關(guān)于縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革的思考

嚴(yán)倬媛

國(guó)庫(kù)集中支付改革的目標(biāo)就是按照公共財(cái)政的發(fā)展要求，建立和完善國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，將財(cái)政資金通過(guò)該賬戶(hù)體系直接撥付到收款或用款單位，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率，更好地發(fā)揮財(cái)政在政府宏觀調(diào)控中的作用。自全國(guó)開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付改革以來(lái)，各地在試點(diǎn)市縣的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上積極開(kāi)展此項(xiàng)改革。推行國(guó)庫(kù)集中支付改革的基本思路是在堅(jiān)持資金所有權(quán)、使用權(quán)和審批權(quán)不變的前提下，按照“前臺(tái)收付，后臺(tái)核算”的模式，以會(huì)計(jì)核算中心為平臺(tái)，建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。

一、改革取得的成效

（一）最大發(fā)揮了財(cái)政資金的效益。改革前，財(cái)政資金通過(guò)層層撥付程序撥到核算中心統(tǒng)一賬戶(hù)或預(yù)算單位賬戶(hù)內(nèi)，國(guó)庫(kù)外大量的沉淀資金和閑置資金沒(méi)有充分發(fā)揮作用，還存在較大的安全隱患。改革后，建立了國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，采取財(cái)政直接支付方式，財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)了單位用款計(jì)劃與資金撥付相分離，使單位形成的結(jié)余體現(xiàn)為用款計(jì)劃結(jié)余，而實(shí)際資金結(jié)余在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系。從我縣2010年的實(shí)際數(shù)據(jù)看，2010年縣本級(jí)財(cái)政通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付方式下達(dá)的用款計(jì)劃額度為2.83億元，當(dāng)年實(shí)際直接支付2.14億元，實(shí)際支付數(shù)占用款計(jì)劃的75.62％，財(cái)政可緩撥經(jīng)費(fèi)達(dá)24.38％，國(guó)庫(kù)結(jié)存資金最大限度地發(fā)揮了財(cái)政資金的使用效益，也充分發(fā)揮了財(cái)政資金在政府宏觀調(diào)控中的作用。

（二）真實(shí)反映了財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)。改革前，因缺乏來(lái)自預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況，財(cái)政撥付資金直接作為財(cái)政支出數(shù)，而單位的實(shí)際支出數(shù)卻在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)才能形成，甚至跨年形成。改革后，改變了“以撥代支”的做法，單位的支出必須在支付行為發(fā)生時(shí)，才能辦理支付手續(xù)，支付行為沒(méi)有發(fā)生時(shí)，資金仍停留在國(guó)庫(kù)。財(cái)政總預(yù)算支出和單位支出實(shí)際上是同時(shí)形成的，財(cái)政總預(yù)算支出真實(shí)反映了財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)。這樣不僅財(cái)政部門(mén)能及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地掌握各單位預(yù)算執(zhí)行情況，而且還能為縣級(jí)政府對(duì)財(cái)經(jīng)形勢(shì)的決策提供及時(shí)、準(zhǔn)確的判斷。

（三）有力強(qiáng)化了財(cái)政的監(jiān)督職能。改革前，財(cái)政資金必須先撥付到核算中心統(tǒng)一賬戶(hù)或預(yù)算單位賬戶(hù)內(nèi)，受現(xiàn)行財(cái)政體制、可用財(cái)力等因素影響,預(yù)算單位占用往來(lái)款、項(xiàng)目資金隨意支配、混淆使用、亂提費(fèi)用等擠占、挪用和截留財(cái)政資金現(xiàn)象仍然存在。改革后，各單位所有收入直達(dá)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，支出按照預(yù)算編制用款計(jì)劃，細(xì)化功能科目到“類(lèi)、款、項(xiàng)”，資金直達(dá)個(gè)人賬戶(hù)、供應(yīng)商和勞務(wù)提供者，減少了資金流動(dòng)的中間環(huán)節(jié)，結(jié)余都以指標(biāo)、計(jì)劃體現(xiàn)，單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能性大大降低。同時(shí)每一筆財(cái)政預(yù)算資金支付須經(jīng)預(yù)算股、業(yè)務(wù)股、國(guó)庫(kù)股、支付中心的審核把關(guān)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政收支事前、事中、事后全過(guò)程的監(jiān)督，有效克服了預(yù)算單位花錢(qián)的隨意性及截留、挪用等財(cái)經(jīng)違紀(jì)行為的發(fā)生，從而起到預(yù)防和遏制腐敗的作用。

