“減少環(huán)節(jié)加強基層,大方向不會錯”

賀海峰

很多人批評說政府包打天下，在當前社會組織還不夠強大，市場化體系還不健全的情況下，如果政府不下力氣推進，由誰來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)？所以社區(qū)自治還是要在基于大環(huán)境基礎(chǔ)之上來逐步推進。

冒這個風險是有價值的

《決策》：最近，銅陵市撤銷了所有的街道，在全國吃了一個“大螃蟹”。這項改革始于銅官山區(qū)。2010年7月，銅官山區(qū)委、區(qū)政府一舉撤銷了6個街道，將49個社區(qū)調(diào)整為18個。當初有沒有考慮過，動作如此之大，一旦失敗，可能就沒有回頭路可走。

王綱根：我們有個比較堅定的認識，也是城市管理的基本規(guī)律，就是減少環(huán)節(jié)、加強基層、強化服務、加強基層民主。這是方向性的東西，不會變，不會錯。這項改革雖然難度很大，但是大方向不會有問題。

很多人問我，改革有沒有風險？我說改革肯定有風險。但我們認為改革大方向?qū)?，加上市委、市政府的大力支持，以及前期工作，包括征求意見、方案論證，謀劃比較到位，盡量控制風險。假如有風險，冒這個風險也是有價值的，不是我們冒，就是其他人冒。改革中我們特別堅定的是方向?qū)Α②厔輰?。就像往北京去，只要方向?qū)?，慢點也能到，但不能把方向搞錯。方向搞錯了，跑得越快，離目標越遠。

從我個人來講，我當初也深入思考了風險的問題。我說一句切身的感悟話，一個人做件有意義的事情，哪怕是冒一定的風險，以后回顧起來也有值得回味的東西。努力去做之后就不會留遺憾，但也不能亂干。

《決策》：一年多來，這項改革給社區(qū)帶來了哪些變化，給老百姓帶來了哪些實實在在的好處呢？

王綱根：首先，減少了層級，提高了效率。我們把資源向基層傾斜，強化了社區(qū)管理服務的手段、條件。以前，社區(qū)人員更多的是一種被動工作，是街道布置任務，他們把任務完成。不是說他們不去考慮問題，而是即使考慮了也沒有手段去實行。久而久之，主動謀劃、主動思考的動力肯定受到影響。現(xiàn)在，把條件給他們了，除了區(qū)里決定的事，社區(qū)有條件去想一些事，有條件圍繞想的事去落實。以前矛盾看得見也沒有條件去管，現(xiàn)在職能強化了，矛盾既能看得到，又有條件去處理。以前老百姓問的事有的他們不能表態(tài)，需要請示街道，現(xiàn)在不一樣了，必須表態(tài)。

其次，讓老百姓做主?，F(xiàn)階段，社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生深刻變化，不同階層、不同群體的人，訴求不一樣。社區(qū)發(fā)展到目前階段，僅靠政府單一的管理和服務主體已經(jīng)不行了。這就是社會發(fā)展的規(guī)律。我們要把基層民主作為改革的一個方向來不斷地強化。我舉一個例子。小區(qū)里車輛停放的問題，到底收不收費？政府說要收費，有車的人就不愿意，批評政府又亂收費。沒車的人卻認為小區(qū)是公共場所，怎么能被有車的人占了？他們贊同收費。不管政府怎么決策，總有一部分人有意見，總有爭論。現(xiàn)在讓老百姓來提出意見，由大多數(shù)人來決定收不收費、收多少費，而不是由政府來決定。最后不管怎么決策，都是老百姓選擇的，老百姓不會對政府再產(chǎn)生意見。

大社區(qū)不會變成“小街道”

《決策》：現(xiàn)在外界普遍擔心，撤銷街道之后，社區(qū)能否切實做到“去行政化”？社區(qū)會不會變成“小街道”，從而對居民自治造成沖擊？

王綱根：這個問題不能泛泛而論。首先要搞清楚什么是行政化？具有什么特點？一是層級化管理，機構(gòu)有級別，人員有級別、有身份。二是在具體工作中，開會多、發(fā)文多，解決問題與貫徹落實，大都要開會與發(fā)文。這是行政管理方式上比較明顯的特點。

我們再來看新的社區(qū)，具不具備這些特點：第一，新的社區(qū)居委會沒有級別。行政化就是實行干部任命制，但我們的社區(qū)干部沒有級別。當然，目前社區(qū)一把手仍然有行政級別，但那是保留原來的待遇，是過渡的情況。第二，以前街道確有層級，既有居委會，又有社區(qū)工作站?，F(xiàn)在社區(qū)沒有這種層級劃分?，F(xiàn)在喊老百姓開會，實際上就是征求老百姓意見。按過去我說你做的方式現(xiàn)在不行了，只有對行政下級才能采取這種方式，對老百姓靠這種方式不行。

