灰黑勢力與鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化①

耿 羽

灰黑勢力與鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化①

耿 羽

后稅費時代,國家以各種形式向鄉(xiāng)村分配了大量的資源,但是資源的很大一部分被基層政權和灰黑勢力以合謀的形式截取,資源分配沒有引起相應的治理效益,反而出現(xiàn)了新一輪的基層治理“內(nèi)卷化”。基層治理“內(nèi)卷化”的出現(xiàn),和灰黑勢力、基層政權以及村莊資源分布三者的轉(zhuǎn)變密切相關。要解決基層治理“內(nèi)卷化”的問題,需要改進基層政府的政權性質(zhì)。

灰黑勢力;基層政權;內(nèi)卷化;治理;稅費改革

村莊的生活圖景和政治圖景,是村莊中各種權力進行錯綜復雜的博弈和角逐的結果。當前村莊中的各種權力,蘊含有暴力性的,主要有基層政權和灰黑勢力②所謂鄉(xiāng)村的灰黑勢力,可以借用吳毅的相關定義:這些人 (尤其是那些核心人物)往往有犯罪前科,坐過牢,而現(xiàn)在也仍然在有意無意地借助團伙的力量,在法與非法的邊緣地帶涉入地方經(jīng)濟與社會生活。詳見吳毅:《小鎮(zhèn)喧囂》,北京三聯(lián)書店,2007年,第 283頁。兩種,如賀雪峰所言,灰黑勢力與正式制度,構成了鄉(xiāng)村治理一陰一陽的兩個基礎。[1]新中國成立后,村莊中的惡霸和流氓在國家政權的強力打壓下銷聲匿跡,這也基本解決了國家政權“內(nèi)卷化”的問題,改革開放后,灰黑勢力在村莊中有所抬頭,但在很長一段時間內(nèi),灰黑勢力的能量雖然有所增長,基層政府對灰黑勢力的定性卻并未改變,在基層治理中,基層政權大多數(shù)時候都是以“一正一邪”來定義自我與灰黑勢力的形象的?？墒?我們發(fā)現(xiàn),近期的基層治理中,基層政權正逐步放棄自己的政治原則性,基層政權和灰黑勢力這兩種原本具有相互對抗性的組織愈來愈有合謀和協(xié)作的傾向,基層治理正出現(xiàn)新一輪的“內(nèi)卷化”問題。即國家資源的不斷輸入?yún)s無法帶來治理效果的增長。這種基層治理“內(nèi)卷化”的外在表現(xiàn)、內(nèi)在邏輯以及其和以前的治理“內(nèi)卷化”有何不同,是本文分析的重點。

一、基層治理“內(nèi)卷化”的外在表現(xiàn)

我們將以洋鎮(zhèn) Y村來展現(xiàn)基層治理“內(nèi)卷化”的大致狀況。洋鎮(zhèn)面積 150平方千米,人口 4萬,轄 1個居委會和 17個行政村。Y村為洋鎮(zhèn)的鎮(zhèn)郊村,全村 2 500余人,19個村民小組,耕地 3 790畝 (1畝約等于0.067公頃,本刊注),作物種植以一季水稻為主,兼以玉米等。我們在當?shù)卣{(diào)查時,總是聽調(diào)查對象說到“王三 ”、“王四 ”、“胡三 ”等“道上的人 ”,灰黑勢力人數(shù)之多及其在鄉(xiāng)村中影響之大可見一斑。我們在調(diào)查中搜集到了不少有關當?shù)鼗液趧萘Φ陌咐?其中“王四”圍繞村邊新修公路而四處強取豪奪的事例 (地點圖示見圖 1),能夠比較細致而清晰地展現(xiàn)出當?shù)鼗鶎又卫怼皟?nèi)卷化”的基本樣態(tài)。

