地質(zhì)災害防治工程造價現(xiàn)狀及解決辦法

吳寶和

（中國地質(zhì)科學院探礦工藝研究所，成都 611734）

地質(zhì)災害防治工程造價現(xiàn)狀及解決辦法

吳寶和

（中國地質(zhì)科學院探礦工藝研究所，成都 611734）

討論我國地質(zhì)災害防治工程造價及其投資制度中的問題，并針對這些問題提出加快定額及相關(guān)規(guī)范編制的解決辦法。

地質(zhì)災害防治；工程造價；問題；解決辦法法

根據(jù)國務(wù)院公布的《地質(zhì)災害防治條例》［1］規(guī)定，地質(zhì)災害包括自然因素或者人為活動引發(fā)的危害人民生命和財產(chǎn)安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質(zhì)作用有關(guān)的災害。因此地質(zhì)災害防治工程就是針對上述地質(zhì)災害所采取專項地質(zhì)工程措施，控制或者減輕地質(zhì)災害的工程活動。

我國是世界上地質(zhì)災害最嚴重、受威脅人口最多的國家之一，地質(zhì)條件復雜，構(gòu)造活動頻繁，崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂縫等災害隱患多、分布廣，且隱蔽性、突發(fā)性和破壞性強，防范難度大。特別是近年來受極端天氣、地震、工程建設(shè)等因素影響，地質(zhì)災害多發(fā)頻發(fā)，給人民群眾生命財產(chǎn)造成嚴重損失。僅三峽庫區(qū)，庫區(qū)前緣高程在175 m以下的崩滑體1 302處，前后投入資金已經(jīng)有120億。地震、暴雨等也造成了大量的地質(zhì)災害，特別是汶川“5.12”特大地震后，四川省39個重災市（縣）均不同程度地發(fā)生地質(zhì)災害，目前已經(jīng)實施治理工程項目2 200多個，工程總投資約114億元。2010年，我國極端天氣事件頻繁，導致部分地區(qū)崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災害多發(fā)頻發(fā)群發(fā)，災情之大、傷亡人數(shù)之多、損失之慘重為歷史罕見，如2010年甘肅舟曲縣特大泥石流、貴州關(guān)嶺“6.28”重大山體滑坡、四川綿竹清平鄉(xiāng)泥石流等。

為了切實保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，國務(wù)院頒發(fā)了《地質(zhì)災害防治條例》［1］，這是我國政府頒布的第一部地質(zhì)災害防治條例。2011年6月14日，《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)災害防治工作的決定》［2］正式印發(fā)，成為繼2003年《地質(zhì)災害防治條例》［1］頒布后，又一個以國務(wù)院名義出臺的地質(zhì)災害防治工作綱領(lǐng)性文件。該決定專門針對地質(zhì)災害防治工作出臺的國土資源領(lǐng)域又一綱領(lǐng)性文件，表明了黨中央、國務(wù)院帶領(lǐng)全國人民加強地質(zhì)災害防治工作，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會安全穩(wěn)定發(fā)展的堅強決心，是我們做好新時期地質(zhì)災害防治工作的行動指南，這必將翻開地質(zhì)災害防治工作到新篇章。

《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)災害防治工作的決定》［2］中明確規(guī)定加大資金投入和管理。國家設(shè)立的特大型地質(zhì)災害防治專項資金，地方各級人民政府要將地質(zhì)災害防治費用和群測群防員補助資金納入財政保障范圍，根據(jù)本地實際，增加安排用于地質(zhì)災害防治工作的財政投入。同時，要嚴格資金管理，確保地質(zhì)災害防治資金?？顚Ｓ?。因此，地質(zhì)災害防治資金投入和使用需要通過專業(yè)的定額、標準和統(tǒng)一的計算規(guī)則來管理，而目前我國地質(zhì)災害防治工程投資計算還沒有專業(yè)的定額和標準，這給地質(zhì)災害防治資金的管理帶來了很大的困難。

1 現(xiàn)狀

1.1 工程費用計算無統(tǒng)一定額、標準

經(jīng)過近20a的研究和發(fā)展，地質(zhì)災害防治技術(shù)得到了大量的積累，逐步形成了相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，如《滑坡防治工程勘查規(guī)范》、《滑坡防治工程設(shè)計與施工技術(shù)規(guī)范》、《泥石流災害防治工程勘查規(guī)范》、《崩塌、滑坡、泥石流監(jiān)測規(guī)范》、《地質(zhì)災害防治工程監(jiān)理規(guī)范》等。這些規(guī)范對地質(zhì)災害防治工程的勘查、設(shè)計、施工和監(jiān)理等起到了積極的引導作用。但是，我國與之相配套的地質(zhì)災害防治工程費用的計算目前還沒有統(tǒng)一的定額和標準。