現(xiàn)在，社區(qū)行政化的組織基礎(chǔ)沒有了，居委會經(jīng)選舉產(chǎn)生，搞網(wǎng)格化服務。考核方式也發(fā)生了變化。老百姓對你的評價占50%，社會工作者應知應會的東西占10%，還有AB崗，占40%。評價方面，我們請社會中介組織到老百姓家，通過第三方上門入戶抽查，真正把老百姓滿意不滿意、答應不答應作為評價標準。

《決策》：但是，有的學者質(zhì)疑，新的社區(qū)仍然承擔上級政府賦予的公共服務等職能，不是純粹意義上的自治。

王綱根：不能把行政職能、行政化等同起來，這個一定要區(qū)分清楚，否則會造成這樣那樣的誤解，比如有的人以為社區(qū)本應協(xié)助上級政府或其派出機構(gòu)承擔公共服務職能就是行政化，以為自己又去干行政管理的事情。以前搞行議分設(shè)，社區(qū)工作者、居民委員會各搞各的，人為分開，實踐證明現(xiàn)階段是行不通的。只有行議結(jié)合，社區(qū)居委會協(xié)助政府承擔管理服務職能，利用政府公共服務資源為老百姓提供服務，老百姓得到實惠了，社區(qū)居委會也會得到老百姓認可，反過來更好地促進居民自治工作。

我們要強化社區(qū)組織的自治能力和水平，同時還要提高居民的自治能力和水平，特別是自治責任和意識。自治，不僅僅意味著權(quán)利，同時也是一種責任和義務。中國發(fā)展到現(xiàn)在，公民的責任和承擔義務的意識還要進一步提升。比如西方國家，從年輕時開始，就對居民做義工的經(jīng)歷記錄、儲存下來。年輕時為社區(qū)做了多少義工服務，到老的時候就享受多少年輕人給你的服務。因此，充分的自治是一個方向，但在具體工作中不能不切實際，必須立足現(xiàn)實。要從容易的事情開始做，從老百姓容易接受的事情開始做。

昌紅梅：在這個問題上，有些觀點將行政化和居民自治對立起來，認為要么行政化、要么居民自治，這種思維有一些的偏差。要是把所有涉及公共管理的職能都拿走，社區(qū)靠什么來為居民提供服務呢？改革之后的大社區(qū)，必然會承擔一部分諸如公共管理方面的行政職能，如果不承擔一部分的話，到基層公共管理方面的行政職能就沒有落腳點了，服務老百姓就沒有抓手，沒有載體了，與改革的初衷就不相符了。所以不能對立起來，而應該把行政化的過程陽光操作，讓老百姓全程參與，通過自治的形式把目標實現(xiàn)好。行政服務的理念和方式方法要轉(zhuǎn)變，要提高老百姓的滿意度。只有通過社區(qū)居民的參與、自主討論，才能避免“政府埋單、老百姓不買賬”的問題

其實，在改革設(shè)計的時候，我們就重點研究了行政化與自治的關(guān)系問題。一方面，一部分的行政職能需要通過大社區(qū)來實施，以實現(xiàn)惠民、服務老百姓。另一方面，又不能按照行政思維來落實和實現(xiàn)對老百姓的服務。減少行政層級，肯定是符合小政府、大社會、便民利民這樣一個大方向。在實施的過程中，最大限度地減少文山會海、純行政化的模式和運作方式，這也是我們在改革中一直重點把握的問題。

可以復制，但不能生搬硬套

《決策》：銅陵撤銷街道辦后，上海、廣州、南京等地民政部門紛紛表態(tài)，“暫無撤銷街道辦的計劃”。很多媒體也針對銅陵改革的可復制性，展開了廣泛的討論。對此，您怎樣看？

王綱根：改革的復制性問題，主要還是看改革的方向和趨勢，看改革的理念和目標取向。我們這次改革是社區(qū)綜合管理體制改革，撤銷街道辦是這次改革的一項內(nèi)容。一位省領(lǐng)導說，銅陵模式為什么能復制呢？改革成本很低，沒有增加任何成本，主要還是體制機制上的創(chuàng)新，我認為我們這次改革的一些方向可為其他地方提供實踐上的借鑒，對中小城市可比性更強一些。大城市有大城市的特點，但是減少層級、提升效能、強化服務、推動自治，這些理念都是可以復制的。比如強化自治，不僅僅中小城市，大城市也需要強化。只不過在組織方式上，需要因地制宜、因時制宜。關(guān)鍵看怎么復制，不是簡單地撤銷街道辦的改革。其中理念和方向性的東西，我認為可供借鑒。

