商南縣集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀及問題的研究

方義龍，張桂林，劉光哲

（1.西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西楊凌 712100；2商南縣林業(yè)局，陜西商南 726300）

商南縣地處秦嶺東南部，處于中國國南北交匯地帶，生態(tài)地位重要且脆弱，是中國南水北調(diào)中線工程重要水源區(qū)之一。商南縣近年來經(jīng)濟快速發(fā)展，但總體發(fā)展水平還比較低，林業(yè)在縣域經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收中作用尚未充分體現(xiàn)出來。農(nóng)村經(jīng)濟制度、農(nóng)村經(jīng)濟政策對農(nóng)村社會、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有著極其重要的作用［1］。因此，回顧60年來商南縣集體林權(quán)改革歷程，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并提出相應(yīng)改善措施和建議，摸索出具有商南縣域特點、適用性強的林改路子，這對商南縣林業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、縣域經(jīng)濟發(fā)展必將起到一定積極作用。

1 商南縣集體林權(quán)制度改革歷程

1.1 分權(quán)經(jīng)營階段

在土地改革過程中，國家將土地、林地分給農(nóng)民，農(nóng)民獲得了林權(quán)。1951年7 月，商南縣在五里鋪實行土地改革試點；1951年9月至11月底，在城關(guān)、富水、永青3區(qū)27個鄉(xiāng)推行全縣第一期土地改革；1951 年12 月至1952 年2 月底在趙川、白玉、湘河3 區(qū)29 個鄉(xiāng)進行第二期土地改革［2］。在此過程中，農(nóng)民獲得縣政府頒發(fā)的土地證，農(nóng)民也分到了屬于自己的山林。

1.2 統(tǒng)一經(jīng)營階段

在農(nóng)業(yè)合作社和人民公社時期，國家通過組建農(nóng)業(yè)合作社和人民公社將農(nóng)民所有的集體林權(quán)納入國家公有制體系，進行統(tǒng)一經(jīng)營，統(tǒng)一管理。1954年1月，商南縣首批初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在樺栗樹、五里牌成立，1954年底，全縣建立初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社52個，聯(lián)組166個。1955年底，共建初級社582 個，入社農(nóng)戶達99%［2］。1957～1958年，商南縣農(nóng)民山林全部入社，林權(quán)統(tǒng)一收歸集體所有。

1973～1974年，商南縣將北部莽嶺邊遠偏僻的大面積林區(qū)劃定為國有林區(qū)，歸國營腰莊林場經(jīng)營管理。

1.3 分權(quán)經(jīng)營階段

1979年至今，商南縣先后進行了林業(yè)“三定”、“四荒地”拍賣、集體林權(quán)制度改革，農(nóng)民在一定程度上獲得了部分林權(quán)。

1979年春季，商南縣在張家崗公社張家崗村進行農(nóng)村責(zé)任制試點工作，林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制同步推行。1987年，全縣林業(yè)家庭承包1 356戶，占農(nóng)戶總數(shù)的2.6%。全縣林業(yè)專業(yè)戶141戶，其中育苗專業(yè)戶78戶；林業(yè)重點戶529戶，其中承包荒山面積33.33hm2以上承包大戶17戶，承包面積1 020hm2；護林專業(yè)戶686戶，管護山林面積7 493.33hm2［2］。

90年代以來，商南縣進行了山區(qū)綜合開發(fā)試點。這一時期，商南縣出臺了《關(guān)于加快山地開發(fā)、發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的若干政策規(guī)定》，部分單位、個人以購買、租賃、入股等形式開發(fā)經(jīng)營山地和經(jīng)濟園林，重點發(fā)展茶葉、板栗、油桐、速生豐產(chǎn)林基地，可以繼承和轉(zhuǎn)讓。1999 年，商南縣被確定為全國退耕還林試點示范縣，鄉(xiāng)、村、組集體林場通過承包經(jīng)營轉(zhuǎn)移到大戶手中，2008年3月，商南縣選擇梁家灣鎮(zhèn)作為試點，開始了新一輪集體林權(quán)制度改革。2010年11月順利通過了省級驗收，并被評為優(yōu)秀，受到陜西省集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組表彰。