我國地質(zhì)災害防治工程的費用計算目前主要是參考水利、公路、工民建（市政、建筑）等行業(yè)定額或地方定額標準。這些定額在人工、材料、機械的消耗量和費用計取等方面一般都結(jié)合了本行業(yè)或地方的特點，特別是占工程造價比重約60%～70%的材料，消耗量相差較大。比如在三峽庫區(qū)和汶川地震災區(qū)的地質(zhì)災害防治工程在國家確定投資的時候主要使用水利行業(yè)的定額。但是到了招投標階段，就會使用地方上的水利定額、公路或市政定額，有的甚至使用建筑定額，這些定額在消耗量、費用構(gòu)成和取費標準上存在較大差異。因此，在確定投資額階段和使用的資金階段就會存在地質(zhì)災害防治工程費用問題認識上的混亂，從而會造成地質(zhì)災害防治工程投資的不可控。

1.1.1 各種定額人、材、機消耗量和價格水平不同

地質(zhì)災害防治工程常用的治理措施主要有漿砌石擋墻、人工挖孔樁、護坡框格、預應力錨桿、錨索等。這些治理措施在各行業(yè)的定額中一般根據(jù)自身的生產(chǎn)水平進行定額人、材、機消耗量的測算，各個行業(yè)的消耗量有所不同，有關(guān)情況如表1所示。

表1 地質(zhì)防治工程常用治理措施套用各行業(yè)定額材料消耗量比較Table 1 Material consumptions for common geo－h(huán)azard prevention measures against other sectors

很顯然，公路、水利、工民建三個行業(yè)定額消耗量并不相同。由于地質(zhì)災害工程的復雜性，特別在不同地層情況下，施工企業(yè)對坡面修整是不一樣的，因而坡面平整度也就不同。比如，坡面是土層，坡面的平整度就高；如果坡面是巖層，開挖不方便，甚至有的時候是孤石且必須清除，這種情況下邊坡就不平整。很顯然，前者邊坡框格梁混凝土的消耗量相對較小，而后者相對較高。根據(jù)筆者對地質(zhì)災害防治工程的分析統(tǒng)計，混凝土的消耗量一般在105～115m3左右，有的情況下甚至達到120m3，因此，相對于公路、水利和工民建行業(yè)來講，該消耗量要高得多。這種情況下，如果單純按照這些行業(yè)的定額來確定工程造價，那么業(yè)主就有后期索賠或工程質(zhì)量得不到保證的風險。此時，確定工程造價時就應該調(diào)整材料的消耗量，使其接近實際量，從而算出合理的工程造價。由于材料消耗量變化，其他人工、機械的消耗量也應相應按比例變化，這里不再詳細敘述。

人、材、機單價在不同的行業(yè)中也有所不同，如水利定額［3］、公路定額［4］的人工費一般按照定額編制年確定單價計算，而市政、建筑定額［5］一般由造價管理部門據(jù)市場水平及時進行調(diào)整。因此不同的行業(yè)的人工費標準相差很大，如都江堰某地質(zhì)災害防治工程的人工費單價比較如表2。材料和機械費也會由造價管理部門及時調(diào)整，但是水利定額在材料費的計算與其他略有不同，其材料價格由材料原價、包裝費、運雜費、采購及保管費率、運輸保險費構(gòu)成，有可能會根據(jù)外購或自采增減相關(guān)的費用；公路工程有可能會利用現(xiàn)場的部分材料，同時也可能自采或外購；大部分情況下會外購；工民建（市政、建筑）一般會直接采用造價管理部門頒布的信息價，該信息價根據(jù)地區(qū)的不同有可能含管理費、運雜費和采保費等。目前地質(zhì)災害防治工程對材料價格的計算尚無統(tǒng)一的規(guī)則，但是大部分沒有考慮到地質(zhì)災害防治工程的特殊性，有可能存在大量二次搬運的情況，因此實施過程中經(jīng)常扯皮，預算超概算的現(xiàn)象特別嚴重。

表2 各行業(yè)定額人工單價比較（以成都市都江堰為例）Table 2 Labor cost comparison between sectors（in the case of Dujiangyan，Chengdu）