昌紅梅：對改革的可復制性問題，不能簡單地說哪個城市就能復制，哪個城市不能復制。銅官山區(qū)的改革，有一個好的基礎(chǔ)，就是銅陵市委、市政府始終高度重視社區(qū)建設(shè)。從上世紀90年代末就開始，安徽省第一個社區(qū)黨委就設(shè)立在銅官山區(qū)，非常超前。10多年來，銅陵歷屆領(lǐng)導班子，銅官山區(qū)歷屆領(lǐng)導班子，一任接著一任，持之以恒地抓社區(qū)建設(shè)。我們成立了強有力的社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組，先后提出了“四有”與“四優(yōu)”，對社區(qū)建設(shè)形成廣泛的共識，還有轄區(qū)單位共建的意識和支持，做得都很扎實。2008年，我們提出創(chuàng)建和諧社區(qū)、創(chuàng)建網(wǎng)格化管理AB崗，還申報了全國和諧文明社區(qū)建設(shè)的示范區(qū)。

2009年，市委提出探索社區(qū)改革，我們整整探索了一年時間，不停地外出調(diào)研，研究方案，征詢意見，一直到2010年7月才開始正式實施。當初在撤銷街道的時候，我們也在討論，社區(qū)能不能承擔起這些職能。因為社區(qū)還有居民自治等很多事情，同時社會組織還不十分健全，絕不能把原先的大街道變成新的小街道。在改革時機的選擇方面，我們按照撤銷街道之后的新情況，進行機構(gòu)改革，重新設(shè)計“三定”方案。因為撤銷街道之后，有的職能是下放的，也有的是上收的。改革的時機、改革的全局性把握，以及改革后實現(xiàn)什么樣的目標，是我們重點把握的幾個方面。

所以，能不能復制、能不能做成，不能簡單地就事論事，需要綜合考慮，更要看改革的基礎(chǔ)，是否具備減少一個層級的條件；還有一個城市規(guī)模的問題，銅官山區(qū)人口密度很大，沒有一個農(nóng)村人口。但大方向是明確的，就是減少管理層級，實現(xiàn)小政府、大社會，最大限度便民利民，提高老百姓滿意度。媒體和學者的討論，有助于我們進一步理清思路，完善提升改革。我們設(shè)計整個改革方案的初衷實際上正在于此。當然，實現(xiàn)改革方案和配套政策還要有一個過程，畢竟目前只推進了一年多時間。

最終目標是

減少行政化，推進自治

《決策》：改革推進一年多來，最大的挑戰(zhàn)是什么？改革成功與否，用什么標準來衡量？

昌紅梅：改革之后，網(wǎng)格管理員的考核，話語權(quán)在老百姓的手中，工資與老百姓的考核直接掛鉤。把這一點真正落到實處，對我們也是一個很大的挑戰(zhàn)。我們聘請了第三方機構(gòu)來做測評。措施更實了，老百姓更有話語權(quán)了。所以現(xiàn)在的小區(qū)里，每棟樓都會掛一個牌子，上面寫著網(wǎng)格管理員的姓名、聯(lián)系方式，社區(qū)民警的姓名、聯(lián)系方式，讓老百姓知道，他們需要幫助的時候去找誰。要真正把工作落到實處，對個人是挑戰(zhàn)，對各個部門也都是挑戰(zhàn)。

很多人批評說政府包打天下，如果政府不干，由誰來干？現(xiàn)在的社會組織能力還不夠強大，很多市場化力量也沒有，所以社區(qū)自治只能逐步推進。很多方面以后都會逐步由市場來完成，由居民自治來決策，而不是純粹由政府決策。

現(xiàn)在最需要解決的問題，就是扎扎實實地落實好“綜合改革實施方案”及與之配套的各項制度，同時適應當前社會管理改革和創(chuàng)新的要求，不斷深化和持續(xù)推進改革。比如，為了減少政府對社區(qū)的干擾，我們推行了社區(qū)工作“準入制”。如果僅僅是政府來決策的話，老百姓可能不滿意。這就需要一個程序來實現(xiàn)有效的對接，需要社區(qū)和政府部門來共同決定。說到底就是老百姓滿意、社區(qū)愿意干、政府部門的事情能完成，三方之間有效互動。而且也不完全是區(qū)里的，還涉及到市直部門。誰來準入？怎樣做到合情合理？要在實踐中檢驗與校正。

我們認為，改革能否真正取得成功，還是取決于人的因素。領(lǐng)導的關(guān)心重視是一個方面，在社區(qū)的層面，一是黨工委、居委會管理層，二是所有社區(qū)工作者，這兩支隊伍必須適應改革的需要、適應服務老百姓的需要。他們的職業(yè)化水平、專業(yè)化程度，是改革能否成功的關(guān)鍵。銅陵市正在制定一項措施，使用干部必須要有社區(qū)工作經(jīng)驗，這是硬杠子要求；區(qū)里的中層干部必須要有社區(qū)工作經(jīng)驗。這是一個動態(tài)的過程，也是適應干部管理需要和改革向前推進的需要。

我們整個改革還處在探索的階段，要形成一個完整意義上的社區(qū)自治，需要進行不斷探索。必須實事求是、量力而行，如果一步邁得太遠，跳得太高，改革就有可能推進不下去了。但我們所有的方案、目標、舉措，都是為了最大程度地減少行政化，推進社區(qū)自治。