（四）大大提高了資金運(yùn)行速度。改革前，財(cái)政資金從財(cái)政部門(mén)的撥款到國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的代理銀行劃款，再到核算中心統(tǒng)一賬戶(hù)或預(yù)算單位賬戶(hù)內(nèi)辦理支付，經(jīng)過(guò)了多個(gè)部門(mén)、層層程序、諸多環(huán)節(jié)，才能到達(dá)收款人或用款人。改革后，財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)直達(dá)”，即納入縣財(cái)政統(tǒng)發(fā)的工資直達(dá)個(gè)人賬戶(hù)；購(gòu)買(mǎi)支出直達(dá)供應(yīng)商；零星支出直達(dá)單位報(bào)賬員備用金卡；項(xiàng)目支出直達(dá)中標(biāo)單位，簡(jiǎn)化了資金撥付程序，減少了資金流動(dòng)環(huán)節(jié)，避免了一些中間環(huán)節(jié)影響資金流動(dòng)等不必要的影響和干擾，加快了資金運(yùn)行速度，保證了資金及時(shí)足額到位，降低了層層轉(zhuǎn)撥人力財(cái)力的消耗，能夠快速供應(yīng)、充分保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展對(duì)財(cái)政資金的迫切需求。對(duì)各預(yù)算單位來(lái)說(shuō)，縣財(cái)政局國(guó)庫(kù)股批復(fù)、下達(dá)單位用款計(jì)劃后，單位就可在支付中心辦理審核支付，可提前資金到位時(shí)間3～5天。

二、改革進(jìn)程中存在的問(wèn)題

（一）納入國(guó)庫(kù)集中支付的資金面不廣。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是一項(xiàng)全新的改革,在原來(lái)的財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度下要全面創(chuàng)新，難度很大。目前集中支付資金范圍僅包括預(yù)算內(nèi)資金，預(yù)算外資金及其他資金受預(yù)算編制、可用財(cái)力等諸多因素影響尚未納入其中，特別是項(xiàng)目資金如果納入集中支付，管理上與上級(jí)有關(guān)項(xiàng)目資金管理辦法相矛盾，操作上存在很大問(wèn)題。

（二）實(shí)有資金賬戶(hù)余額較大。在會(huì)計(jì)集中核算制和國(guó)庫(kù)集中支付制并存的情況下，只有預(yù)算內(nèi)資金通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付，大量財(cái)政性資金還是撥付到會(huì)計(jì)核算中心的統(tǒng)一賬戶(hù)內(nèi)，這些資金受單位支出進(jìn)度等因素影響長(zhǎng)期滯留在中心實(shí)有資金賬戶(hù)內(nèi)，造成賬戶(hù)資金余額過(guò)大，存在較大安全隱患。

（三）部門(mén)預(yù)算編制較粗糙。國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)依據(jù)是單位用款計(jì)劃，而單位編制用款計(jì)劃的前提條件是單位的部門(mén)預(yù)算。因此，部門(mén)預(yù)算編制是否科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)，直接影響到國(guó)庫(kù)集中支付的順利實(shí)施。當(dāng)前縣級(jí)部門(mén)預(yù)算編制比較粗糙、預(yù)算科目比較籠統(tǒng)，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求，預(yù)算批復(fù)下達(dá)時(shí)間達(dá)不到早的要求。從預(yù)算編制的方法來(lái)看，縣級(jí)財(cái)政受可用財(cái)力的約束，定員定額的標(biāo)準(zhǔn)較低，基本支出預(yù)算赤字較多，導(dǎo)致單位存在項(xiàng)目支出中列支人員經(jīng)費(fèi)等不規(guī)范行為，預(yù)算執(zhí)行較為困難。

（四）集中支付監(jiān)督機(jī)制不健全。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革從根本上改變了財(cái)政資金撥付方式，財(cái)政資金從“分散管理”變?yōu)椤凹泄芾怼?，?cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)也隨之變?yōu)椤案叨燃小?，由于集中支付的?nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制還不健全，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，給集中支付帶來(lái)一定的支付風(fēng)險(xiǎn)。

（五）制度建設(shè)不成熟。由于國(guó)庫(kù)集中支付改革還處于推廣階段，支付、清算等制度還不夠完善，操作流程還不夠順暢，相關(guān)的其他配套制度過(guò)于落后，缺乏可操作性，這些都成為集中支付高效運(yùn)行的“絆腳石”，也使國(guó)庫(kù)集中支付難以實(shí)現(xiàn)有章可循，有法可依。

（六）信息化建設(shè)不到位。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革以現(xiàn)代化的財(cái)政管理信息系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)支付操作系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)為依托，才能確保財(cái)政資金支付的高效和快捷。當(dāng)前縣級(jí)的國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)軟件是軟件開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)的單個(gè)軟件體系，與代理銀行、人民銀行沒(méi)有數(shù)據(jù)接口，所有業(yè)務(wù)靠手工進(jìn)行傳遞和清算，每天必須留出足夠的清算時(shí)間，縮短了單位的用款時(shí)間，降低了支付效率。如要實(shí)行三方聯(lián)網(wǎng)的話(huà)，資金投入和人員技術(shù)支撐又會(huì)存在一定難度。預(yù)算單位受財(cái)力、人力因素的影響，實(shí)現(xiàn)與財(cái)政部門(mén)的聯(lián)網(wǎng)存在一定的抵觸情緒?？h級(jí)財(cái)政部門(mén)信息中心技術(shù)人員配備不到位，導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫(kù)仍由軟件開(kāi)發(fā)商管理和控制，后臺(tái)處理由軟件公司操作，既不方便及時(shí)，又存在安全隱患。

