，也是一個(gè)風(fēng)向標(biāo)。但任何一項(xiàng)改革都不是萬(wàn)能的，我們要用寬容的態(tài)度對(duì)待改革過(guò)程中的瑕疵，才能對(duì)改革進(jìn)行完善。更重要的是，從中能觸摸到街道辦未來(lái)的走向。

9月14日，關(guān)于“銅陵模式”的討論進(jìn)入高潮之際，廣東省委機(jī)關(guān)報(bào)《南方日?qǐng)?bào)》報(bào)道說(shuō)，廣東擬選擇部分地級(jí)以上市的城區(qū)開展城市基層管理扁平化改革試點(diǎn)，操作路徑有兩種，一是撤銷街道，實(shí)行市—區(qū)—社區(qū)的“二級(jí)政府、三級(jí)管理”新體制；二是撤銷區(qū)，實(shí)行市—街道—社區(qū)的“一級(jí)政府、三級(jí)管理”。

對(duì)這兩種改革路徑的描述，出現(xiàn)在一份近7000字的廣東省編制辦公室對(duì)政協(xié)委員的提案答復(fù)中。提案人是廣東省政協(xié)委員李志紅，2011年廣東省“兩會(huì)”期間，李志紅提交了一份題為《加快推進(jìn)社會(huì)管理體制機(jī)制改革》的提案。

從廣東省編辦對(duì)改革路徑的選擇上可以看出，廣東省相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)“銅陵模式”有著深刻研究。城市管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其管理體制亦是一個(gè)復(fù)雜的體系，街道辦在這個(gè)體系中是核心的一環(huán)。

在銅陵改革引發(fā)大范圍討論之后，不管是撤消還是保留，已經(jīng)存在了55年之久的街道辦，在經(jīng)歷多次演變之后，又將何去何從？

尷尬的街道辦

“工作就是開會(huì)、協(xié)調(diào)就是吵架、管理就是收費(fèi)”，有街道辦干部這樣來(lái)形容自己的工作。其背后是街道辦缺乏工作規(guī)范，隨意性較大，很多臨時(shí)性任務(wù)通過(guò)區(qū)里各職能部門向街道布置，以致有戲語(yǔ)說(shuō)：“街道是個(gè)筐，什么工作都能裝?！北究浾卟稍L中了解到，目前街道辦要擔(dān)負(fù)一百多項(xiàng)任務(wù)，門口的牌子都掛不下。

但是，不能僅僅看到街道辦的工作內(nèi)容多，街道辦雖處在城市基層，卻沒(méi)有行政執(zhí)法能力；政府部門有行政能力，卻沒(méi)有及時(shí)捕捉到信息。對(duì)此，民政部基礎(chǔ)政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長(zhǎng)王金華概括說(shuō)，出現(xiàn)了“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”的雙重尷尬局面。

這種尷尬延伸到最末梢，就是居委會(huì)，居委會(huì)的工作又會(huì)怎樣呢？現(xiàn)在，各個(gè)地方都要求政府管理重心下移，一些基層政府直接向居委會(huì)分派行政任務(wù)的現(xiàn)象越來(lái)越多，居委會(huì)“行政化”的趨勢(shì)不斷被強(qiáng)化，實(shí)際上充當(dāng)了一級(jí)政府或者說(shuō)政府“一條腿”的角色。

統(tǒng)計(jì)顯示，在居委會(huì)擁有的近百項(xiàng)工作當(dāng)中，由政府機(jī)構(gòu)指派的行政任務(wù)占80%以上。這意味著替政府“打工”，完成政府指派的行政工作實(shí)際上成了居委會(huì)的主業(yè)，而真正的居委會(huì)本職反倒成了似有若無(wú)的“副業(yè)”。

但在政府看來(lái)，一方面把居委會(huì)看作群眾組織，居委會(huì)主任由選舉產(chǎn)生，居委會(huì)干部不被納入行政序列，也沒(méi)有行政經(jīng)費(fèi)的撥給；另一方面，又似乎認(rèn)作是行政組織，不但許多行政性命令傳達(dá)到居委會(huì)，而且行政考核也落到居委會(huì)上，使居委會(huì)“像個(gè)水龍頭，誰(shuí)都可以擰一擰”。