圖1

2009年縣政府修縣級公路的時候,Y村的一段路本來可以筆直地通過,但洋鎮(zhèn)政府故意繞了一個彎修,目的是把路邊的一塊地給順便征過來,以便留著以后開發(fā)房地產(chǎn)。鎮(zhèn)政府想“空手套白狼”,用縣里的錢來征得一片自己的開發(fā)地,但如意算盤在實踐中卻碰到了困難——在那片地居住的五戶百姓不愿意被征地。鎮(zhèn)政府在征地中遇到了僵局,鎮(zhèn)里領導找來王四,讓他去解決,王四上門進行了“勸說”以后,五戶人家只得答應搬遷。王四這樣的灰黑勢力登門,起初是非常文明的,他們常提著水果去老百姓家,說“你給我個面子嘛!”一般老百姓都會順水推舟,趕快答應,如果不答應,王四這種“大哥”級的人物,就會到鎮(zhèn)上找一些“小弟”,再去那家,第二次去就沒那么客氣了,會直接進行赤裸裸的威脅。

為了安置這五戶人家,鎮(zhèn)里答應在圖中 A地給他們劃一塊地建房。A地原為 Y村的老村委會,有 10間房子,2007年,由于鎮(zhèn)里要修一條新路 (鎮(zhèn)里把道路的修建工程也交由了王四負責),老村委會就被拆除了。新路修好后,A地本來是不適宜再建房子的,因為影響交通。但是,鎮(zhèn)里還是變通性地在老村委會往后 3米的地方蓋了新的房子,新房子的一半地方給了那五戶人家作為補償,而鎮(zhèn)里為了感謝王四在征地方面的幫助,就把另一半地方給了王四讓其建房開發(fā) (最后賺了 40萬)。新房子地處 A地和 B地之間 (圖中以虛線表示),而 B地幾年前就被王四承包下來了,鎮(zhèn)里很感謝王四的配合,為了對王四承包的 B地進行補償,鎮(zhèn)里把王四關于九聯(lián)水庫的承包期 (原本 20年)又免費延長了 10年。該水庫是鎮(zhèn)里的,面積為 0.9平方千米,水庫效益一年有 30萬～50萬。

地處 A地的 Y村老村委會被拆,鎮(zhèn)里說給村里一塊新的地方作為村委會,也就是圖中的 C地,新村委會需要有一條通道從D地經(jīng)過,但 D地已經(jīng)在幾年前被王四從村民手上轉(zhuǎn)包過來,村里為通道的事開始和王四協(xié)商。由于 C這片地地段不錯,王四又想拿走,他和村干部商量,說這片地后面蓋 5間做村委會,前面蓋 5間房子,送給老書記 2間,送給村長 2間,另留 1間作為通道。老書記沒有答應,王四又拿出第二套方案,說把 C地整片給他,他給村委會另找一片好地方,這也被老書記拒絕了,老書記頂住壓力,最后終于為新村委會爭取到了一條通道,但老書記為這事也得罪了王四,老書記現(xiàn)在挺擔心王四用各式手段報復。

這個事例的背景是洋鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設。2002年,洋鎮(zhèn)主要領導人決定將小城鎮(zhèn)建設作為本鎮(zhèn)的亮點工程,當時洋鎮(zhèn)城鎮(zhèn)面積 1.5平方千米,城鎮(zhèn)居住人口 5 000余人,1條老街,而現(xiàn)在洋鎮(zhèn)城鎮(zhèn)面積有 3平方千米,城鎮(zhèn)居住人口 11 000余人,16條街,洋鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設在該市來說是規(guī)模最大的。洋鎮(zhèn)政府通過小城鎮(zhèn)建設,人為塑造起當?shù)氐耐恋厥袌?城鎮(zhèn)及鎮(zhèn)郊村莊中的土地價值被大幅度拉高,作為土地市場化的發(fā)起者,政府自然要通過征地從中獲利,而灰黑勢力也敏銳地嗅到了土地中的錢味,在村莊中到處“收購”土地,如王四早幾年就將 Y村的 B地和 D地收入囊中等待開發(fā),又如王四目前又試圖拿走 Y村新村委會所在地的土地。以上只是基層政府和灰黑勢力分別從土地開發(fā)中謀求利益,對鄉(xiāng)村危害更大的是基層政府與灰黑勢力沆瀣一氣,互相利用,聯(lián)手瓜分基層資源。基層政府在小城鎮(zhèn)建設中,首要的是收回土地的使用權,灰黑勢力可以進行的“支援”,一是讓渡自己所承包土地的使用權 (如 B地),二是逼迫普通老百姓 (如那五戶人家)向政府讓渡土地的使用權。作為回報,政府可以將土地使用權收回后再分配給灰黑勢力開發(fā) (如一半 A地),也可以將壟斷的其它資源(如水庫)交換給灰黑勢力?；液趧萘突鶎诱嘁韵嗷ヅ浜系姆绞皆诖迩f中謀取各種資源,資源一分配到村莊,就立刻被這兩個群體以結盟的形式攫取很大一部分,資源分配不能增進基層治理的效益,基層治理中出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”的問題。

