俄羅斯政府抵御危機的建設性和破壞性政策措施

米·弗·羅曼諾夫斯基 納·蓋·伊萬諾娃 著

童 偉 譯

俄羅斯政府抵御危機的建設性和破壞性政策措施

米·弗·羅曼諾夫斯基 納·蓋·伊萬諾娃 著

童 偉 譯

對不同國家采取的反危機政策、有益的經(jīng)驗和無效的措施進行分析，極具學術價值和實踐意義。筆者以俄羅斯的經(jīng)驗，首先以國家財政領域所采取的措施為基點進行評述。

自2008年9月開始，因美國次貸危機引發(fā)的全球經(jīng)濟危機已持續(xù)一年半以上。這場危機被稱為“史無前例”并非偶然，不過其后果對于每個陷入危機的國家卻各有不同。首先，我們需要指出的是，俄羅斯陷入全球經(jīng)濟危機主要是自身體制的問題和矛盾，如高度依賴世界石油價格，銀行體系不發(fā)達，通貨膨脹難以治理。在各種主客觀因素的影響下，與2008年相比，俄羅斯社會經(jīng)濟狀況在2009年明顯惡化。

在這場危機中，作為政府實施反危機政策的物質(zhì)基礎和干預工具，俄羅斯聯(lián)邦預算的作用得以大大增強。在過去5年間，俄羅斯預算體系增設了一些新機制，包括儲備基金和國家福利基金，其資金主要來源于世界能源價格高企帶來的聯(lián)邦預算盈余。儲備基金在世界能源價格發(fā)生波動的情況下充分發(fā)揮了國家經(jīng)濟安全氣囊的作用。國家福利基金的本意是為自愿養(yǎng)老儲蓄提供資金支持，并確保俄羅斯養(yǎng)老基金的預算平衡(彌補赤字)。然而，在金融危機的沖擊下，這兩個基金都被用于彌補因收入下降30%而出現(xiàn)的聯(lián)邦預算赤字。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦國庫統(tǒng)計，2009年儲備基金共支出了29648億盧布用于保障聯(lián)邦預算平衡，該儲備基金在2009年底的余額為18305億盧布。

顯然，儲備的存在對克服危機起到了積極的作用，但國內(nèi)仍然有很多經(jīng)濟學家對上述基金的存在提出了嚴厲批評，并就此指出，聯(lián)邦預算盈余的這些資金應直接用于促進國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。在俄羅斯還一直嘗試建立一種新型的、依靠預算撥款支持的發(fā)展組織，例如國有集團公司，這需要個別分析。

俄羅斯目前共有七家國有集團公司：“俄羅斯技術工藝”集團公司、“俄羅斯納米技術”集團公司、“俄羅斯原子能”集團公司、“奧林匹克建設”集團、“公共住宅經(jīng)濟改革支持基金”、“對外貿(mào)易和經(jīng)濟銀行”、“俄羅斯存款保險局”。與它們性質(zhì)相近的還有“聯(lián)合航空制造”集團公司、“俄羅斯公路”管理局、“聯(lián)合船舶制造”集團公司。國有集團公司是具有特殊地位的“非商業(yè)組織”，根據(jù)針對每一重新組建的公司而設置的專門法律運作。它們的主要任務是為經(jīng)濟調(diào)節(jié)計劃的落實創(chuàng)造條件：促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障支柱產(chǎn)業(yè)——航空、造船、原子能等實現(xiàn)技術性突破。

但是，由于組織結(jié)構(gòu)過于復雜，自成立之日起，對這些公司的負面評價就不絕于耳。不透明的所有制結(jié)構(gòu)使得很難對國家這一政策措施的實施效果進行評價。值得注意的還有，自這些國有集團公司成立以來，它們的成立和運營得到了聯(lián)邦預算上萬億盧布的支持，但卻沒有一個機構(gòu)有權對其進行監(jiān)督。我們認為，從長遠來看，這些國有集團公司應改造為標準的市場組織。

為抵御金融危機，俄羅斯采取了一系列緊急措施救助銀行系統(tǒng)，這是完全正確的，但卻不可能使局勢產(chǎn)生根本性的改善。為支持商業(yè)銀行度過難關，2008年11—12月下列機構(gòu)拿出了大量資金：

聯(lián)邦預算——2萬多億盧布；

國家福利基金 —— 8750億盧布；

俄羅斯銀行和國際儲備——約3萬億盧布(各種形式的臨時性和長期性融資)。

各種形式給予商業(yè)銀行的資金支持合計約6萬億盧布，其中直接用于股市和實體部門的僅為1750億盧布，不到總額的2.9%。雖然銀行得到了大量的財政支持，但信貸市場卻并沒有呈現(xiàn)明顯的增長。信貸活動仍然是高風險領域，甚至因中央銀行嚴格監(jiān)管的要求而變得更為復雜。