1.1.2 工程類別、工程取費和費用構(gòu)成不同

我們都知道，工程類別的不同，工程的取費也就相應的不同。因此，工程類別的劃分是工程取費確定的重要依據(jù)。根據(jù)國務(wù)院頒布的《地質(zhì)災害防治條例》［1］，地質(zhì)災害按照人員傷亡、經(jīng)濟損失的大小，分為特大型、大型、中型、小型4個等級。在上述地質(zhì)災害等級的基礎(chǔ)上，國土資源部在《地質(zhì)災害治理工程勘查設(shè)計施工單位資質(zhì)管理辦法》［6］中規(guī)定：地質(zhì)災害防治工程分為大、中、小3個類型，大型治理工程總投資在2 000萬元以上，中型地質(zhì)災害治理工程總投資在人民幣500萬元以上、2 000萬元以下，小型地質(zhì)災害治理工程總投資在500萬元以下。當然地質(zhì)災害防治工程的等級還從勘查經(jīng)費、保護的人員和財產(chǎn)數(shù)量等方面進行了劃分，這里不再詳細敘述。從地質(zhì)災害防治工程的分級等級就可以看出，工程的治理經(jīng)費一般都不大，一般從數(shù)十萬到數(shù)百萬不等，最多的也只有幾千萬。但是，地質(zhì)災害防治工程與其他工程不同，有其特殊性。地質(zhì)災害防治工程一般都是為了保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會安全穩(wěn)定發(fā)展，因此在不能實施搬遷的情況下，就必須實施地質(zhì)災害的防治工程。為了達到該目的，相關(guān)配套的設(shè)施，如道路、水電、臨時房屋、材料運輸?shù)染捅仨毥ㄔO(shè)，卻不可能像其他工程一樣進行大規(guī)模建設(shè)，因此該部分的費用絕對值不高，但相對于整個防治工程的總的治理經(jīng)費來講，其所占比重往往要高于水利、公路、工民建等行業(yè)的工程。相關(guān)措施費用及管理費用也高于其他行業(yè)的工程。

水利、公路、工民建等行業(yè)的工程類別的劃分和工程取費情況詳見表3。費用構(gòu)成的不同主要體現(xiàn)在費用構(gòu)成的方式上，特別是臨時設(shè)施的費用在各種定額中的差別是比較大的。工程取費及特點詳見表4。

表3 工程類別和工程取費的差別Table 3 Different project types and their costs

從前面的敘述可以看出，地質(zhì)災害防治工程不能等同于其他行業(yè)的工程，其在工程類別、工程規(guī)模、特點、費用構(gòu)成等方面都明顯存在比較大的差異，帶有不確定性，因此不能套用水利、公路或工民建等行業(yè)的定額。

1.1.3 新技術(shù)、新工藝、新材料、新機械的發(fā)展

近幾年，在地質(zhì)災害防治工程中一些新技術(shù)、新工藝、新材料的發(fā)展在其他的定額中也無相應的定額或定額不完善，如主動防護網(wǎng)、被動防護網(wǎng)、高強預制格構(gòu)、格賓擋墻、輕型高強錨索、生態(tài)綠化、潛孔錘跟管鉆進等技術(shù)。為確保資金的計算口徑的一致性，就需要統(tǒng)一的定額，編制新技術(shù)相應的地質(zhì)災害防治工程的定額十分必要。

1.2 工程量清單項目不規(guī)范

目前，地質(zhì)災害防治工程的工程量清單項目極為不規(guī)范，主要表現(xiàn)為清單項目所包括的內(nèi)容和范圍不統(tǒng)一，或者是清單項目已經(jīng)為定額消耗量中已經(jīng)包括在內(nèi)卻又重復列項目，或者是工程量清單項目缺項，這就會重復計算或少算費用。比如錨桿、錨索，在市政、工民建等行業(yè)中鉆孔和錨桿、錨索體是分開列項目的，而在水利行業(yè)是合并在一起。又比如材料、土石方的場內(nèi)運輸已經(jīng)包括在水利、市政、工民建等行業(yè)的定額中，不應重復列清單項目。由于目前沒有標準來規(guī)范工程量清單項目，根據(jù)筆者從事大量的地質(zhì)災害防治工程投資審查工作的經(jīng)驗，這幾種情況在地質(zhì)災害防治工程的工程量清單中均曾出現(xiàn)過。這對地質(zhì)災害防治工程投資的確定帶來了很大的難度，也不便于實施過程中的投資控制，特別是工程量清單項目