二、基層治理“內(nèi)卷化”的內(nèi)在邏輯

基層治理“內(nèi)卷化”的出現(xiàn),和灰黑勢力、基層政權以及村莊資源分布三者的轉(zhuǎn)變密切相關。

(一)灰黑勢力:從名氣到利益

改革開放初,有限度的社會流動、革命理想主義的退潮和村莊集體對農(nóng)民控制力的下降,改變了村莊秩序,年輕人越軌行為日益增多,這一時期的鄉(xiāng)村江湖,盛行的是英雄主義。[2]41-50鄉(xiāng)村“混混”在村中多數(shù)只是為了拼一個“名氣”而好勇斗狠,此時暴力的施展具有率意性和盲目性,鄉(xiāng)村“混混”也沒有嚴密的組織體系,多為相互仰慕而聚在一起的“江湖弟兄”。到了 1990年代,鄉(xiāng)村“混混”經(jīng)過一段時間的打拼和歷練后,變得“成熟”起來,他們不再注重虛幻的名氣,而只重視現(xiàn)實的經(jīng)濟利益,“混混”常結成利益團伙,進行各種非法謀利活動,“混混”們通過販賣自己的身體暴力給團伙,來換取金錢利益,此時暴力的施展則具有市場化和組織化的特征。“混混”們根據(jù)組織的嚴密程度不同,紛紛成為灰社會或是黑社會的成員。

當鄉(xiāng)村灰黑勢力赤裸裸地以金錢為目的時,便會以利益最大化為行為取向,哪里有利益,哪里獲取利益的成本最低、風險最低,哪里就會出現(xiàn)灰黑勢力。有能力的鄉(xiāng)村灰黑勢力多流向城市中,經(jīng)營酒店、夜總會、KTV、游戲廳、迪吧等,或是流向礦產(chǎn)資源區(qū),開采礦產(chǎn)。勢力一般的鄉(xiāng)村灰黑勢力只能留在鄉(xiāng)村,以偷盜和搶劫的方式來斂財,這種謀利方式和前者相比較,收入少且遭到政府打擊的幾率高?？傊?進入 1990年代后,鄉(xiāng)村灰黑勢力開始把注意力放在謀取資源上,但此時的村莊由于資源總量和城市以及礦區(qū)相差甚遠,并不是鄉(xiāng)村灰黑勢力謀利的首選。

(二)村莊資源分布:從提取到輸入

由政府主導分配到村莊中的資源,大致可以分為市場分配型、非市場分配型和半市場分配型三種。市場分配型的村莊資源,實質(zhì)就是利用國家政策把村莊中的存量資源通過市場化轉(zhuǎn)變?yōu)榱髁抠Y源。這種分配方式中,政府并不直接向下投入資源,而只是利用政策和法律來重組地方資源,改革開放以來,村莊中的各種集體資源如魚塘、水庫等都被相繼投放到市場之中,近年,從村集體下放到村民手中的農(nóng)地和宅基地也逐步被政府收回投入到市場之中。非市場分配型的村莊資源,為自上而下的政府轉(zhuǎn)移支付的一部分,多通過行政渠道直接發(fā)放到村民手中,如各項補貼。半市場分配型的村莊資源,如各種工程項目,這種資源初始也來自于政府的轉(zhuǎn)移支付,但并不是直接將資源分配到底層,而是以市場化的方式在基層進行招標,由工程的承包人和工程的享受者 (如廣大村民)共同獲取轉(zhuǎn)移支付資源。

