在對比中感悟德國的應(yīng)急管理和社會點(diǎn)滴——赴德國學(xué)習(xí)考察報告

包亞寧

在對比中感悟德國的應(yīng)急管理和社會點(diǎn)滴
——赴德國學(xué)習(xí)考察報告

包亞寧

德國是一個發(fā)達(dá)的現(xiàn)代國家，其比較完善的應(yīng)急救援體系在保護(hù)公民生命財產(chǎn)安全方面發(fā)揮了重要作用，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。他們的應(yīng)急救援體系在職能部門功能定位、志愿者隊伍建設(shè)走在了世界的前列。標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化社會生活保證了人們的生活品質(zhì)，降低了社會災(zāi)害發(fā)生的頻率。這些成就的獲得是與相應(yīng)的培訓(xùn)理念、培訓(xùn)方式密不可分。海南建設(shè)國際旅游島需要學(xué)習(xí)借鑒他人成功的經(jīng)驗和做法，學(xué)習(xí)借鑒德國的應(yīng)急管理和培訓(xùn)理念應(yīng)當(dāng)成為我們的思考方向。

德國；應(yīng)急管理；培訓(xùn)；借鑒

2010年10月，筆者作為國家行政學(xué)院廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理專題研討班的學(xué)員赴德國進(jìn)行了為期半個月的學(xué)習(xí)。對于德國，筆者腦海中的印象是由平時閱讀積累的數(shù)字和一些介紹性的文章構(gòu)成的。因此，從總體上來說，關(guān)于德國的認(rèn)識是符號性、沒有動感的，同時又充滿了諸多的疑惑。這次赴德國學(xué)習(xí)應(yīng)急管理，可以說是恰逢其時。通過一段時間的學(xué)習(xí)、觀察、生活，既為以往的數(shù)字德國注入生命活力，也初步厘清了一些疑惑，還親身感受了德國政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的點(diǎn)點(diǎn)滴滴，獲益匪淺。

一、德國比較完善的應(yīng)急救援體系和職能部門清晰的功能定位

在德國，我們所稱的應(yīng)急管理被稱為“危機(jī)管理”。盡管稱謂不同，但所從事的工作是基本相同的。所不同的是，他們面對的事務(wù)更多，范圍更廣。例如，在中國日常由醫(yī)院自己承擔(dān)的病人救助也被納入他們的體系之中。可以說，德國的應(yīng)急管理基本上涵蓋了公民所遭遇到的一切危難，包括突發(fā)的自然災(zāi)害、工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中發(fā)生的事故、專業(yè)性極的強(qiáng)消防滅火，還有日常的傷病救助。相對于我國來說，我們應(yīng)急管理的基本內(nèi)容則是依據(jù)中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議于2007年8月30日通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。由于國情不同、應(yīng)急管理的內(nèi)涵涉及面不同，兩者的比較不一定恰當(dāng)。但是，它們的基本精神是一致的，最根本的立足點(diǎn)都是保護(hù)公民的生命財產(chǎn)安全。因此，學(xué)習(xí)、借鑒德國的危機(jī)管理的觀念、做法對我們是有益的。筆者以為，首先，他們完善的應(yīng)急救援體系，清晰的功能定位是值得我們學(xué)習(xí)的。

由聯(lián)邦公民保護(hù)與災(zāi)難救助局（BBK）和聯(lián)邦技術(shù)救援署（THW）構(gòu)成了德國應(yīng)急救援體系的兩個支柱。通過授課老師詳細(xì)的講解和實(shí)地參觀，筆者以為，以下幾點(diǎn)值得認(rèn)真研究。