施工圖列出的工程項目（工程項目所包括的內(nèi)容和范圍）必須與計量規(guī)則中規(guī)定的相應工程項目相一致。計算工程量除必須熟悉施工圖紙外，還必須熟悉計量規(guī)則中每個工程項目所包括的內(nèi)容和范圍。

1.3 工程量計算不規(guī)范

工程量是指按照事先約定的工程量計算規(guī)則計算所得的、以物理計量單位或自然計量單位所表示的工程各個分部分項工程或結(jié)構(gòu)構(gòu)件的數(shù)量。工程量包括兩個方面的含義：計量單位和工程數(shù)量。工程計量是地質(zhì)災害防治工程量清單編制的主要工作內(nèi)容之一，同時也是工程計價的基本數(shù)據(jù)和主要依據(jù)。工程量的計算應按工程量計算規(guī)則進行計算，工程量計算規(guī)則就是規(guī)定清單項目所包括的工作內(nèi)容和清單項目的工程量計算規(guī)則、計算方法，是工程量計算的準繩。清單項目的工程量是計算和確定各項消耗指標的基本依據(jù)，工程量正確與否，直接影響到清單編制的質(zhì)量和工程造價的正確性。

地質(zhì)災害防治工程的工程量計算不規(guī)范，會使地質(zhì)災害工程的項目數(shù)量差異大。特別是當工程量計算相差較大的時候，投標單位會采取不平衡報價法，這樣造成地質(zhì)災害防治工程的資金不受控制。如果某項工程采用不同的施工方案，其工程量計算就不同。例如邊坡土石方計算在采用臨時支護和沒有臨時支護的時候的工程量是不同的。采用臨時支護，可能會使土石方量減小，但會增加臨時工程的數(shù)量；未使用臨時支護的時候，有可能土石方量較大。因此，有必要對工程量的計算規(guī)則進行統(tǒng)一。

1.4 地質(zhì)災害防治工程投資審查不規(guī)范

目前地質(zhì)災害防治工程投資審查工作主要包括兩個方面：國土資源部或地方國土資源部門確定地質(zhì)災害防治工程投資額、地方財政部門對縣市國土資源部門使用地災資金的審查。前者審查工作較為規(guī)范，一般依據(jù)制定的管理辦法或編制辦法進行審查，后者就極為不規(guī)范，有的依據(jù)上級制定的辦法，也有的依據(jù)地方定額或其他行業(yè)的定額，或者按照當?shù)刎斦褂觅Y金方法，隨意減少資金的使用。甚至有的地方會按照審計的方法，即按照審減額來計算審核費用，從而使審核部門隨意核減投資費用。

因此，除了按照正確的方法編制費用，也應該按照統(tǒng)一的方法來審查費用。

2 解決辦法

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)災害防治工作的決定》［2］規(guī)定，“十二五”期間，基本完成三峽庫區(qū)、汶川和玉樹地震災區(qū)、地質(zhì)災害高易發(fā)區(qū)重大地質(zhì)災害隱患點的工程治理或搬遷避讓，全面建成地質(zhì)災害調(diào)查評價體系、監(jiān)測預警體系、防治體系和應急體系；同時還規(guī)定科學開展工程治理，加快地震災區(qū)、三峽庫區(qū)地質(zhì)災害防治，加強重要設(shè)施周邊地質(zhì)災害防治，積極開展綜合治理，建立健全地面沉降、塌陷及地裂縫防控機制。從上述決定中可以看出，國家對地質(zhì)災害防治工作的高度重視，資金的投入也將會加大，因此需要盡快根據(jù)地質(zhì)災害防治工程的特點進行地質(zhì)災害防治工程的概預算定額、工程量計算規(guī)則、工程量清單計價等的編制工作。具體情況如下：

（1）地質(zhì)災害防治工程概預算編制辦法

地質(zhì)災害防治工程估算、概算和預算的編制辦法，規(guī)定不同類型工程的取費費率、人工、材料、機械等的計算標準，提供相關(guān)計算表格。

（2）地質(zhì)災害防治工程概算定額

根據(jù)不同類型的項目、施工方法、施工工藝等確定人工、材料、機械的消耗量的概算定額。概算定額主要用于進行地質(zhì)災害防治工程估算（可行性研究階段）、概算（初步設(shè)計階段）的計算。

