美國(guó)州檢察長(zhǎng)對(duì)公益慈善事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制研究

　　建國(guó)只有200多年的美國(guó)，慈善事業(yè)一直很發(fā)達(dá)。這既有文化傳統(tǒng)、宗教信仰等方面的因素，又有政府在稅收政策支持和對(duì)慈善事業(yè)有效監(jiān)管的影響。私人捐助一直是美國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的重要支柱。在美國(guó)獨(dú)立之前，就有很多教育、文化機(jī)構(gòu)來(lái)自于私人的捐贈(zèng)，知名的有哈佛大學(xué)、雷德伍德圖書(shū)館等。當(dāng)代更有洛克·菲勒、安德魯·卡內(nèi)基、沃倫·巴菲特和比爾·蓋茨夫婦等世界知名的慈善家組建的私人基金會(huì)。
　　總體而言。美國(guó)政府鼓勵(lì)企業(yè)、公民個(gè)人積極發(fā)展慈善事業(yè)，通過(guò)減免稅政策直接推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展。美國(guó)聯(lián)邦稅法規(guī)定，慈善公益組織在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)，可申請(qǐng)稅收減免，捐贈(zèng)者也可享受稅收減免優(yōu)惠。此外，遺產(chǎn)稅、利息稅、所得稅等稅收政策，也促使人們將個(gè)人財(cái)富積極投進(jìn)慈善公益事業(yè)。
　　
　　一、概述
　　
　　慈善公益事業(yè)作為社會(huì)資源的調(diào)配手段，能夠縮小富人與窮人之間的財(cái)富差距，有效緩解社會(huì)階層矛盾?，F(xiàn)代各國(guó)都很重視慈善公益事業(yè)對(duì)緩解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和諧的積極作用。捐贈(zèng)者出于對(duì)慈善公益組織的信任，自愿將款物等資源交給慈善公益組織發(fā)展慈善公益事業(yè)。這種良好的慈善公信度是慈善公益事業(yè)蓬勃發(fā)展的前提，也是慈善公益相對(duì)完善的監(jiān)管機(jī)制的必然產(chǎn)物。
　　在美國(guó)，各州檢察長(zhǎng)(the state Attorney General)對(duì)慈善公益組織健康有序的發(fā)展起著重要作用。慈善組織的活動(dòng)開(kāi)展、財(cái)務(wù)報(bào)告公開(kāi)、組織解散的財(cái)產(chǎn)分配等問(wèn)題，都要由檢察長(zhǎng)代表公眾時(shí)刻加以監(jiān)督。
　　檢察長(zhǎng)對(duì)慈善團(tuán)體監(jiān)督模式起源于早期的英國(guó)法。在信托法中。有效的信托行為需要有真正的受益者、需要受托人切實(shí)履行自己職責(zé)。慈善信托無(wú)論在過(guò)去還是現(xiàn)在，目的都是為了實(shí)現(xiàn)不特定的公眾福祉(public benifits)，并不存在可以識(shí)別的、特定的受益人(specific identifiable beneficiaries)。為此，需要監(jiān)督受托人的行為，以防止其濫用信托資源。普通法國(guó)家將此監(jiān)督職責(zé)Otzk1YX/XuXwr+iS4ZDgzw==交由代表國(guó)王和國(guó)家公眾利益的檢察長(zhǎng)履行。檢察長(zhǎng)為了保證所有慈善信托的受益者利益，要確保受托人能夠?yàn)榱耸芤嬲叩睦孢M(jìn)行有關(guān)活動(dòng)，不能自我交易；為了確保能夠?qū)崿F(xiàn)信托目的，要根據(jù)信托要求的行為履行監(jiān)管職責(zé)，不能使信托財(cái)產(chǎn)由于魯莽或疏忽行為而處于危險(xiǎn)境地。檢察長(zhǎng)的職責(zé)就是要預(yù)防受托人發(fā)生違反慈善信托的行為，確保其適當(dāng)履行慈善信托職責(zé)。并確保任何挪作他用的慈善信托資產(chǎn)都能夠及時(shí)得以歸還。但檢察長(zhǎng)也不是萬(wàn)能的，法院有權(quán)糾正濫用慈善信托的行為。檢察長(zhǎng)有義務(wù)將濫用慈善信托的行為交給法院尋求矯正。法院有可以通過(guò)審判，變更慈善信托的受托人、指定繼任者，判定恢復(fù)原狀、處以罰款，發(fā)布禁止繼續(xù)濫用信托行為的禁令，指定信托資產(chǎn)的接收者等。通常，濫用信托資產(chǎn)的行為人在面臨檢察長(zhǎng)的訴訟威脅時(shí)，都會(huì)提出協(xié)商解決有關(guān)問(wèn)題，盡力避免進(jìn)入法院審判。