實體經(jīng)濟部門則因為失去銀行信貸資金的支持和技術落后等原因仍然十分脆弱。其結(jié)果是，大部分關鍵性經(jīng)濟部門的生產(chǎn)出現(xiàn)大幅度下降，虧損企業(yè)比重上升，失業(yè)率不斷攀升，特別是在一些單一城鎮(zhèn)，失業(yè)人數(shù)明顯增多。

在金融危機剛剛開始時，俄羅斯就對稅法進行了修訂，其中最重要的修訂有：

將利潤稅的稅率由24%下調(diào)到20%，減稅帶來的收入損失主要由聯(lián)邦預算承擔；

第3至第7類固定資產(chǎn)的折舊補償數(shù)額由10%提高至30%；

俄羅斯聯(lián)邦各主體立法機構(gòu)根據(jù)簡化的稅制有權將統(tǒng)一稅從15%下降到5%(應用于“因支出減少而相應增加收入”的項目)；

提高與不動產(chǎn)購買有關的財產(chǎn)稅繳稅額，由100萬盧布提升至200萬盧布；

對開采石油的礦物開采稅實行稅收優(yōu)惠，包括降低稅率等。

減輕稅收負擔的努力還在繼續(xù)。2010年年初，實行了一系列措施放寬對經(jīng)濟犯罪的處罰，包括稅收領域的重大責任弱化等。值得注意的是，其他國家在出現(xiàn)危機時卻呈現(xiàn)相反的態(tài)勢——納稅人承擔的責任更多。

除了減少稅收負擔外，實體部門還獲得了總量超過1萬億盧布的直接預算支持。但大多數(shù)專家都對這種援助方式的有效性表示懷疑。我們認為，直接的預算支持應只投向于高科技領域。因為資金使用不當?shù)脑挘鹑谖C將轉(zhuǎn)化為技術危機，即使是發(fā)達國家，其克服金融危機的主要途徑也在于加強科技創(chuàng)新、加大創(chuàng)新投入，而這對于長期信貸極度匱乏的俄羅斯來說極為困難。

在本輪世界經(jīng)濟危機中，有一個明顯的特點就是發(fā)達國家政府都試圖通過制定和實施專門的反危機社會綱領來抵御危機的沖擊，俄羅斯政府也不例外。俄羅斯聯(lián)邦政府2009年反危機綱領自2009年春發(fā)布在政府總理普京的官方網(wǎng)站上以來，經(jīng)過多次公開辯論，得以不斷補充和完善。反危機綱領的實施延續(xù)到2010年，主要包括如下優(yōu)先領域：

保持社會穩(wěn)定和確保對居民的社會保障；

支持經(jīng)濟復蘇，保障經(jīng)濟良性發(fā)展態(tài)勢的可持續(xù)性；

加快現(xiàn)代化步伐：采取措施優(yōu)先解決俄羅斯經(jīng)濟中存在的實際問題，抑制經(jīng)濟衰退的速度和深度(脆弱的國家金融體系，缺乏多樣化的經(jīng)濟和出口，缺乏競爭力的加工工業(yè))，改善體制環(huán)境，建立包括金融市場在內(nèi)的新的管理模式，增加人力資本投資。

因此，在2009年和2010年的反危機綱領中，對各項需要實現(xiàn)的優(yōu)先領域都作了詳細規(guī)定。然而，對這些措施進行詳細分析就會發(fā)現(xiàn)，這些反危機綱領對經(jīng)濟具有破壞性和建設性兩方面的影響。例如，具有破壞性的措施為：政府試圖挽救個別金融機構(gòu)、國有經(jīng)濟部門和受危機影響最嚴重的大型企業(yè)集團。這一政策的結(jié)果是，暫時遏制了個別經(jīng)濟部門的危機，保持了現(xiàn)有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，日益稀缺的財政資金被重新分配到效率低下的經(jīng)濟領域。政府反危機綱領的建設性政策是，為保障支付結(jié)算體系穩(wěn)定、緩解社會矛盾創(chuàng)造條件。

因此，為了幫助實體經(jīng)濟部門克服經(jīng)濟危機，除了已采取的措施外，俄羅斯政府還應出臺下列方面的政策：

擴大銀行同業(yè)信貸中的國家擔保，以強制貸款限額促進商業(yè)銀行提高給予實體經(jīng)濟部門的信貸投資；

在信貸市場停滯不前的情況下，盡管存在技術上的困難和一定的負面效應，應以中央銀行的再融資利率發(fā)行期限為180天的跨部門信用債權，或創(chuàng)建一個以此為目的的特別票據(jù)交易所；