改革開放后,首先在村莊中釋放出來的資源是市場分配型的村莊資源,尤其是村莊中的集體資源,如魚塘、水庫、廠房、灘涂、山林等。村集體資源市場化,既是國家政策調(diào)控的結果,也是村集體的要求。由于要完成稅費收繳任務,村干部試圖以額外的收入來填補村民欠繳的空缺,因此,從1990年代甚至 1980年代起,各村集體都迫切地將村莊公共資源承包出去以“資源租”的形式變現(xiàn)。這批原來由村集體壟斷的資源投放到市場之中后,灰黑勢力很快接替村集體成為了下一個壟斷集團。灰黑勢力承包這些公共資源具有天然的優(yōu)勢,一是其在投標時能利用顯性的暴力來耍橫式地取得承包,或是利用隱性的暴力即將混過灰黑社會經(jīng)歷作為符號性的“資本”來耍賴式地取得承包,而且,他們也敢于用非法手段如行賄等方式拉攏村干部等招標人;二是承包后由于灰黑勢力掌握暴力資源,管理成本也將大大降低,如王四在洋鎮(zhèn)承包了 6～7處水庫、200多畝林地,從來沒有老百姓敢去他的水庫中偷魚,也沒有老百姓敢去他的林地中砍樹、放牛。村集體資源是村莊中出現(xiàn)的第一批比較誘人的經(jīng)濟資源,這吸引了一部分鄉(xiāng)村灰黑勢力把“生意”重新投注到村莊之中。

村集體資源的釋放,沒有改變國家對于農(nóng)村的整體資源分配策略。我國自新中國成立后長期以來對農(nóng)村實行的都是“資源提取式”治理,1990年代中后期,鄉(xiāng)村兩級組織出于上級政府任務的壓力以及對自身財政的追求,對于農(nóng)民資源的提取,數(shù)量上又多、手段上又暴力,農(nóng)民對于沉重的稅費負擔怨聲載道,農(nóng)民和基層政府關系極度緊張,農(nóng)村隨時有爆發(fā)危機的可能。中央政府看到這種局面,開始不斷減少對于農(nóng)村的提取,稅費改革意味著國家對農(nóng)村“資源提取式”治理的終結,同時中央政府提出工業(yè)要反哺農(nóng)業(yè),城市要反哺農(nóng)村,農(nóng)村開始進入“資源輸入式”治理的時代。各上級政府向農(nóng)村輸入的資源大致分為兩種,一種是非市場分配型的資源,如糧食補貼、退耕還林補貼、農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)業(yè)保險、醫(yī)療保險、社會養(yǎng)老保險等,這些資源通過行政渠道層層轉(zhuǎn)移下來,直接打到村民個人賬戶中,這類資源在政府官僚系統(tǒng)內(nèi)部傳遞,有時候可能被官僚克扣和貪污,但灰黑勢力并不容易插足其中參與資源的瓜分①這類資源中,最有可能被灰黑勢力獲取的就是退耕還林補貼,但退耕還林補貼也是灰黑勢力借助大面積承包山林得到的,并非直接從發(fā)放渠道中截取。。上級政府向農(nóng)村輸入的另一種資源為半市場分配型資源,即各種工程建設項目,如公路建設、水庫建設、安置房建設、綠化工程、自來水工程等,這類資源由政府向社會招尋“代理人”來進行具體建設實施,這很有可能出現(xiàn)招標人與投標人勾結在一起共同瓜分大頭資源的現(xiàn)象,此時灰黑勢力便重演起承包村集體資源的故伎,通過恐嚇、行賄等各種灰黑手段,軟硬兼施地拉攏政府人員,目的是取得工程代理人這個合法的身份從而大幅度截取上級政府本意是補貼到農(nóng)村的資源。承包工程建設項目,相比較承包村集體資產(chǎn),投資少、收益快、利潤高,因此更受目前灰黑勢力的青睞。