如果從城市社區(qū)建設(shè)的角度來(lái)看，街道辦也很尷尬。1991年，社區(qū)建設(shè)第一次引入城市，20年來(lái)取得了積極成效，但體制機(jī)制問(wèn)題也日益暴露出來(lái)。

2008年10月，一份《街道體制改革與城市社區(qū)治理模式變遷研究》的報(bào)告中指出：街道辦事處體制成為社區(qū)建設(shè)進(jìn)一步提升發(fā)展的體制障礙，處于多種壓力下的街道辦事處，理所當(dāng)然地成為新一輪改革的對(duì)象和目標(biāo)。這份研究報(bào)告得出結(jié)論說(shuō)，不改革現(xiàn)有的街道辦事處體制，社區(qū)要做大做強(qiáng)，要實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，建立起適合中國(guó)國(guó)情的健康有序、可持續(xù)發(fā)展的城市社區(qū)治理模式是不可能的。

那么，應(yīng)該怎么辦？

改革路徑的爭(zhēng)議

“50多年前制定的《街道辦事處組織條例》早已‘過(guò)氣，其滯后性在現(xiàn)代城市管理面前已暴露無(wú)遺！”早在2008年3月8日，全國(guó)人大代表張育彪與34名代表聯(lián)名提交了一份議案，建議廢除已實(shí)施了半個(gè)多世紀(jì)的街道辦組織條例，重新制定新法律來(lái)界定街道辦的工作職責(zé)。

張育彪是深圳市龍崗區(qū)南灣街道南嶺村社區(qū)黨委書記、居委會(huì)主任，常年工作在基層，對(duì)目前的困惑感受頗深：“舊條例于1954年頒布，僅七條規(guī)定，內(nèi)容單薄而且‘年久失修，已很難為街道工作提供法律支撐，政府講求‘依法行政，街道辦處境非常尷尬?！?/p>

“制定一部《街道辦事處組織法》已刻不容緩。”張育彪在議案中附上了該法的建議稿，共六章60條，包括總則、組織機(jī)構(gòu)及經(jīng)費(fèi)、工作職責(zé)、工作機(jī)制、法律責(zé)任等內(nèi)容。明確街道辦的職能是管理城市、服務(wù)群眾、穩(wěn)定社會(huì)；職責(zé)是居民工作、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)管理、城市管理和行政執(zhí)法。

張育彪所在的深圳市，在街道辦改革方面一直走在全國(guó)前列，“深圳模式”也被認(rèn)為是街道辦綜合體制改革的一種新方向。

與深圳相并列，共有四種不同的改革方向：一是徹底行政化，把街道辦變成一級(jí)政府；二是撤銷街道辦，區(qū)政府直接服務(wù)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)市—區(qū)的兩級(jí)政府、三級(jí)管理；三是以街道辦為載體逐步轉(zhuǎn)化，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，向社區(qū)型城市基層自治管理體制轉(zhuǎn)變；四是撤銷區(qū)政府，合并街道，將街道辦變?yōu)橐患?jí)政府，由市政府直接領(lǐng)導(dǎo)街道。目前在廣東東莞市，就是市政府直接領(lǐng)導(dǎo)街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

“四種改革思路的提出，表明街道辦改革具有巨大的空間張力?！毕嚓P(guān)行政管理學(xué)專家說(shuō)，“銅陵模式”撤銷街道辦只是一種改革路徑。

對(duì)于街道辦有沒(méi)有必要撤銷？中山大學(xué)行政管理學(xué)系教授陳天祥認(rèn)為有必要撤銷：“街道辦的法律地位很是尷尬，只是政府的派出機(jī)構(gòu)，原本就不應(yīng)該設(shè)置，而今提撤銷街道辦，則是全國(guó)的必然趨勢(shì)。撤銷街道辦，是解決資源浪費(fèi)、提高政府工作效率的良策，可以使得資源下沉到基層去，真正發(fā)揮社區(qū)自治、居民自治的功能。目前居委會(huì)成了街道辦的一條腿，很多信息傳遞不到市民當(dāng)中去，全國(guó)的街道辦都應(yīng)當(dāng)撤銷?！?/p>

不管是四種模式中的哪一種，街道辦改革的關(guān)鍵是體制，體制改革的關(guān)鍵是組織再造。在這個(gè)再造的過(guò)程中，改革街道辦要理順三對(duì)關(guān)系：區(qū)街關(guān)系、條塊關(guān)系、街居關(guān)系，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“上下左右”。