從商南縣60年集體林權(quán)變化歷程來看，與全國其它地方一樣，經(jīng)歷了林權(quán)的“統(tǒng)”與“分”、“放”與“收”的反反復(fù)復(fù)，但最終的趨勢是分權(quán)經(jīng)營，這與世界上多數(shù)國家與地區(qū)的林權(quán)改革是一致的［3－4］。

2 商南縣集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀

2.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，提供組織保障

商南縣成立了縣、鄉(xiāng)、村三級集體林權(quán)制度改革工作機構(gòu)（見圖1），層層簽訂了目標(biāo)責(zé)任書，形成了“縣上直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施、村組具體操作、部門搞好服務(wù)”的工作機制。成立了由90人組成的縣、鄉(xiāng)兩級林改辦公室，村級成立林改理事會，全縣公開招聘了20名大中專畢業(yè)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用21名技術(shù)員或護林員參與林改工作，全縣各級林改工作人員4 000余人。全縣抽調(diào)縣級林業(yè)各單位33名技術(shù)人員組成技術(shù)指導(dǎo)組，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)林改工作組負責(zé)林改外業(yè)工作。商南縣按照林改經(jīng)費分級負擔(dān)的原則，落實林改經(jīng)費保障，縣級政府安排林改專項資金100萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入林改工作經(jīng)費260萬元。

圖1 商南縣集體林權(quán)制度改革組織結(jié)構(gòu)圖

2.2 加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提供人力保障

林權(quán)制度改革涉及面廣、情況復(fù)雜，商南縣從林改工作試點之前就把人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)納入工作重點，強化對林改工作人員的培訓(xùn)，先后兩次組織人員赴林改試點縣山陽縣學(xué)習(xí)經(jīng)驗。舉辦了8期集體林權(quán)制度改革骨干培訓(xùn)會，對縣鄉(xiāng)林改辦工作人員以及村組干部等1 800人進行了林改政策法規(guī)、業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)。林改工作人員的政策水平和業(yè)務(wù)操作能力的提高，保證了林改工作效率和準(zhǔn)確性，使林改工作得以順利有序開展。

2.3 宣傳發(fā)動群眾，營造林改氛圍

縣、鄉(xiāng)、村各級召開林改動員大會，傳達省、市關(guān)于集體林權(quán)制度改革工作會議精神，安排部署林改工作。在林改工作推進過程中結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，召開林改試點現(xiàn)場會、匯報會、經(jīng)驗交流會，宣傳發(fā)動群眾積極參與林改。充分發(fā)揮電視、報刊、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體的作用，確保與林改有關(guān)的法律、法規(guī)、政策等宣傳到村、宣傳到組、宣傳到戶，確保林改信息在逐級傳達過程中不變樣，不走調(diào)。林改工作開展以來，全縣共刷寫標(biāo)語2 080條，懸掛橫幅128條，印發(fā)《致全縣廣大農(nóng)民朋友的公開信》50 000余份，編印林改宣傳資料20 000余份。通過廣泛的宣傳發(fā)動，統(tǒng)一了廣大干部群眾的思想，林農(nóng)由以前的“要我改”變?yōu)椤拔乙摹?，并以實際行動支持和參與林改。注重信息的收集與上報，及時總結(jié)上報林改工作取得的成效和經(jīng)驗，上報林改信息82條，市級以上報紙、雜志、網(wǎng)站等媒體宣傳報道8篇，刊發(fā)林業(yè)簡報32期、商南要情10期。