稅費改革后,農(nóng)村的資源分配政策由“提取”走向了“輸入”,各級政府向農(nóng)村投入了大量的資源,灰黑勢力敏銳地嗅到了其中的錢味,搖身一變成為工程承包人,截留了大量的上級資金。在村集體資源對外發(fā)包和國家工程項目資源下鄉(xiāng)的過程中,“官黑勾結”主要體現(xiàn)為灰黑勢力單方面地努力拉攏基層組織的官員,基層組織對于灰黑勢力的依賴并不明顯?；鶎诱鲃訉で蠡液趧萘Φ闹С?更多體現(xiàn)在基層政府經(jīng)營土地資源之中。政府經(jīng)營土地的實質(zhì)就是把土地商品化,將原來農(nóng)業(yè)用途的土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途的土地,然后投放到土地市場中獲取高額利益。農(nóng)地市場化,同樣是將村莊資源進行市場式分配,農(nóng)用土地資源的重新配置,本來也能為農(nóng)村注入一筆資源,但這筆資源的大頭卻被基層政府和灰黑勢力聯(lián)手汲取。基層政府之所以熱衷于經(jīng)營土地,并在經(jīng)營土地時尋求灰黑勢力的援助,都和基層政府的性質(zhì)密切相關。

(三)基層政權:從治理到維穩(wěn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以要求助灰黑勢力,是因為其面臨著發(fā)展與穩(wěn)定的兩難問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動邏輯取決于以下幾種資源的調(diào)配:“財政資源”、“政界資源”、“治理資源”、“合法性資源”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自 1990年代實行“分稅制”以來就面臨著財政緊張的壓力,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直以來都有強烈的謀取“財政資源”的動力。稅費改革之前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“財政資源”主要從提取村莊中的稅費而來,稅費改革之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于沒有了收取稅費的動力,其逐步退出而“懸浮”于村莊,[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把營利的方式轉(zhuǎn)向了招商引資和土地開發(fā),土地財政成為了各地基層政府收入的重要來源。經(jīng)營土地,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員謀求“政界資源”有利也有弊,由于官僚體系中一個重要的評價標準是GDP,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“財政資源”就極有可能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員晉升的“政界資源”。但是,在“穩(wěn)定”和“和諧”的大政治環(huán)境下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地開發(fā)中一旦出現(xiàn)了“反彈”如群體事件和暴力事件,無論對錯,都會給鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的“政界資源”帶來負面影響。上級政府對“維穩(wěn)”的要求越高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越是缺少“治理資源”。1980—1990年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著強大的“治理資源”,配合其強烈的謀利動機,造成了嚴重的農(nóng)民負擔問題,中央政府看到這點,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關于“穩(wěn)定”和“和諧”的要求越來越高。在 1990年代末,當?shù)叵嗬^下達了上級關于收取稅費的“十四不準”以及關于計生工作的“七準八不準”、“聯(lián)防隊”等原先正式的暴力資源被取締?！爸卫碣Y源”削減但上級分派的任務未減,鄉(xiāng)村兩級組織只能尋求一些非正式的資源,如利用私的個人關系來做公的收稅工作,又如利用灰黑勢力去收繳稅費。這時基層政府已經(jīng)主動地去請求灰黑勢力參與基層的治理,這種情況雖不普遍,但基層政府在“治理資源”匱乏困境下“急病亂投醫(yī)”的行為邏輯已經(jīng)凸顯出來。稅費改革后,上級政府對于“穩(wěn)定”和“和諧”越來越重視,一有影響穩(wěn)定的事件出現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論對錯都要受到懲罰,加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了提取稅費這塊財源,由于財政的壓力政府機構被“倒逼”縮編,在這二者的共同影響下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力越來越弱。如在拆遷方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有足夠的“治理資源”來完成,因為不管是有合理要求的老百姓,還是無理取鬧的老百姓,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都沒有辦法去應對,老百姓稍有異動,基層政府在“維穩(wěn)”方面就要忙得焦頭爛額。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的合法暴力資源去完成治理,就只能放棄政權自身的正義性和原則性,拋棄“合法性資源”,去尋求非法的暴力資源即灰黑勢力。讓灰黑勢力去做工作既能達到治理效果,又不會破壞“穩(wěn)定”和“和諧”,因為灰黑勢力在語言暴力和身體暴力方面的威脅給老百姓的壓力是巨大的,在灰黑勢力面前,一般老百姓根本不敢不表現(xiàn)出“穩(wěn)定”和“和諧”,就算有的老百姓敢于反抗,政府也能聲稱這并非由“政府行為”引起。

