社區(qū)建設(shè)需制度機制創(chuàng)新——發(fā)達(dá)國家社區(qū)建設(shè)對浙江的借鑒與啟示

文/宋建萍

從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)離不開政府、社會、居民等多方參與和多元投入。 浙江加快社區(qū)建設(shè)同樣需要動員多方面的力量，要以多方參與為支撐、以提升服務(wù)為重點、以制度建設(shè)為保障

社 區(qū)是指聚居在一定區(qū)域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體，是社會建設(shè)與管理的基本單元，是社會功能的基本載體，在構(gòu)建和諧社會中具有重要基礎(chǔ)性作用。浙江社區(qū)建設(shè)在全國起步較早，但與發(fā)達(dá)國家比尚有明顯差距，亟需借鑒發(fā)達(dá)國家社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，努力提高社會管理科學(xué)化水平。

社區(qū)建設(shè)意義重大

“十二五”時期，既面臨難得的發(fā)展機遇，也面臨各類社會矛盾的集中凸顯。社會結(jié)構(gòu)深刻變動，社會訴求更加多元，社會利益更加復(fù)雜，迫切要求更加重視基層和基礎(chǔ)建設(shè)。要以社區(qū)建設(shè)為載體，創(chuàng)新基層社會管理，完善基層社會服務(wù)，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

——社區(qū)建設(shè)是加強和創(chuàng)新社會管理的必然選擇。一是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的改革轉(zhuǎn)型，使得單位制所覆蓋的社會領(lǐng)域逐步退縮，社會服務(wù)與管理出現(xiàn)漏洞和真空。改革中從政府和企業(yè)分離出去的社會職能，大部分需要依托社區(qū)來承擔(dān)。特別是浙江非公有制就業(yè)占90%以上，自由職業(yè)者人數(shù)眾多，新社會階層人員數(shù)量不斷擴(kuò)大，更要重視社區(qū)建設(shè)。二是隨著計劃生育政策的深入實施，“四二一”家庭結(jié)構(gòu)成為主流，“丁克家庭”、“空巢家庭”越來越多。由家庭承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)功能、養(yǎng)老功能、托幼功能等逐步弱化，需要社區(qū)承擔(dān)的社會功能越來越多。三是最新人口普查表明，浙江5400萬人口中，來自外省、在本省居住的流動人口達(dá)到1697.7萬人。大量流動人口離開原來的生活居住區(qū)域后，需要依托社區(qū)形成其新的歸屬地。此外，浙江老齡化程度日益嚴(yán)重，60歲以上的老年人口占全省人口的比重達(dá)16.6%，也需要依托社區(qū)完善養(yǎng)老服務(wù)。

——社區(qū)建設(shè)是提高居民生活品質(zhì)的重要載體。比如，英國社區(qū)建設(shè)中由地方政府出資建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，設(shè)有老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)和學(xué)齡前兒童服務(wù)等多種服務(wù)項目，向社區(qū)居民免費提供。早在1997年，僅英格蘭和威爾士地區(qū)的社區(qū)服務(wù)中心就已經(jīng)達(dá)到1.9萬個?！笆濉睍r期，浙江進(jìn)入人均GDP7000美元向1萬美元邁進(jìn)的發(fā)展階段，生存型的物質(zhì)需求加快向發(fā)展型和享受型的服務(wù)需求轉(zhuǎn)變。順應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)變化趨勢，社區(qū)服務(wù)既要提供勞動就業(yè)、社會保障、社會救助等基本公共服務(wù)，又要提供物業(yè)、家政等非基本公共服務(wù)。

——社區(qū)建設(shè)是加速城市化進(jìn)程的客觀需要。目前，全世界已有70多個國家開展了社區(qū)建設(shè)，目的是以社區(qū)為單位，通過政府機構(gòu)和社區(qū)組織的通力合作，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，特別是工業(yè)化和城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一些社會問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。“十二五”時期，浙江要深入實施新型城市化戰(zhàn)略，城市化率要由59%提升到63%左右。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅要加快城市空間拓展，更要依托社區(qū)建設(shè)，一步一個腳印地改善城市功能。