　　美國(guó)各州檢察長(zhǎng)對(duì)慈善組織的監(jiān)督權(quán)力，在有些州的成文法典中被進(jìn)一步擴(kuò)充。有的州規(guī)定檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)違反受托人義務(wù)或慈善目的的贈(zèng)與有效性認(rèn)定、改變捐助者特定的慈善目的與管理方式、處置大量慈善資產(chǎn)的訴訟：有的州規(guī)定遺囑認(rèn)證也要由檢察長(zhǎng)來(lái)認(rèn)定。還有些州規(guī)定慈善公益組織的登記由州檢察長(zhǎng)辦公室完成，并由其審核公開(kāi)相關(guān)組織每年度的財(cái)務(wù)報(bào)告。
　　
　　二、歷史發(fā)展
　　
　　美國(guó)州檢察長(zhǎng)對(duì)慈善公益組織的監(jiān)管權(quán)力是在20世紀(jì)下半葉才逐步得以發(fā)展擴(kuò)充的。20世紀(jì)中葉，還很少有州檢察長(zhǎng)履行監(jiān)管慈善公益組織資金和人事構(gòu)建等方面的職責(zé)。1943年，新罕布爾什州的檢察長(zhǎng)才說(shuō)服立法者確認(rèn)了這一普通法的監(jiān)督權(quán)力。為了履行監(jiān)管慈善公益組織的職責(zé)，檢察長(zhǎng)開(kāi)始要求本轄區(qū)內(nèi)的慈善公益組織要登記并要定期提交財(cái)務(wù)報(bào)告。1950年代，新罕布爾什州的這一做法被羅德島州、南卡羅來(lái)納州、馬薩諸塞州和俄亥俄州所采納。1954年，通過(guò)新罕布爾什州檢察長(zhǎng)的努力，在新罕布爾什州專門(mén)制定了有關(guān)監(jiān)管慈善信托組織的成文法。同時(shí)，統(tǒng)一州法律委員會(huì)(National Conference of Commissionerson Uniform State Laws或the Uniform Law Commission，簡(jiǎn)稱“ULC”)通過(guò)了《統(tǒng)一慈善信托受托人監(jiān)察法》(Uniform Supervision of Trustees for Charitable PurposesAct)。加利福尼亞州、伊利諾伊州和密歇根州相繼采納。1968年，又有10個(gè)州要求慈善公益組織要向州檢察長(zhǎng)登記、并報(bào)告財(cái)務(wù)狀況。州檢察長(zhǎng)也被賦予調(diào)查潛在濫用信托行為的權(quán)力，提高了獲取信息的能力以便決定是否要對(duì)濫用者提起訴訟。各州對(duì)提交財(cái)務(wù)報(bào)告的慈善公益組織的范圍劃定略有差別。有的州時(shí)要求所有的慈善公益組織都要提交，有的只要求宗教團(tuán)體以外的慈善公益組織提交。還有的則是要求教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)院和健康看護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)之外的慈善公益組織需要提交。
　　州檢察長(zhǎng)重點(diǎn)監(jiān)管慈善公益組織的慈善籌款是否用于了慈善目的。對(duì)于跨州和在多州有活動(dòng)的慈善公益組織，主要以受托人住所地、信托財(cái)產(chǎn)所在地為標(biāo)準(zhǔn)確定管轄范圍。實(shí)施監(jiān)管。在一定情況下，慈善公益組織內(nèi)部主要事務(wù)的活動(dòng)地也是判定管轄范圍的標(biāo)準(zhǔn)之一。