（七）公務(wù)卡推廣不力。公務(wù)卡改革是規(guī)范單位業(yè)務(wù)，減少現(xiàn)金結(jié)算，提高支付透明度，深化國(guó)庫(kù)集中支付改革的一項(xiàng)新舉措。目前，因POS機(jī)安裝率低、商家要繳手續(xù)費(fèi)等因素影響，縣級(jí)公務(wù)卡刷卡環(huán)境不理想，刷卡消費(fèi)受到限制；財(cái)政、發(fā)卡行、單位之間未實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，不能及時(shí)掌握公務(wù)卡消費(fèi)信息，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督，這些都制約著公務(wù)卡的進(jìn)一步推廣和順利實(shí)施。

三、進(jìn)一步推進(jìn)改革的幾點(diǎn)建議

（一）所有財(cái)政性資金納入集中支付。加快推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度改革，積極探索、研究預(yù)算外資金及其他資金納入國(guó)庫(kù)集中支付管理的措施和辦法，逐步將所有財(cái)政性資金納入國(guó)庫(kù)集中支付，取消實(shí)有資金賬戶(hù)，完善國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系。使財(cái)政資金在單一賬戶(hù)體系內(nèi)安全、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)和細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制。財(cái)政資金不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)外。即將所有的財(cái)政資金都納入預(yù)算，從而使國(guó)庫(kù)收支真實(shí)反映所有的財(cái)政收支狀況，并使所有的財(cái)政收支都納入國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督范圍。為有利于國(guó)庫(kù)集中支付的運(yùn)行，縣級(jí)政府在做大財(cái)政“蛋糕”的同時(shí)，要增加縣級(jí)可用財(cái)力的比重，減少單位基本支出的赤字，盡早批復(fù)部門(mén)預(yù)算；財(cái)政部門(mén)要深化部門(mén)預(yù)算改革，細(xì)化預(yù)算編制，盡量細(xì)化具體項(xiàng)目，盡早編制部門(mén)預(yù)算，切實(shí)提高預(yù)算編制水平。

（三）建立完善的監(jiān)督機(jī)制。一是建立嚴(yán)格的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制。從崗位職責(zé)方面進(jìn)行崗位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立健全財(cái)政資金支付參與主體之間的相互制衡機(jī)制，相互獨(dú)立、互為制約，加強(qiáng)監(jiān)督；二是建立規(guī)范化的外部監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、銀監(jiān)等部門(mén)的檢查，切實(shí)提高集中支付風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。通過(guò)建立和完善科學(xué)合理的監(jiān)督控制體系，確保國(guó)庫(kù)集中支付改革的順利實(shí)施。

（四）建立健全各項(xiàng)制度。建立健全國(guó)庫(kù)集中支付的各項(xiàng)規(guī)章制度，規(guī)范操作流程，縮短審批時(shí)限，簡(jiǎn)化審批程序，提高財(cái)政資金支付效率，建立一整套完整、規(guī)范、安全、高效的集中支付制度體系，為快速推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革提供堅(jiān)強(qiáng)有力的后盾。

（五）加快完善財(cái)政信息化建設(shè)。以“財(cái)政系統(tǒng)應(yīng)用支撐平臺(tái)”建設(shè)為契機(jī)，搭建財(cái)政一體化信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使財(cái)政支出從預(yù)算分配、資金撥付、資金使用、銀行清算以及財(cái)政資金到達(dá)商品和勞務(wù)提供者賬戶(hù)上，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)封閉運(yùn)行，加快資金運(yùn)行速度，防范資金支付風(fēng)險(xiǎn)，從根本上實(shí)現(xiàn)財(cái)政、人行、單位、商業(yè)銀行的信息資源共享。

（六）創(chuàng)造環(huán)境大力推進(jìn)公務(wù)卡改革。加強(qiáng)各部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，加大政府指導(dǎo)力度，增加POS機(jī)的安裝范圍，降低或取消商家手續(xù)費(fèi)，創(chuàng)造良好的公務(wù)卡刷卡環(huán)境；把公務(wù)卡支付系統(tǒng)納入國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)的查詢(xún)監(jiān)督、審核報(bào)賬和預(yù)算單位的報(bào)銷(xiāo)、還款的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，順利推進(jìn)公務(wù)卡改革的全面實(shí)施。

（七）會(huì)計(jì)集中核算的全面轉(zhuǎn)軌。在國(guó)庫(kù)集中支付全面鋪開(kāi)的前提下，逐步把會(huì)計(jì)核算移交給財(cái)務(wù)人員和財(cái)務(wù)制度比較健全的單位,對(duì)單位小、人員少的單位暫時(shí)實(shí)行代理記賬，條件成熟實(shí)現(xiàn)集中核算向集中支付制度的全面轉(zhuǎn)軌。（作者單位：泰和縣財(cái)政局）