（一）建立全覆蓋的救援體系是我們現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)推廣的

德國面積35萬多平方公里,8200多萬人口，共有16個州、27個行政專區(qū)、300個縣、12500個市（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。從國土面積來說，相當(dāng)于我國的中等省區(qū)，從人口總量來說相當(dāng)于我國的較大省份，從行政建制來說也只相當(dāng)于我國的中等省份。但是，從應(yīng)急管理的角度來看，德國已經(jīng)建立了比較成熟的救援體系。小到一萬多人的城市（德國把居民聚集區(qū)都統(tǒng)稱為市），大到上百萬人的都市，都有完善的應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)，并且高效地發(fā)揮著作用。通過近距離觀察和分析，筆者以為，這種體系至少有三個方面的好處。一是效率高。之所以高有兩個理由，第一，對廣大民眾來說，只要記住一個電話號碼，遇到危難可以快速地尋求救助，最大限度地爭取時間。第二，救援機(jī)構(gòu)可以快速反應(yīng)、節(jié)約時間。二是救援成本低。對民眾來說，有時候遇到的災(zāi)難不是一個專業(yè)救援隊伍能夠解決的，需要多部門、多專業(yè)的配合，救援中心既可以綜合配備力量，又可以就近組織救援，不僅大大節(jié)約了時間，還大大節(jié)約了救援成本。三是有利于災(zāi)后的恢復(fù)。在救援中心統(tǒng)一指揮下的救援，會較好地發(fā)揮各專業(yè)人員的優(yōu)勢，既可以較好地進(jìn)行救援，又可以有效地控制對相關(guān)設(shè)施的損傷，有利于災(zāi)后的恢復(fù)。相比之下，無論從國家角度，還是從地方情況來看，我們在這方面還比較薄弱。筆者以為，我們應(yīng)當(dāng)盡快加強(qiáng)這方面的工作，即便是全國統(tǒng)一行動難度較大，也可以在一些省區(qū)先行動起來。加強(qiáng)這方面的工作不僅可以體現(xiàn)出我們以人為本的執(zhí)政理念，還是政府職能轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之義。

（二）明確劃分各個機(jī)構(gòu)的職責(zé)是科學(xué)救援的必要保證

德國的聯(lián)邦公民保護(hù)與災(zāi)難救助局（BBK）和聯(lián)邦技術(shù)救援署（THW）具有明確的職責(zé)分工。這一點(diǎn)，似乎并不是一個新概念。我們也總是說，我國的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)也有明確的職責(zé)分工。但是，每當(dāng)我們出現(xiàn)突發(fā)事件，所展現(xiàn)的救援現(xiàn)場和救援過程有許多內(nèi)容值得我們反省。簡單地說，我們的救援更多地是打“人海戰(zhàn)術(shù)”，表面上是轟轟烈烈，救援效果似乎也不錯?？墒牵潞笠缓怂愠杀?，一總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，就會發(fā)現(xiàn)許多問題，其中就包括職責(zé)劃分不科學(xué)、救援體系運(yùn)轉(zhuǎn)不規(guī)范，以致于最終解決問題大多數(shù)是靠上級行政權(quán)力的強(qiáng)力推動。因此，在這方面，我們很有必要深入研究現(xiàn)行的體制和職責(zé)分工等基礎(chǔ)性的問題。這種研究既包括理論層面，也包括制度層面，尤其應(yīng)側(cè)重在工作層面，建立明確職責(zé)邊界和清晰的行為準(zhǔn)則。

（三）建立規(guī)范的志愿者隊伍值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)

在德國，盡管有完善的應(yīng)急體系，但是，大量的具體工作是靠志愿者隊伍來完成的。從人數(shù)來說，志愿者的規(guī)模幾十倍于專業(yè)人員。而且這些志愿者來自于各行各業(yè)，并且通過專業(yè)化的培訓(xùn)與考核，不僅能夠在救援過程中充分施展自己原有的專業(yè)知識，還把培訓(xùn)所獲得的救援技能結(jié)合起來，進(jìn)行符合科學(xué)原理的高水平救援?？梢哉f，志愿者是德國應(yīng)急管理最主要的力量。我國是世界上人力資源最豐富的國家，我們完全有基礎(chǔ)、有條件在這方面展現(xiàn)出自己的優(yōu)勢和特色。近些年，我國的志愿者隊伍正在迅速壯大，而且正在發(fā)揮著越來越大的作用。筆者以為，我們當(dāng)前亟需做的是，從法律層面上盡快制定相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范，其內(nèi)容包括確定志愿者的法律地位、行為依據(jù)和范圍、以及由此獲得的社會回報。從行政層面上盡快建立和完善相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，包括政府的管理機(jī)構(gòu)和直接從事此項工作的社會團(tuán)體。從操作層面上制定標(biāo)準(zhǔn)的行為規(guī)范和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