　　州檢察長(zhǎng)實(shí)施監(jiān)管時(shí)，可以提起訴訟的理由很多。例如沒(méi)有實(shí)現(xiàn)慈善團(tuán)體最初設(shè)定的目標(biāo)、不適當(dāng)?shù)淖晕医灰?、魯莽的投資、誤導(dǎo)性的籌款、過(guò)多的支出等。陷入財(cái)政困境的慈善公益組織，檢察長(zhǎng)還可以決定是否指定接收人，并可介入此類組織的破產(chǎn)程序以保護(hù)慈善捐助資產(chǎn)。從1990年到2000年左右，美國(guó)很多健康醫(yī)療類慈善組織從非營(yíng)利轉(zhuǎn)向營(yíng)利，有些州授權(quán)州檢察長(zhǎng)有權(quán)監(jiān)管此類組織的轉(zhuǎn)換：還有些州規(guī)定這種轉(zhuǎn)換必須通過(guò)法院或檢察長(zhǎng)的同意。
　　
　　三、《保護(hù)慈善資產(chǎn)示范法》簡(jiǎn)介
　　
　　美國(guó)慈善公益事業(yè)的蓬勃發(fā)展，也帶來(lái)了很多機(jī)會(huì)和利益，提高了人們的生活質(zhì)量。慈善公益組織按照所在州的法律成立和運(yùn)營(yíng)。公眾對(duì)慈善公益組織的信任有助于維系和增強(qiáng)慈善公益組織的力量。如果潛在的捐助者擔(dān)心慈善公益組織會(huì)濫用捐助資金，捐助者就不會(huì)捐助。當(dāng)然，慈善公益組織為了更好的工作，也需要正確應(yīng)對(duì)濫用捐助資金、籌款欺詐或者損害公眾信任等不當(dāng)行為的各種負(fù)面情況。
　　事實(shí)上，在美國(guó)，對(duì)慈善公益組織的管理和規(guī)制依舊很少?；疽揽看壬乒娼M織的自律發(fā)展。為了保護(hù)公眾對(duì)此類組織的信賴。有必要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)慈善公益信托財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。但不管怎樣，在慈善公益領(lǐng)域，慈善公益組織自身的自我約束始終是最重要的，在將來(lái)也是如此。
　　盡管美國(guó)國(guó)稅局(Internal Revenue Service，簡(jiǎn)稱“IRS”)近年開(kāi)始強(qiáng)調(diào)對(duì)慈善公益組織監(jiān)管的力度，但它并不是真正具有權(quán)力的管理機(jī)構(gòu)。也不具有充足的資源和能力去保護(hù)慈善公益組織的財(cái)產(chǎn)。在這方面，慈善公益組織的所在州才是核心的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)。
　　2011年7月12日，統(tǒng)一州法律委員會(huì)通過(guò)了《保護(hù)慈善資產(chǎn)示范法》(Model Protection of Charitable Assets Act，簡(jiǎn)稱“MPCAA”)?！妒痉斗ā肪褪峭ㄟ^(guò)明確州檢察長(zhǎng)的地位和作用來(lái)維護(hù)州的權(quán)威管理地位，從而更好的保護(hù)慈善公益組織的資產(chǎn)。它特別強(qiáng)調(diào)和確認(rèn)了州檢察長(zhǎng)(the state Attorney General)在保護(hù)慈善公益組織資產(chǎn)方面的作用。在美國(guó)很多州，州檢察長(zhǎng)的權(quán)力都很寬泛，《示范法》并沒(méi)有限制或者縮小這一權(quán)力，而是為更多的州通過(guò)成文法形式首次清晰的界定和闡釋了這種權(quán)力。規(guī)定州檢察長(zhǎng)可以在不增加慈善公益組織負(fù)擔(dān)的情況下，獲悉其基本信息，或者由檢察長(zhǎng)提出具體的報(bào)告要求，并具體化了有關(guān)報(bào)告程序和相應(yīng)手續(xù)，并規(guī)定慈善公益組織需要向所在州的檢察長(zhǎng)登記注冊(cè)并遞交年度報(bào)告?！妒痉斗ā窙](méi)有涉及政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)企業(yè)，因?yàn)樵谝欢ǔ潭壬隙?，他們并不真正擁有慈善資產(chǎn)。
　　總體而言，《示范法》為那些缺乏此類重要立法的州提供了基本的法律框架，并且所有的州也都會(huì)受益于它準(zhǔn)確的概念和清晰的邏輯。
　　
　　四、監(jiān)管機(jī)制實(shí)踐考察
　　