總之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要獲取“財政資源”和“政界資源”,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論獲取合法利益還是獲取非法利益都處處受到“穩(wěn)定壓倒一切”話語的阻礙,缺少“治理資源”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有放棄部分“合法性資源”,利用灰黑勢力來趨利避害。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在利用灰黑勢力方面嘗到了甜頭,于是灰黑勢力越來越成為一支“正常”的治理力量,如鎮(zhèn)里搞什么活動、典禮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導都會讓灰黑勢力的“大哥”領著“小弟”去維持治安,完事后鎮(zhèn)里再給予酬勞,又如 Y村最近新上來一個年輕女書記,鎮(zhèn)里怕女書記掌控不住局面,就讓王四去當 Y村的“名譽村干部”,起到一個震懾的作用?，F(xiàn)在洋鎮(zhèn)政府的各種行為,常常需要得到灰黑勢力的配合,基層治理的維系,往往伴隨著灰黑勢力的壯大。

三、三波基層治理“內(nèi)卷化”的比較

杜贊奇用“國家政權的內(nèi)卷化”這一概念來說明 20世紀前半期中國國家政權的擴張及其現(xiàn)代化過程。國家政權“內(nèi)卷化”是指“國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益,而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系——如中國舊有的贏利型經(jīng)紀體制——來擴大其行政職能”,“國家財政每增加一分,都伴隨著非正式機構收入的增加,而國家對這些機構缺乏控制力”。[4]51在清朝,國家向村莊提取稅收的傳統(tǒng)做法是依靠基層的贏利型經(jīng)紀和保護型經(jīng)紀來實現(xiàn)征稅,[4]28這兩種“代理人”同時存在、相互制衡。國家遭遇強大的外敵入侵后,為了救國圖存,清朝和民國政府都希望改變以往無為而治、“皇權不下縣”式的治理模式,通過國家政權的現(xiàn)代化建設實現(xiàn)國家富裕和強大,國家權力下沉到鄉(xiāng)村,一個重要目標是增加稅收的征繳,以便為國家的各項新政服務,這打破了基層治理傳統(tǒng)的平衡狀態(tài),征稅任務的沉重把鄉(xiāng)紳等保護型經(jīng)紀排斥出村莊的政治舞臺,他們充當國家“代理人”的“精神和物質(zhì)報酬越來越少,而這一公職所帶來的麻煩卻越來越多”,[4]157另一方面,地痞惡棍等贏利型經(jīng)紀卻充斥于基層管理職位,他們借著國家征稅的名義大肆中飽私囊。國家政權擴張卻并未帶來政權效益的增加,政權的合法性進一步遭到削弱。

中國共產(chǎn)黨政權的建立,標志著國家政權“內(nèi)卷化”擴張的終結。[4]183共產(chǎn)黨政權通過各種政治運動對鄉(xiāng)村的惡霸、地痞、土豪、流氓等原先的贏利型經(jīng)紀群體進行了嚴厲的打擊,并通過思想建設和組織建設建立了穩(wěn)定而可靠的“代理人”隊伍,國家政權一竿子插入底層,禁止了貪污和截取等中間環(huán)節(jié),國家對農(nóng)村資源提取的效率大大增加,顯著地支援了工業(yè)建設,同時國家的合法性不減反增。改革開放后,“三級所有,隊為基礎”的基層建制取消,國家對于基層的控制力大不如前,提取資源由基層組織統(tǒng)一核算上繳變?yōu)榛鶎咏M織向千家萬戶的村民收繳,提取成本大大增加。同時,基層組織也逐漸變得不可靠,1990年代實行“分稅制”后,鄉(xiāng)村兩級的自我營利性質(zhì)凸現(xiàn)出來,加上革命道德話語的退卻,使得很多鄉(xiāng)村干部自我約束力下降,借著國家提取資源的名義過度收繳“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“村提留”。國家要向農(nóng)村收稅,需要借助鄉(xiāng)村組織這一媒介,但由于鄉(xiāng)村兩級的營利傾向,國家收稅的同時還伴隨著鄉(xiāng)村兩級的中飽私囊和機構膨脹,而且鄉(xiāng)村兩級在“拔釘子”時還常常使用暴力,這些導致了 1990年代中后期爆發(fā)的“三農(nóng)”危機。這是中國近現(xiàn)代以來基層治理出現(xiàn)的第二波“內(nèi)卷化”,這一波“內(nèi)卷化”與第一波“內(nèi)卷化”有所不同。第一波是在國家政權正試圖深入村莊提取資源時出現(xiàn)的,國家在基層沒有可靠的組織建制,只能依靠地痞惡棍來充當中介;第二波則是在國家政權已經(jīng)成功占據(jù)村莊后需要繼續(xù)提取資源時出現(xiàn)的,此時國家的權力觸角雖已延及基層,但在提取資源方面曾經(jīng)發(fā)揮巨大作用的基層組織遭遇了控制力、財源、道德約束等多方面的削弱,基層組織在提取資源時,無論提取數(shù)量還是提取方式都不能令老百姓滿意,基層政權合法性下降的同時連累了中央政府合法性。