二、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的社會生活造就了德國，也應(yīng)當(dāng)成為我們建設(shè)現(xiàn)代國家的重要參照系

一直以來都知道，德國以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化著稱，身臨其境后對這方面的感受更加生動、具體。

（一）標(biāo)準(zhǔn)化已滲透到社會生活的方方面面，尤其值得海南學(xué)習(xí)

去德國之前，盡管知道德國是一個標(biāo)準(zhǔn)化的國家。但是沒有想到它的標(biāo)準(zhǔn)化的程度如此之高。從各種標(biāo)識到用具，以致從課堂使用的道具到餐廳的餐具，幾乎每一樣?xùn)|西在不同的地方都是一樣的。體驗之后深切地感受到非常的方便。由此想到，海南正在大力推動國際旅游島建設(shè)，其中最核心的內(nèi)容是用國際標(biāo)準(zhǔn)改造社會生活。在這方面，我們以往比較重視地方特色，這是需要的，以后理當(dāng)繼續(xù)堅持。但是，地方特色和國際標(biāo)準(zhǔn)如何恰當(dāng)?shù)亟Y(jié)合、合理地搭配，需要我們開動腦筋想出辦法來。德國做法很有借鑒意義。德國的每個城市都很有特色，但特色中的支架是標(biāo)準(zhǔn)。筆者嘗試性地歸納為這樣兩點(diǎn)：一是基本零件的生產(chǎn)是標(biāo)準(zhǔn)化的，而組合裝飾力求特色；二是運(yùn)行規(guī)則是標(biāo)準(zhǔn)化的，而運(yùn)行的內(nèi)容可以是豐富多彩、充分展示地方特色的東西。這種方式既體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化，又表現(xiàn)了地方特色，其結(jié)果是既方便生活，又豐富了生活。

（二）規(guī)范化的程序帶來的安靜祥和需要我們認(rèn)真體會

在德國，無論人們做什么事情，總能感覺到他們有一套明確的模式。剛開始，似乎覺得有些呆板，但仔細(xì)觀察就會發(fā)現(xiàn)，這樣做的結(jié)果是質(zhì)量和效率都得到了保障。例如，從事裝修的工人在搭腳手架時，他們的操作動作幾乎都是一樣的，每做完一道工序都要用配套的測量儀器測一下，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后再做下一道工序。這樣完成的工作必然是高質(zhì)量的。當(dāng)然，他們的規(guī)范化也有彈性，但這種彈性嚴(yán)格限定在一定幅度內(nèi)。反觀我們做事情，除了特別規(guī)定的程序外，我們喜歡別出心裁，喜歡走捷徑，每個人都按自己的方式做事，過分強(qiáng)調(diào)結(jié)果，而輕視過程。如果是進(jìn)行科學(xué)研究，這樣做也許是有效的。但是，如果我們做任何事情都這樣，就會付出慘重的代價，一些重大的生產(chǎn)事故就有這方面的原因。對于海南來說，我們建設(shè)國際旅游島就要從日常的工作規(guī)范著手，充分學(xué)習(xí)借鑒他人的有益做法，從中汲取營養(yǎng)，不斷增加規(guī)范化元素，使社會生活的質(zhì)量日益提高。

三、以解決問題為目的的培訓(xùn)理念與方法的幾點(diǎn)啟示

筆者是從事干部培訓(xùn)工作的，因此格外關(guān)注他們的培訓(xùn)方式，以及滲透其中的培訓(xùn)理念。

（一）培訓(xùn)目標(biāo)非常明確、簡潔，重在解決問題、能夠操作

在德國，從所有的課程設(shè)置來看，沒有抽象的理論闡述，只有具體的工作內(nèi)容和操作方法。這種做法與我們進(jìn)行培訓(xùn)有很大的不同。我們不論是長期班，還是短期班，為了強(qiáng)化一些理論和意識，一般都要安排多個理論專題，以此來突出我們對理論學(xué)習(xí)的重視。從我們的培訓(xùn)目的來說，這是必要的，理論武裝是我們干部培訓(xùn)的重要內(nèi)容。