發(fā)達(dá)國家三種模式

政府和居民自治組織是推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的兩種主要力量。根據(jù)政府和居民自治組織在社區(qū)建設(shè)中的作用不同，可以將發(fā)達(dá)國家的社區(qū)建設(shè)大致分為三種模式：政府主導(dǎo)模式。新加坡政府對社區(qū)建設(shè)的影響主要體現(xiàn)在三個方面：組織管理，新加坡政府設(shè)立社會發(fā)展、青年及體育部，作為政府負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的專職機構(gòu)；同時成立人民協(xié)會作為全國社區(qū)組織的總機構(gòu)。經(jīng)費支持，政府為社區(qū)活動提供必要的行政經(jīng)費、活動經(jīng)費以及專項經(jīng)費撥款，配備相應(yīng)的設(shè)施。政策引導(dǎo)，政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)制定社區(qū)發(fā)展計劃和評估標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)發(fā)展理事會、民眾聯(lián)絡(luò)所、居民委員會等機構(gòu)在政府指導(dǎo)下自主活動，并及時向政府反饋民眾意見。

社區(qū)自治模式。美國是一個政府行政職能相對較弱的國家，社區(qū)建設(shè)主要依靠居民自治，具有三個典型特征：一是社區(qū)管理機構(gòu)由居民選舉產(chǎn)生。美國社區(qū)大都由社區(qū)董事會負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)，董事會成員由居民選舉產(chǎn)生，都是不拿薪水的兼職工作者，董事會下設(shè)社區(qū)主任和社區(qū)服務(wù)委員會負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的具體事務(wù)。二是社區(qū)服務(wù)由非政府組織負(fù)責(zé)。社區(qū)公共衛(wèi)生和公共環(huán)境等物業(yè)方面的管理，由社區(qū)服務(wù)委員會聘用的專業(yè)社區(qū)管理公司負(fù)責(zé)。而大量具體的社區(qū)服務(wù)項目，則由非政府非贏利的社區(qū)服務(wù)組織承擔(dān)和實施，政府根據(jù)服務(wù)成本和效果給予資助。三是志愿者組織是社區(qū)管理與服務(wù)的重要主體。志愿者組織既包括由社會工作者、居民等自發(fā)組織起來的綜合性服務(wù)組織，也包括由具有專業(yè)知識與技能的志愿者組成的專業(yè)組織。據(jù)調(diào)查全美大約有一億人在自己的社區(qū)從事過志愿服務(wù)，有6000萬人長期從事社區(qū)志愿服務(wù)。

混合型模式。日本在社區(qū)建設(shè)中采取行政機構(gòu)與民間機構(gòu)齊驅(qū)并進(jìn)、互補交叉的管理模式。一方面，政府根據(jù)人口密度和地理半徑，劃分為多個“地域”（相當(dāng)于“街道”一級），設(shè)立“地域中心”作為管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)事務(wù)和居民服務(wù)。另一方面，日本社區(qū)居民自發(fā)建立“住區(qū)協(xié)議會”制度，這是完全由社區(qū)居民參與的自治組織，主要功能是協(xié)調(diào)促進(jìn)、制衡“地域中心”的工作。

重在加大體制機制創(chuàng)新

理順社區(qū)管理體制，強化政府對社區(qū)建設(shè)引導(dǎo)支持。作為社區(qū)的直接管理機構(gòu)——居委會，在名義上是居民自治組織，但在實際工作中卻成為街道辦的下屬行政機構(gòu)。加強社區(qū)建設(shè)，首先要理順社區(qū)管理體制，推進(jìn)社區(qū)居委會轉(zhuǎn)型。通過制度創(chuàng)新，使居委會逐步從龐雜的行政事務(wù)中解脫出來，將更大的精力投入到居民管理和服務(wù)上來。比如，杭州建立了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)工作站“三位一體”社區(qū)管理新體制，在增強社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的同時，進(jìn)一步發(fā)揮了社區(qū)居委會的自治作用。這一做法值得其他地區(qū)借鑒。對上級政府而言，要盡量減少對社區(qū)工作的直接干預(yù)，著力在規(guī)劃指導(dǎo)、法律環(huán)境、項目組織和資金支持等方面給予支持。