稅費改革,倒轉(zhuǎn)了國家和農(nóng)村之間的資源分配方式,這讓中央政府的合法性大幅度提升。但是,稅費改革只是取消了問題,并沒有解決問題,“三農(nóng)”問題背后的基層組織問題仍然懸而未決,其控制力和財源等方面的短板不僅未改進,反而由于稅費改革進一步被削弱,基層組織的問題沒有得到真正解決,這決定了其雖不會再在收取稅費這塊“作惡”,也會在其他方面“作惡”?！爸醒胧怯H人,鄉(xiāng)里是惡人”,這句老百姓中的流行語充分顯示了稅費改革在政治效果上取得了巨大成功,而在行政效果方面未有起色。資源下鄉(xiāng)的不如意就是一個例證。國家以各種形式向基層分配了大量資源,這吸引了不少灰黑勢力的注意,同時由于基層政權的營利傾向和治理手段的缺乏,分配資源的很大一部分正被基層政權和灰黑勢力聯(lián)手瓜分,有些資源分配如村集體資源對外發(fā)包和國家工程項目對外招標的過程中,灰黑勢力主動拉攏基層組織的官員,而在土地開發(fā)等事項中,基層政權反而要向灰黑勢力求援。資源每分配一分到基層,都伴隨著基層政權和灰黑勢力私利的增加,這二者勾結在一起就像一個毒瘤生長在村莊之中,不斷汲取輸入的養(yǎng)分。資源輸入鄉(xiāng)村的絕對數(shù)量雖在不斷增加,但并未產(chǎn)生應有的治理效果,這就是基層治理中出現(xiàn)的第三波“內(nèi)卷化”。這一波“內(nèi)卷化”同樣會造成資源和合法性的流失,但與之前的流失仍有實質(zhì)不同,前兩波“內(nèi)卷化”是在資源提取的大背景下出現(xiàn),而這一波“內(nèi)卷化”是在資源輸入的大背景下出現(xiàn),在資源提取背景下,每一個村民都是掠奪對象,當?shù)仄汗骰蜞l(xiāng)村干部使用暴力征稅時,容易引起群體性的公憤。而在資源輸入背景下,掠奪對象只涉及極少數(shù)特定的村民,如土地拆遷中的“釘子戶”才會感受到灰黑勢力的欺壓,甚至有時候并沒有村民感覺到自己受到了掠奪,如灰黑勢力承包山林、魚塘、工程項目等,這些資源并不從村民的口袋中流出,第三波“內(nèi)卷化”中,資源的損耗更多指國家分配的資源沒有得到有效配置,老百姓的被剝奪感并不是很強烈。因此當前老百姓對于政府合法性的評價也很有特點:首先,老百姓肯定中央政府的合法性,但仍然給基層政權以差評,因為老百姓既看到了中央政府的資源分配政策的轉(zhuǎn)變并拿到了不少類型的直補,也看到了基層政權和灰黑勢力聯(lián)手侵吞上級資源;其次,由于切身利益被直接剝奪得并不多,老百姓對于基層政權的不滿意程度并不像稅費改革前那樣高漲。但是,由于基層政權和灰黑勢力的勾結,老百姓對于基層政權的性質(zhì)越加失望,也就是說,老百姓在這輪“內(nèi)卷化”中對基層政權合法性的否定,更多地在質(zhì)而不在量。