因?yàn)楦母镏斜厝灰鎸?duì)一個(gè)很重要的因素，就是全國(guó)各地城市規(guī)模和發(fā)展?fàn)顩r不一樣，居民素質(zhì)也不一樣，像北京、上海、廣州大都市，不適合二級(jí)管理，只有那些城市人口較少、社區(qū)規(guī)模較小的地方才適合二級(jí)管理。

以廣州市荔灣區(qū)為例，目前20多個(gè)街道轄區(qū)，共有193個(gè)居委會(huì)。若直接取消街道辦，一個(gè)區(qū)政府，怎么管理服務(wù)193個(gè)社居委呢？

因此，一位長(zhǎng)期在荔灣區(qū)街道辦工作的人員認(rèn)為，合理的撤銷方式可能是個(gè)折中方案，“可以合并幾個(gè)街道成為大型街道，取消區(qū)政府；要么就把區(qū)政府切割成小一點(diǎn)的行政轄區(qū)，一個(gè)行政單位管理幾十個(gè)居委會(huì)，這樣才管得過(guò)來(lái)，且少了一個(gè)層級(jí)，可提高效率。”

本刊記者采訪過(guò)程中，很多人都提到“下改上不改”的問(wèn)題，因?yàn)榻值擂k是城市管理整體架構(gòu)中的一環(huán)，必然涉及其他層面的改革。與街道辦相類似的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，同樣引人關(guān)注。這就引出一個(gè)更深層次的問(wèn)題，即中國(guó)的行政層級(jí)改革。

5變3，誰(shuí)還應(yīng)該被撤？

“變五級(jí)政府為三級(jí)政府，學(xué)界在上個(gè)世紀(jì)90年代就提出來(lái)了，民政部門也一直在討論和考慮這個(gè)事情，但目前還沒(méi)有形成成熟的改革思路?！北本煼洞髮W(xué)政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授施雪華在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，“改五級(jí)政府到三級(jí)政府是遲早的事情，但要怎么搞，什么時(shí)間搞，在哪里搞，我的基本看法是，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)、沿海地區(qū)、各地區(qū)的中心城市以及省會(huì)城市。改‘五到三應(yīng)先把鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)建制撤銷，然后是撤銷地級(jí)市?！?/p>

這種說(shuō)法代表了很多人的觀點(diǎn)。綜合多年來(lái)的討論可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、市、區(qū)都曾被列入撤銷的名單上，保留省、縣兩級(jí)地方行政層級(jí)，則是一致的結(jié)論。

“一級(jí)政府或者其派出機(jī)構(gòu)需不需要存在，主要是看這級(jí)政府或者其派出機(jī)構(gòu)還具不具有國(guó)家管理和社會(huì)管理所需要的職能?！笔┭┤A認(rèn)為，“如果有就應(yīng)該存在，沒(méi)有就不應(yīng)該存在。如果其功能已經(jīng)完全弱化了，這些功能的存在已不是很有必要，就應(yīng)該取消?！?/p>

從歷史沿革來(lái)看，基于上世紀(jì)50年代時(shí)的公共管理需要，行政公署、區(qū)公所與街道辦事處相繼設(shè)立，這三類在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的政府派出機(jī)關(guān)，在政權(quán)建設(shè)和城市治理中曾發(fā)揮重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，區(qū)公所和行政公署在上世紀(jì)80年代末至90年代初，就已陸續(xù)退出了歷史舞臺(tái)，唯一保留的就是街道辦事處。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國(guó)街道辦總數(shù)為6686個(gè)，同時(shí)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府4萬(wàn)多個(gè)。

對(duì)于呼聲較高的撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦，施雪華分析說(shuō)：“街道辦的政治、行政和經(jīng)濟(jì)上的功能都已經(jīng)慢慢弱化了。街道辦的存在反而多了一層管理，多了一批人員，這樣會(huì)降低行政工作的效率。目前中國(guó)行政體制上存在層級(jí)多、效率低的問(wèn)題，中央的方針政策落實(shí)到下面去，有時(shí)候會(huì)走樣。目前行政體制已經(jīng)到了可以調(diào)整的時(shí)代了。撤銷發(fā)達(dá)地區(qū)街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，第一是有利于縣市發(fā)展，第二有利于社區(qū)、村的自治權(quán)的落實(shí)?！?/p>