健全多元投入機制，拓寬社區(qū)建設(shè)的資金來源。浙江省社區(qū)建設(shè)資金以政府撥款為主且主要用于“人頭費”支出，社會捐助不多、民間投入不足。資金問題仍是加快社區(qū)建設(shè)的主要瓶頸，要建立健全多元化的社區(qū)建設(shè)投入機制。一方面，要繼續(xù)加大財政對社區(qū)建設(shè)的投入力度，重點投向社區(qū)公共服務(wù)類項目建設(shè)。另一方面，積極拓寬社區(qū)建設(shè)資金渠道。采取建設(shè)示范項目或以補助、貼息等形式，引導(dǎo)民間資本投入社區(qū)建設(shè)；支持福利、體育彩票公益金等投入社區(qū)福利、衛(wèi)生保健和文體服務(wù)設(shè)施建設(shè)；研究有利于社區(qū)建設(shè)投融資的具體措施，引導(dǎo)社會力量以多種形式投資社區(qū)建設(shè)。

完善非營利組織發(fā)展機制，擴(kuò)大社區(qū)居民參與。加大對社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織的扶持力度，簡化登記程序、完善備案管理，支持社區(qū)社會組織有效承接政府轉(zhuǎn)移的職能和事務(wù)，引導(dǎo)社區(qū)社會組織積極參與社區(qū)建設(shè)、管理和民生服務(wù)。引導(dǎo)社區(qū)轄區(qū)單位提升地緣意識、參與意識和公共服務(wù)意識，推進(jìn)社區(qū)轄區(qū)單位內(nèi)部資源對社區(qū)居民開放，鼓勵轄區(qū)單位積極參與捐贈和慈善等社會公益事業(yè)。積極通過政務(wù)公開、重大事項公示聽證等舉措，引導(dǎo)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)管理，特別是引導(dǎo)社區(qū)流動人口融入社區(qū)日常生活，支持流動人口居住地參與社區(qū)居委會選舉，暢通流動人口利益訴求渠道。

建立健全社區(qū)服務(wù)體系，豐富社區(qū)服務(wù)功能。要順應(yīng)廣大居民美好生活的新期待，重點是推進(jìn)“三個化”。要推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)均等化，加強社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，面向全體居民提供扶殘濟(jì)困、社會保障等公共服務(wù)，創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)手段，提升社區(qū)公共服務(wù)水平。要推進(jìn)社會服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，整合社區(qū)服務(wù)資源，對可以市場化運作的社區(qū)服務(wù)，走社會創(chuàng)辦、自主運作的路子，引導(dǎo)社會資本投資推進(jìn)社區(qū)商貿(mào)服務(wù)等，提高社區(qū)服務(wù)自我發(fā)展能力。要推進(jìn)社區(qū)服務(wù)互助化，鼓勵發(fā)展社區(qū)志愿服務(wù)，支持社區(qū)志愿服務(wù)者為社區(qū)居民特別是殘疾人、老年人等提供救助、優(yōu)撫、助殘等服務(wù)，支持社區(qū)開展多種形式的鄰里互助。

完善相關(guān)法律法規(guī)體系，強化社區(qū)建設(shè)制度保障。從發(fā)達(dá)國家實踐看，法律法規(guī)體系是社區(qū)建設(shè)的重要保障。以美國為例，大到國家層面的《住宅和社區(qū)發(fā)展法》等，小到處理鄰里糾紛的《皮毛法》，一應(yīng)俱全。目前我國社區(qū)管理體制還很不健全，浙江作為社區(qū)建設(shè)的先行省份，可以在這方面先行探索，積極研究制定社區(qū)建設(shè)地方性法規(guī)，特別是針對社區(qū)建設(shè)中的具體問題，制定操作層面上的法規(guī)規(guī)章，把社區(qū)建設(shè)納入法制軌道。此外，很多國家都高度重視規(guī)劃對社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)作用。浙江也要著力加強社區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃，把社區(qū)建設(shè)納入各地國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會同步發(fā)展。