2.4 嚴(yán)格操作程序，堅持“陽光”林改

為積累經(jīng)驗，林改工作整體推進之前，商南縣于2008年3月選擇了具有一定代表性的梁家灣鎮(zhèn)作為林改試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并于同年7月底順利完成了林改工作任務(wù)。隨后又分兩批啟動了其余15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林改。在工作中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身的實際，確定了2個集體林面積小、工作容易開展的村先行試點。試點村林改按照成立機構(gòu)、組建技術(shù)隊伍、宣傳發(fā)動、摸底調(diào)查、界線確認、公示林權(quán)現(xiàn)狀、制定方案和表決、外業(yè)確權(quán)勘查等步驟進行，在操作中堅持內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果四公開，確保林農(nóng)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。外業(yè)宗地勘測時由村民小組成員選舉產(chǎn)生的林改理事會成員與技術(shù)人員核實山林權(quán)屬、面積和四至界線；內(nèi)業(yè)宗地登記申請時，縣林改辦嚴(yán)格把關(guān)，做到人、地、證、圖、表、冊一致，確保發(fā)到農(nóng)戶手中的林權(quán)證準(zhǔn)確無誤（見圖2）。

2.5 重視林權(quán)糾紛調(diào)處，維護林農(nóng)切身利益

商南縣始終把矛盾糾紛的調(diào)處作為推進林改工作的突破口來抓，按照“屬地產(chǎn)生，屬地解決”原則，縣、鄉(xiāng)、村三級都成立了矛盾糾紛調(diào)處小組，著力解決確權(quán)過程中出現(xiàn)的各類矛盾糾紛。加大林改業(yè)務(wù)技術(shù)組與矛盾糾紛調(diào)處小組力量的整合，在工作中做到勘界到哪里，矛盾糾紛的調(diào)處工作就延伸到哪里。對歷史上遺留的林界不清、山證不符等問題，按照屬地管理、分級負責(zé)的要求，廣泛聽取各方面的意見，引導(dǎo)當(dāng)事人在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上妥善處理。目前，林改中遇到的704起糾紛、涉及糾紛面積1 263.4hm2全部得到妥善處理，維護了林區(qū)社會的和諧穩(wěn)定。

圖2 商南縣集體林權(quán)制度改革工作程序圖

3 商南縣集體林權(quán)制度改革取得的成效

3.1 明晰了產(chǎn)權(quán)，落實了經(jīng)營主體

全縣林權(quán)主體改革任務(wù)全面完成，已通過省市聯(lián)合檢查驗收。全縣外業(yè)勘界面積175 886.37 hm2，其中自留山面積46 321.09 hm2，占26.34%，責(zé)任山面積121 122.73 hm2，占68.86%，集體股份合作經(jīng)營4 573.05 hm2，占2.60%；拍賣大戶承包經(jīng)營3 869.5 0 hm2，占2.20%。

3.2 尊重民意，得到了群眾擁護

集體林權(quán)制度改革涉及千家萬戶，事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定，商南縣在林改過程中做到充分尊重群眾意愿，公開透明，堅持陽光操作，林改程序、林改方案由群眾民主決策，林農(nóng)參與林改積極性增強，確實讓林農(nóng)真正得到收益。

3.3 解決了歷史遺留糾紛，維護了林區(qū)社會穩(wěn)定

1949年以來，商南縣集體林權(quán)經(jīng)歷多次變革，形成錯綜復(fù)雜的歷史遺留問題，所有矛盾糾紛在這次林改中集中爆發(fā)?？h林改辦將矛盾糾紛調(diào)處作為推進林改工作的突破口，從2008年3月在梁家灣鎮(zhèn)試點到2010年11月全縣林改結(jié)束，調(diào)處矛盾糾紛、信訪案件704 起，解決爭議面積1 263.4hm2，矛盾糾紛調(diào)處率100%。

3.4 保障了投資收益權(quán)，促進了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

商南縣結(jié)合集體林權(quán)制度改革，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。2009年，商南縣出臺了《關(guān)于推進茶葉核桃等特色經(jīng)濟林果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見》，把茶葉、核桃、板栗、油桐、油茶產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)重點培育。隨著集體林權(quán)制度改革不斷深入推進，農(nóng)民投入林業(yè)的積極性不斷增加，吸引了大量社會資本向林區(qū)、林業(yè)集聚。陜西秦裕木本生物油有限公司、河南興壩木業(yè)有限公司、林海木業(yè)有限公司、陜西秦嶺綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)有限公司等8家企業(yè)來商南投資3.2億元，發(fā)展非公有制林業(yè)和特色經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)，特色經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)成為商南縣投資熱點領(lǐng)域和縣域經(jīng)濟重要支柱產(chǎn)業(yè)［5］。