（3）地質(zhì)災害防治工程預算定額

根據(jù)不同類型的項目、施工方法、施工工藝等確定人工、材料、機械的消耗量的預算定額。預算定額主要用于進行地質(zhì)災害防治工程施工圖預算、招標控制價等的計算。

（4）地質(zhì)災害防治工程工程量計算規(guī)則

對地質(zhì)災害防治工程的工程量計算進行統(tǒng)一，避免由于施工方法、施工工藝、計算范圍等的不同造成的工程量差異。

（5）地質(zhì)災害防治工程工程量清單計價規(guī)范

對地質(zhì)災害防治工程的工程量清單計價進行規(guī)范，以提高估算、概算、預算等的編制質(zhì)量，合理確定工程投資。

（6）地質(zhì)災害防治工程投資審查技術(shù)規(guī)范

對地質(zhì)災害防治工程投資的各階段審查工作進行規(guī)范，以確保投資計算的一致性。

3 結(jié)論

當前，我國地質(zhì)災害防治工程的費用計算無統(tǒng)一定額、標準，所參照的水利、公路、工民建等行業(yè)的定額由于工程類別、工程取費以及人、材、機消耗量等的不同，工程造價在各地區(qū)和工程實施的各階段差別很大；同時，由于工程量清單項目和工程量計算的不規(guī)范，也會使工程費用有很大的誤差，甚至出現(xiàn)預算超概算、概算超估算的現(xiàn)象，造成國家對地質(zhì)災害防治工程的投資不受控。

近年來，國家在地質(zhì)災害防治方面資金的投入在逐年增加。因此，很有必要對地質(zhì)災害防治工程造價的編制和審核進行統(tǒng)一和規(guī)范，這就需要編制地質(zhì)災害防治工程概預算定額及相關(guān)規(guī)范。這將有利于合理確定地質(zhì)災害防治工程的投資，提高地質(zhì)災害防治工作效率，降低防治工程的成本，具有重要的現(xiàn)實和長遠意義。

［1］中華人民共和國國務(wù)院.地質(zhì)災害防治條例［S］.2003.

［2］中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)災害防治工作的決定［S］.2011.

［3］中華人民共和國水利部.水利建筑工程預算定額、水利建筑工程概算定額、水利工程施工機械臺時費定額、水利工程設(shè)計概（估）算編制規(guī)定［S］.北京：黃河水利出版社，2002.

［4］中華人民共和國交通部.公路基本建設(shè)工程項目概算預算編制辦法、公路工程概算定額、公路工程概算定額、公路工程機械臺班費用定額［S］.北京：人民交通出版社，2007.

［5］四川省建設(shè)工程造價管理總站.四川省建設(shè)工程工程量清單計價定額［S］.北京：中國計劃出版社，2008.

［6］中華人民共和國國土資源部.地質(zhì)災害治理工程勘查設(shè)計施工單位資質(zhì)管理辦法［S］.2005.

［7］水利工程工程量清單計價規(guī)范（GB50501－2007）［S］.北京：中國計劃出版社，2007.

［8］建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范（GB50500－2008）［S］.北京：中國計劃出版社，2008.

［9］吳寶和.實施工程量清單計價以后的工程報價與工程管理［J］.西部探礦工程，2004，（4）：199－201.

［10］吳寶和.地質(zhì)災害防治工程的投資控制［J］.探礦工程（巖土鉆掘工程），2008，（7）：44－45.

PROBLEMS IN THE PROJECT COSTOF GEO－HAZARD PREVENTION AND THEIR SOLUTION

Wu Bao－h(huán)e
（The Institute of Exploration Technology of CAGS，Chengdu 611734，China）

The article discusses problems in the project cost of geo－h(huán)azard prevention and its system in China.To solve these issues，it urges to prepare relevant standards and specifications.

geo－h(huán)azard prevention；project cost；problem；solution

P642；X43

A

1006－4362（2011）04－0016－05

2011－10－08 改回日期：2011－11－18

吳寶和（1974－ ），男（漢族），江蘇海安人，中國地質(zhì)科學院探礦工藝研究所注冊造價師、水利工程造價師，四川省國土資源廳、建設(shè)廳、財政廳專家，水利水電建筑工程專業(yè)，從事地質(zhì)災害防治工程研究、設(shè)計和施工管理工作，參與四川省地震災后地質(zhì)災害防治工程資金管理辦法等文件的擬定。