“資源輸入式”的治理方式,在實踐中出現(xiàn)了意想不到的結果:資源的輸入沒有改善基層的治理,反而滋養(yǎng)了基層政權和灰黑勢力這個結盟群體。從當前基層治理“內(nèi)卷化”的狀況,我們可以反思當前國家對于基層的治理方式:國家僅改變資源分配方式是不夠的,無論是提取資源是還是輸入資源,都需要有基層政權來連接中央政府和村民,因此改進基層政權這個中介才是解決問題的根本之道。中央政府經(jīng)歷了世紀之交的“三農(nóng)”危機,對基層政府能夠履行好“代理人”的角色深感懷疑,于是中央政府希望繞過基層政府來親自治理村莊,方法一是將各種補貼直補到農(nóng)民手里,方法二是通過各職能部門進行直接治理,方法三是不斷縮小基層政府的權力和組織規(guī)模。國家目前的這種治理方式,首先忽視了基層政府在提供基層公共服務方面的重要性,中央政府只看到了基層政府做壞事的可能性,沒有看到其在做好事方面的不可替代性。其次,對于基層政府的改革也沒有改到點子上,目前改革的重點是不斷縮小基層政府的權力,卻沒有將重點放在改變基層政府的政權性質(zhì)上。這種改革方式造成了,一方面基層政府治理能力特別弱小,該治理的事情無法進行治理,手中的強力資源被嚴格限制,而另一方面基層政府謀利傾向未被改變,而且越來越失去了原則、越來越失去了應有的政權性質(zhì),在“策略主義”的邏輯下,[5]201其為了自?；颢@取資源可以采取任何手段。要去除當前基層治理中的“內(nèi)卷化”,不能僅把目光放在灰黑勢力上,“嚴打”等專項整治只能暫時抑制灰黑勢力,要從根本上解決問題,需要改變整個基層治理的結構。而改進基層治理的結構,不能簡單地只是弱化基層政府,然后由上級政府不斷向農(nóng)村投錢,這還不能使基層治理達到“善治”。如果要真正讓基層政府實現(xiàn)向“公共服務型”的轉(zhuǎn)變,一是要重視基層政府在公共服務方面扮演的重要角色,在財政和權力方面為其留足空間;二是要重塑基層政府的“正氣”,改進基層政府的“政權性質(zhì)”[6]374,轉(zhuǎn)變其“自利型”的政權性質(zhì),要讓其重視并有意識提升自我的合法性,而不僅僅是在治理方式方面做文章。基層政府改革的重點是“權力性質(zhì)”而非“權力規(guī)?！?當下應該重塑基層政府的原則性和正義性,把基層政府改造成“良性政府”。

[1] 賀雪峰.私人生活與鄉(xiāng)村治理研究.讀書,2006(11)

[2] 陳柏峰.鄉(xiāng)村混混與農(nóng)村社會灰色化.華中科技大學博士學文論,2010

[3] 周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農(nóng)民關系之影響.社會學研究,2006(3)

[4] 杜贊奇.文化權力與國家:1900—1942年的華北農(nóng)村.南京:江蘇人民出版社出版,2003

[5] 歐陽靜.策略主義與維控型政權——官僚化與鄉(xiāng)土性之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn).華中科技大學博士學文論文,2010

[6] 申端峰.治權與維權:和平鄉(xiāng)農(nóng)民上訪與鄉(xiāng)村治理 1978—2008.華中科技大學博士學文論文,2010

Gangland and Rural Governance Involution

Geng Yu

In the post-era of tax and fee refor m,the state allocated the large amount of resources in various forms to the country,but these resourceswere intercepted by local government and gangland in the form of conspiracy.Resource allocation?causes the new rural governance involution?instead of the corresponding efficiency?of governance.The appearance of rural governance involution is closely related to the change of followings:gangland,local government and distribution of village resources respectively.In order to?solve problems involved and improve current situations,the author suggested the state needed to improve the nature of local government in certain extents.

Gangland,Local government,Involution,Governance,Tax and fee reform

2011-02-12

耿羽,華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心 2010級博士,郵編:430074。

①賀雪峰教授對本文寫作給予了頗多啟發(fā)和指導,在此表示感謝。

(責任編輯:連麗霞)