4 商南縣集體林權(quán)制度改革存在的問題

4.1 自然保護區(qū)范圍內(nèi)的集體林未能與全縣林改同步推進

商南縣新開嶺省級自然保護區(qū)范圍內(nèi)12 400 hm2集體林地因為相關(guān)政策未出臺，導(dǎo)致林改未能同步推進，既不利于自然保護區(qū)事業(yè)的發(fā)展，也對當(dāng)?shù)厝罕娚顜韲?yán)重影響。當(dāng)?shù)厝罕娚顥l件極差，水、電、路、訊不通，零散分布于保護區(qū)的緩沖區(qū)和實驗區(qū)，甚至極少數(shù)群眾還生活在核心區(qū)，絕大部分處于極端貧困狀態(tài)，自然保護區(qū)周邊群眾為保護區(qū)事業(yè)發(fā)展，承受了極大的生存壓力，付出了巨大的代價，而國家未給予應(yīng)有的補償，從而導(dǎo)致資源豐富地區(qū)的經(jīng)濟落后現(xiàn)象的發(fā)生［6］。

4.2 基層林業(yè)單位技術(shù)力量嚴(yán)重不足

人力不足，力量不強，制約著林業(yè)生態(tài)保護與建設(shè)健康發(fā)展。商南縣十里坪鎮(zhèn)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中由原十里坪、石柱河、余家棚、梁家墳、4鄉(xiāng)合并為1個鎮(zhèn)的。全鎮(zhèn)有林地面積15 503.96hm2，林業(yè)站工作人員只有2人。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作人員專業(yè)技術(shù)人員少，年齡結(jié)構(gòu)不合理。根據(jù)2009年12月商南縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站崗位設(shè)置調(diào)查統(tǒng)計，林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員15人，占30.6%，管理崗位人員和工勤崗位人員達34人，占69.4%；30歲以下人員只有8 人，占16.3%，而40歲以上人員24 人，占到49%。一方面，林業(yè)基層單位缺乏專業(yè)技術(shù)人員，另一方面，大量畢業(yè)生卻不能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)崗位就業(yè)，導(dǎo)致林業(yè)基層隊伍整體活力不足。

4.3 林改導(dǎo)致林地“破碎化”造成管理、經(jīng)營困難

商南縣175 886.37 hm2集體林，被分成172 045塊，涉及農(nóng)戶49 217戶，戶均3.5塊，平均每塊1.02hm2，平均每戶3.57hm2，人均0.84 hm2。由于林地劃分過細且零散，既不利于規(guī)模經(jīng)營，又增加了林權(quán)地界糾紛的產(chǎn)生。

4.4 資源開發(fā)占用、毀壞林地隱患重重

商南縣丹江水電資源豐富，已建和計劃建設(shè)水電站5座以上。其中，規(guī)模最大的蓮花臺電站壩高72.9 m，總庫容9 537萬m2，水庫正常蓄水位294.0 m，水庫回水長達26 200 m［7］。丹江流域是商南縣油桐、黃連木主要產(chǎn)區(qū)。作為極具開發(fā)前景的生物質(zhì)能源，油桐、黃連木資源在農(nóng)民增收中的潛力巨大，水面以下的林木資源隨著水庫的建成，將永久消失。

商南縣釩礦資源儲量極為豐富，儲量1.6億t，主要分布在白浪鎮(zhèn)、湘河鎮(zhèn)、魏家臺鎮(zhèn)、水溝鎮(zhèn)、十里坪鎮(zhèn)，位于新開嶺自然保護區(qū)和丹江商南境內(nèi)主要支流耀嶺河、冷水河、湘河等流域內(nèi)，釩礦開發(fā)嚴(yán)重污染水源，大面積破壞林地。釩礦資源枯竭后，林地植被恢復(fù)問題將成為又一新的難題。