但是，對于一些比較具體的專題課，過多的理論闡述是否必要值得探討。從以往的教學(xué)實(shí)踐來看，實(shí)際效果往往不盡人意，抽象的理論并不能幫助學(xué)員解決自己面對的實(shí)際問題。通過德國的學(xué)習(xí)，筆者感到對應(yīng)急管理理解更加深刻了。究其原因，筆者以為，他們是把基本原理和理論滲透到了具體的操作方法上了，在學(xué)習(xí)、練習(xí)方法的過程中理解了其中的原理。筆者以為，作為干部的專題培訓(xùn)，這種方法是適宜的。一般而言，接受培訓(xùn)的學(xué)員自身已經(jīng)具備了一定的理論基礎(chǔ)，并且有較強(qiáng)的自學(xué)能力。即使是涉及到大家不熟悉的理論，通過概括性的介紹之后，重點(diǎn)也應(yīng)放在操作方法上的培訓(xùn)。

（二）把課堂作為交流的平臺，而不是教師表演的舞臺

在德國學(xué)習(xí)的過程中，有大量的講授課。筆者以為，德國老師有一個很好的習(xí)慣，就是喜歡被提問。學(xué)員可以隨時打斷老師的講授，提出自己的問題，這種做法是受到鼓勵的。他們認(rèn)為，不應(yīng)該把問題帶到下面的內(nèi)容。對此，德國老師做了這樣的解釋：有問題說明聽眾在思考，把個人的思考表達(dá)出來，就變成了大家的思考。老師回答問題也必須思考，老師就問題闡述的觀點(diǎn)可以豐富授課內(nèi)容，可以促進(jìn)研究，是大家的共同財富。反之，不提問題或沒有問題，只能說明沒有思考或理解了課程，那么這堂課就是多余的。當(dāng)然，這么說是否準(zhǔn)確另當(dāng)別論，但對筆者啟發(fā)很大。自己也經(jīng)常講課，比較多的是注意自己講授的系統(tǒng)性，不太注意與學(xué)員的現(xiàn)場交流，沒有使課堂講授的內(nèi)容產(chǎn)生最大的效益。

（三）既要注重內(nèi)容，也要注重形式

德國的學(xué)習(xí)形式是比較靈活的，老師更像一個教練，不斷地通過各種方式啟發(fā)大家。他們的教學(xué)場所不拘一格，更像一個訓(xùn)練場。在這個場所，你不會感到拘束、緊張。在老師的啟發(fā)下，每一個學(xué)員很容易進(jìn)入角色，融入學(xué)習(xí)的氣氛中。相比之下，我們的老師更像一個中學(xué)老師或大學(xué)老師，教學(xué)場景更注重嚴(yán)肅。在教學(xué)過程中，老師努力地把自己的研究成果講授給大家。筆者以為，兩種方式相比，我們需要做一些改變，把內(nèi)容和形式結(jié)合起來，讓學(xué)員成為課堂的主角。

（四）以真正的系統(tǒng)訓(xùn)練來培養(yǎng)學(xué)員的能力

如何培養(yǎng)、提升學(xué)員實(shí)際工作的能力，這是我們一直探索的問題。德國課堂演練與實(shí)地考察給筆者以極大的啟發(fā)。他們的課堂演練與實(shí)際操作使用的工具是一致的，采用的方法也是一致的?？梢哉f，他們演練過的內(nèi)容在真實(shí)場景中就可以運(yùn)用。與此相比，我們在這方面差距就比較大，我們的演練像拓展訓(xùn)練，課堂所練過的內(nèi)容在實(shí)際工作中很難對接。應(yīng)該說，改變這種現(xiàn)象并不是難事，關(guān)鍵是要我們改變思維方式，改變培訓(xùn)方式。

C93

A

1004-700X（2011）01-0007-03

（作者系海南省行政學(xué)院教育長、教授）