　　1990年代。伊利諾伊州一家旨在通過(guò)向公眾募捐援助越戰(zhàn)老兵的非營(yíng)利慈善組織“維特那伍”(VietNow)。為了籌募善款，他們雇傭了一些電話推銷員。其中雇傭合同中寫(xiě)明來(lái)自伊利諾伊州的募捐善款的85％可以留給推銷員，余下的15％才是慈善組織本身的資產(chǎn)。但電話推銷員在籌募善款時(shí)，并沒(méi)有告知捐助者這種情況。并且盡管確實(shí)有15％的款項(xiàng)是作為慈善公益目的的，但絕大多數(shù)的額度被用以改善員工的私人待遇，不符合慈善組織的公益目的。伊利諾伊州檢察長(zhǎng)在1991年向伊利諾伊州法院依據(jù)欺詐法對(duì)其提起指控。但州法院認(rèn)為美國(guó)憲法第一修正案保護(hù)言論自由，而且該組織通過(guò)電話募集的款項(xiàng)并不多，且確實(shí)有一部分用于了公益慈善事業(yè)。法律并沒(méi)有明確規(guī)定公益慈善組織能夠?qū)⒛技目铐?xiàng)多少用以公益、多少作為傭金。也沒(méi)有切實(shí)可以依據(jù)的先例。故駁回了伊利諾伊州檢察長(zhǎng)有關(guān)欺詐的指控。后來(lái)，經(jīng)過(guò)上訴，一直到2003年，美國(guó)最高法院對(duì)此案做出了終審裁決，認(rèn)為電話推銷員的行為可以看作是以營(yíng)利為主導(dǎo)的、公益捐款為附帶的純粹營(yíng)利行為，而不是慈善公益行為。
　　慈善公益組織在募款使用和自身運(yùn)轉(zhuǎn)成本方面的經(jīng)費(fèi)比例需要有嚴(yán)格的要求。現(xiàn)在一般可以接收的標(biāo)準(zhǔn)是20％以下的管理成本額度。
　　2006年6月，加利福尼亞州檢察長(zhǎng)開(kāi)始對(duì)加州慈善機(jī)構(gòu)“諾亞的心愿”(Noah’s Wish)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)針對(duì)2005年8月卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害，它募集了800多萬(wàn)美元的捐款，但只將其中的150萬(wàn)用于了救災(zāi)，其他被擅自截留。2007年7月，“諾亞的心愿”和檢察長(zhǎng)達(dá)成和解協(xié)議，交出400萬(wàn)美元給檢察長(zhǎng)辦公室，放人指定的賬戶，分發(fā)給特定的受益人；另外要花100萬(wàn)美元在斯萊德?tīng)柺薪ㄒ粋€(gè)安置在颶風(fēng)中受災(zāi)人士的庇護(hù)所。此外，還需償付檢察長(zhǎng)辦公室在調(diào)查過(guò)程中花費(fèi)的大概12.5萬(wàn)美元。該組織的創(chuàng)始人和成員特瑞(TerriCrisp)被解聘，并不得以任何方式與諾亞的心愿再次發(fā)生聯(lián)系。未來(lái)五年也不得在其他非營(yíng)利組織中擔(dān)任董事或高級(jí)職員。以后諾亞的心愿要增加新的成員。必須要由指南針?lè)菭I(yíng)利服務(wù)中心(CompassPoint NonprofitServices)進(jìn)行培訓(xùn)和財(cái)務(wù)事務(wù)的咨詢。檢察長(zhǎng)辦公室將監(jiān)測(cè)諾亞心愿未來(lái)兩年的活動(dòng)。據(jù)此協(xié)議，檢察長(zhǎng)不會(huì)對(duì)諾亞的心愿提起訴訟。
　　可見(jiàn)，美國(guó)各州的檢察長(zhǎng)對(duì)慈善公益組織的監(jiān)管機(jī)制是非常靈活、充分和有效的，既可以通過(guò)訴訟手段解決相關(guān)問(wèn)題。也可以通過(guò)調(diào)解方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果。
　　
　　五、小結(jié)
　　
　　慈善公益組織是非政府、非營(yíng)利組織，旨在通過(guò)公民的自愿行為進(jìn)行教育、文化、醫(yī)療、弱勢(shì)人群關(guān)注、環(huán)境保護(hù)等行動(dòng)。對(duì)慈善公益組織旨在進(jìn)行公益慈善活動(dòng)的資產(chǎn)需要進(jìn)行嚴(yán)格的使用監(jiān)管。美國(guó)各州檢察長(zhǎng)對(duì)公益慈善組織的監(jiān)管機(jī)制為我國(guó)構(gòu)建公益慈善組織的管理體系提供了有益的借