實(shí)際上，減少行政層級(jí)，已經(jīng)提出來(lái)多年了。在十六大報(bào)告中，明確將解決機(jī)構(gòu)層次過(guò)多作為政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要目標(biāo)；十七大報(bào)告又提出“減少行政層次，降低行政成本”作為加快行政管理體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)。

在地方實(shí)踐中，“深圳模式”一直備受關(guān)注。

目前，深圳是兩級(jí)政府(市、區(qū))、四級(jí)管理(市、區(qū)、街道辦、社區(qū)工作站)，深圳的改革目標(biāo)是：一級(jí)政府、三級(jí)管理。也就是說(shuō)，作為政府單位，只有市一級(jí)，作為政府的管理單位，區(qū)級(jí)政府和街道辦事處都屬于被撤銷的層級(jí)建制。

從撤銷行政層級(jí)的步驟來(lái)看，行政機(jī)制應(yīng)和大部制的管理機(jī)制聯(lián)系起來(lái)，在這種情形下，是先撤街道辦事處，還是先撤區(qū)，是一個(gè)問(wèn)題。深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁認(rèn)為，深圳的管理體制改革應(yīng)先由四級(jí)管理逐步轉(zhuǎn)向三級(jí)管理；在條件成熟后，才可以向一級(jí)政府、三級(jí)管理過(guò)渡。

早在2005年，深圳市社科院就完成了一項(xiàng)課題研究，核心內(nèi)容就是研究深圳市社會(huì)事業(yè)和社會(huì)管理體制改革。當(dāng)時(shí)就已提出，深圳用5年時(shí)間逐步撤銷街道辦；將行政事項(xiàng)交回區(qū)政府職能部門，社會(huì)化職能就交給社區(qū)；并壯大社區(qū)工作站的力量，由社區(qū)工作站承擔(dān)起未來(lái)的公共服務(wù)職能。

當(dāng)時(shí)的課題組成員之一，深圳市社科院研究員湯庭芬認(rèn)為，深圳在行政管理體制改革中，應(yīng)該撤銷街道辦事處，減少管理的中間層次，劃小區(qū)級(jí)管轄范圍，理順城市治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)力推動(dòng)管理重心下移。

“這樣做比撤區(qū)有操作性”，湯庭芬認(rèn)為，“區(qū)是一級(jí)政府，它的撤銷不由深圳說(shuō)了算，而是國(guó)家說(shuō)了算。而街道辦作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，深圳完全可以自主進(jìn)行管理。再有，如果將區(qū)政府撤銷，街道辦作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，在區(qū)政府撤銷后也面臨著一個(gè)角色尷尬的問(wèn)題?！?/p>

湯庭芬還勾勒了一個(gè)改革路線圖，即在撤銷街道辦的同時(shí)，調(diào)整區(qū)級(jí)管轄范圍，在區(qū)政府下直接建立社區(qū)委員會(huì)。通過(guò)社區(qū)代表會(huì)議、社區(qū)委員會(huì)和社區(qū)事務(wù)處理中心(或社區(qū)工作站)來(lái)承擔(dān)原街道辦事處和社區(qū)兩套系統(tǒng)眾多組織承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。

從湖北省咸安市、山東省諸城市等一些基層改革實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，撤銷一級(jí)基層組織引發(fā)的后遺癥可能會(huì)很大。因?yàn)槿魏误w制的改革創(chuàng)新，都會(huì)涉及到重新理順社會(huì)管理體制、政府行政體制與社區(qū)自治體制等多方面關(guān)系，涉及到很多人的切身利益，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程。

因此，改革需要進(jìn)行科學(xué)論證后，試點(diǎn)先行，在獲得充分試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并據(jù)此對(duì)街道體制改革方案進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，再?gòu)V泛推開。更進(jìn)一步說(shuō)，行政層級(jí)改革需要有自上而下的通盤思路，這就是“頂層設(shè)計(jì)”的重要性。

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街道辦的55年

王運(yùn)寶

“我們會(huì)在對(duì)銅陵改革效果評(píng)估總結(jié)的基礎(chǔ)上，再?zèng)Q定是不是推廣，畢竟上升到民政部層面，影響的就不是一個(gè)省一個(gè)市，而是涉及到全國(guó)整個(gè)管理層次架構(gòu)的一個(gè)改革，還是要非常慎重的?！泵裾炕A(chǔ)政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長(zhǎng)王金華在接受媒體采訪時(shí)的表示，曾被多次引用。但媒體更多的是簡(jiǎn)化成“撤銷街道辦”，一石激起千層浪，街道辦再次成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