4.5 森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)低、補償不到位

商南縣193 168.3hm2集體林中，劃分為生態(tài)公益林的面積有112 298.4hm2，占58.1%［8］。商南縣集體林公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為每年150 元∕hm2，2009年只補償37 533.33hm2，占應(yīng)補償面積的33.4%，獲得中央財政森林生態(tài)效益補償資金共計584.93萬元，到現(xiàn)在還未補償?shù)睫r(nóng)戶手中。確定為生態(tài)公益林的集體林中，尚有74 765.07 hm2未得到任何補償，占66.6%。林權(quán)改革成敗的關(guān)鍵在于如何完善生態(tài)效益補償機制［9］，而商南縣集體林中絕大部分生態(tài)公益林卻得不到補償，不利于后續(xù)林權(quán)改革的進一步推進。

5 商南縣林改改善措施與建議

開展集體林權(quán)配套改革。云南省思茅市著力構(gòu)建林業(yè)信息平臺，積極培育縣（區(qū)）林權(quán)交易市場和木材及林產(chǎn)品交易市場，逐步建立森林資源保護管理體系、林業(yè)科技服務(wù)體系、林業(yè)經(jīng)營體系和森林資源流轉(zhuǎn)體系［10］，鞏固了集體林權(quán)制度改革成果。開展集體林權(quán)制度配套改革，是鞏固集體林權(quán)制度改革成果的必然選擇。因此，要盡快建立商南縣林業(yè)產(chǎn)權(quán)管理信息服務(wù)中心，推進森林資源資產(chǎn)評估體系試點建設(shè)。加快林木、林地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，在林地流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款、森林保險、林業(yè)專業(yè)合作社建設(shè)等方面與全縣林改進程相適應(yīng)。

盡快完成森林生態(tài)效益補償政策兌現(xiàn)落實工作。生態(tài)效益補償是集體林權(quán)制度改革后農(nóng)戶獲得的第一筆林改收益，必須盡快完成兌現(xiàn)工作。林農(nóng)增收與林改收益不成比例，尤其是在以公益林為主的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣貙捔洲r(nóng)增收渠道幫助林農(nóng)增收［11］，因此，盡快落實兌現(xiàn)森林生態(tài)效益補償顯得尤為迫切。同時，積極開展森林分類經(jīng)營改革和人工商品林采伐試點，穩(wěn)步推進森林經(jīng)營撫育工作。

合理配置林業(yè)專業(yè)技術(shù)隊伍，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站管理體制。通過技術(shù)培訓(xùn)、崗位調(diào)整、公開招聘等形式，形成以專業(yè)技術(shù)人員為主，管理崗位、工勤崗位人員為輔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)干部隊伍。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革過程中，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站以縣林業(yè)局管理為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為輔的基層林業(yè)機構(gòu)管理體制。福建省通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站加掛林業(yè)技術(shù)推廣站牌子、聘用村級林農(nóng)技術(shù)員的方式，在林業(yè)新品種、新技術(shù)引進、試驗示范、推廣、技術(shù)培訓(xùn)等方面發(fā)揮了重要作用［12］。

加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站基礎(chǔ)設(shè)施投入力度。商南縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站基礎(chǔ)設(shè)施落后，部分林業(yè)站租房辦公，無計算機、傳真機等基本辦公設(shè)備，林業(yè)信息化建設(shè)滯后。

組建科學(xué)高效的林業(yè)管理體系和支撐有力科技推廣體系。林業(yè)科技推廣要在林業(yè)生產(chǎn)各領(lǐng)域、林業(yè)產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)拓寬服務(wù)范圍，提供產(chǎn)前產(chǎn)中、產(chǎn)后系列化服務(wù)，使更多林農(nóng)獲益［12］。商南縣從事林業(yè)科技服務(wù)與推廣工作的技術(shù)人員力量分散，分布不合理，急需整合資源，形成合力。2009年9月，商南縣果樹站、商南縣食用菌研究所、商南縣獼猴桃研究所已合并為商南縣林果研究所，但是，還不能完全適應(yīng)林改、林業(yè)發(fā)展新形勢，建議將林業(yè)系統(tǒng)10個產(chǎn)業(yè)局、辦、站、所整合為商南縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展局和商南縣林業(yè)科學(xué)研究所，形成管理體系與科技推廣體系共同服務(wù)林農(nóng)的新格局。

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