調(diào)節(jié)國有企業(yè)和國家壟斷企業(yè)職工工資收入，對月收入超過15萬盧布的應按累進稅率課稅，對股息征稅，以鼓勵再投資。

近期內(nèi)，俄羅斯國家(地方)財政和聯(lián)邦預算最重要的工作目標依然是為反危機措施提供資金來源、刺激總需求、保障經(jīng)濟發(fā)展。因此，預算體系最大的風險在于預算收入下降，在2010—2012年間，聯(lián)邦預算收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重預計將由2009年的17.2%減少到2012年的15%。2010—2012年，名義收入將以每年7%的速度增長。

由于與2008年的收入水平相比聯(lián)邦預算收入大幅度減少，為保障財政預算的必要平衡，聯(lián)邦預算支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重計劃由2009年的25.5%下降到2012年的18%。預算支出將被首先用于履行政府批準的社會和其他優(yōu)先義務。在2010—2012年間，聯(lián)邦預算支出將繼續(xù)高于聯(lián)邦預算收入，但聯(lián)邦預算赤字將逐步從2009年占國內(nèi)生產(chǎn)總值的8.3%下降到2012年的3%。

2010年彌補聯(lián)邦預算赤字的主要來源將是儲備基金和國家福利基金，2011—2012年則以其他來源彌補聯(lián)邦預算赤字。儲備基金實際上在2010年已經(jīng)消耗殆盡，而國家福利基金的總額將由2009年初的2.6萬億盧布下降到2012年底的0.9萬億盧布。也可以其他形式，如貸款和發(fā)行國債來彌補赤字。我們認為，俄羅斯可以擴大公共債務的發(fā)行規(guī)模，2010年1月1日該數(shù)值為20947億盧布，即376.41億美元，總額約相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值的8%。

在財政赤字不斷增加的情況下，提高預算支出效率已成為當務之急。預算過程的改革應當繼續(xù)進行下去，應該提高聯(lián)邦(地方)政府提供公共服務的效率和質(zhì)量，廣泛推廣地方政府對預算資金使用結(jié)果及工作效率負責的責任制。應要求聯(lián)邦(地方)管理機構(gòu)實行財務管理責任制，例如使用“風險控制”工具等。

預算政策應立足于滿足優(yōu)先任務，但優(yōu)先任務的范圍不能過寬。例如，2010年的優(yōu)先任務即在于實施養(yǎng)老保險改革，以從根本上提高養(yǎng)老保障水平，消除養(yǎng)老金領取者中的貧困者。提高養(yǎng)老金將主要通過聯(lián)邦預算的轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)。此外，還將提高財政對養(yǎng)老金的國家補貼、每月的現(xiàn)金津貼及生育補助。由此，俄羅斯養(yǎng)老基金由聯(lián)邦預算收入得到的轉(zhuǎn)移支付總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重將由2008年的2.3%，上升到2010年的6%，以及2011—2012年間的4.7%。

為籌措養(yǎng)老金而進行的改革將是一項富有建設性的事業(yè)，具體內(nèi)容為廢除統(tǒng)一社會稅，實行社會保險強制繳費。2010年養(yǎng)老保險繳費的費率將與統(tǒng)一社會稅26%的稅率水平一致，從2011年開始提高到34%。企業(yè)界對這一決定反應消極，這在危機時期當屬正常。企業(yè)界有可能采取的應對之策是降低工資和隱瞞業(yè)務。這一領域改革的復雜性和矛盾性表現(xiàn)為：社會保險制度亟須改革，但又需要采取必要的措施提高預算外基金收入，強化保險原則。要應對如此復雜的局面，我們認為，應規(guī)定一個為期數(shù)年的過渡期，在該期限內(nèi)逐步提高由雇主繳納的強制社會保險費費率。除此之外，根據(jù)國外經(jīng)驗，解決這一問題的另一個方法即是提高退休年齡。

對俄羅斯政府反危機政策進行分析，在其眾多具有建設性意義的措施中也可發(fā)現(xiàn)不少自相矛盾之處，如提高居民社會保障，減少稅收負擔，對部分企業(yè)和城市提供直接財政資金支持。其結(jié)果是預算支出快速增長，預算收入大幅度減少，國家債務迅速增加(雖然離國際規(guī)定的警戒線還有一定距離)。

最后，應該指出的是，從2010年年初開始，大量的國內(nèi)外資金涌入俄羅斯經(jīng)濟。這與歐盟的情形完全相反，不論是對于實體經(jīng)濟還是虛擬經(jīng)濟來說，俄羅斯都正在成為一個富有投資吸引力的國家。在這種情況下，俄羅斯反危機政策最重要的任務就是進一步營造一個有利的投資環(huán)境，加強反腐工作，減少官僚主義。這方面的工作顯然極為艱巨。

譯者單位：中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院