不管是撤還是留，街道辦在城市基層管理體系中，處于核心位置。因此，有必要深入發(fā)展的脈絡(luò)，從中梳理出街道辦已經(jīng)或正在發(fā)生的改變。

從1954年12月31日，全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《街道辦事處組織條例》開始算起，到2009年6月27日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)決定廢止條例，在這55年里，街道辦經(jīng)歷了哪幾個(gè)階段的演變呢？

1954年到1978年，

建立和發(fā)生變化的初始階段

1954年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《城市街道辦事處組織條例》，“街居制”在名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)一，并且被正式納入國(guó)家法律，有了法律上的保證，成為城市基層管理的重要載體。

1958年大躍進(jìn)高潮時(shí)，街道辦紛紛合并，組建城市人民公社，但街道辦的名稱沒(méi)有改變，實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”，這時(shí)實(shí)際上成為城市的基層政權(quán)組織。1966年“文革”開始后，城市人民公社又改稱“街道革命委員會(huì)”，街道辦的功能發(fā)生改變。

在這一階段里，還有另一個(gè)重大變化是，與高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“單位制”，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)，同時(shí)也意味著街道辦的功能發(fā)生弱化。

1978年到1985年，

恢復(fù)重建階段

1979年，《地方組織法》明文規(guī)定街道辦事處是派出機(jī)關(guān)，而非一級(jí)政府。1980年，全國(guó)人大重新頒布1954年的《城市街道辦事處組織條例》。在1982年的新《憲法》中確認(rèn)，居民委員會(huì)是“基層群眾性自治組織”的性質(zhì)。這些新法律標(biāo)志著街道辦、居委會(huì)的組織性質(zhì)得到明確，成為城市基層管理的“神經(jīng)末梢”。

在這些新的法律條文頒布實(shí)施的同時(shí)，全國(guó)各地逐步恢復(fù)城市街道辦的建制，并按照民政部的統(tǒng)一部署和城市管理的實(shí)際，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，城市街道辦恢復(fù)“派出機(jī)關(guān)”的性質(zhì)。

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街道辦的55年

1986年到2000年，

功能強(qiáng)化與社區(qū)建設(shè)

同步推進(jìn)階段

1986年，全國(guó)人大常委會(huì)修改《地方政府組織法》規(guī)定：街道辦事處是政府派出機(jī)關(guān)。此后，街道辦進(jìn)入功能增強(qiáng)、作用發(fā)揮越來(lái)越大的時(shí)期。

在十多年的實(shí)際運(yùn)行中，街道辦事處的職責(zé)和任務(wù)也與時(shí)俱進(jìn)發(fā)生重大變化，成為綜合性、社會(huì)性、幾乎涵蓋一級(jí)政府所有行政管理職能的管理層級(jí)，包括民政、司法、文教、計(jì)劃生育、維穩(wěn)、市容綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、集體經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)建設(shè)、第三產(chǎn)業(yè)、社區(qū)建設(shè)等工作，有人形象地說(shuō)街道辦事處是“上管天（環(huán)保）下管地（環(huán)境衛(wèi)生）、既管老（老齡工作）又管?。ㄍ杏祝?、管生（計(jì)劃生育）又管死（殯葬改革），最后還管教育和安置”。

除了沒(méi)有人大、政協(xié)外，實(shí)際上形成“準(zhǔn)政府”的角色。對(duì)上，街道辦受到“條”、“塊”兩方面的領(lǐng)導(dǎo)，被賦予了各種職能；對(duì)下，與居委會(huì)形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，原本是基層自治組織的居委會(huì)，工作開展遭遇多種瓶頸。

1986年，為配合城市經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)保障體制建設(shè)，民政部倡導(dǎo)在城市基層開展以民政對(duì)象為服務(wù)主體的“社區(qū)服務(wù)”，首次將“社區(qū)”概念引入城市管理。1989年12月，全國(guó)人大通過(guò)《居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)。第一次將“社區(qū)服務(wù)”引入法律條文，成為法律概念。