地方政府發(fā)展競爭下的城市化進程

◎ 王 平 肖 文

地方政府發(fā)展競爭下的城市化進程

◎ 王 平 肖 文

文章分析了以要素、環(huán)境和政策競爭為主的地方政府發(fā)展競爭對我國城市化的影響,并就如何積極穩(wěn)妥推進城市化提出幾點構(gòu)想.研究發(fā)現(xiàn):積極作用方面,要素競爭夯實了城市化基礎(chǔ);環(huán)境競爭改善了城市風貌;政策競爭加快了城市化步伐.消極作用方面,政府競爭導(dǎo)致城市用地擴張過快,戶籍改革相對滯后和城市特色逐漸消逝等問題.為實現(xiàn)城市化進程的健康有序,需要增強城市"兩規(guī)"的協(xié)調(diào)性、堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展良性互動和加快土地與戶籍制度改革.

地方政府競爭 城市化 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 土地和戶籍制度

一、引言

1995年到2009年,中國城市化率平均每年提高1.2個百分點,截止2009年底已達到46.59%.在中國城市化快速推進的過程中,地方政府扮演了重要角色,城市戶籍管理、土地用途轉(zhuǎn)換、城市基礎(chǔ)設(shè)施的提供等諸多決定城市化進程的關(guān)鍵要素均掌握在地方政府手中.1994年的分稅制改革使大量財政收入流向中央,但地方政府的財政支出責任不降反增,被置于一種激烈的發(fā)展競爭環(huán)境中.縱向看,地方要在與中央的討價還價中爭取更多的資金和政策支持;橫向看,地方政府之間也在為政治晉升和經(jīng)濟利益而展開激烈的發(fā)展競爭.如招商引資競爭、土地價格飆升、城市用地面積快速擴張、戶籍制度松動等諸多城市化進程中的特有現(xiàn)象均可以與地方政府的發(fā)展競爭聯(lián)系起來.

城市化已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的一個主抓戰(zhàn)略,但很多地方對城市化該怎樣發(fā)展、要發(fā)展什么等根本問題的認識還存在很多偏頗.大多數(shù)城市只看到了招商引資和工業(yè)集聚而忽視了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性和與城市特征的契合度,只看到了土地開發(fā)的各類稅費收入而忽視了土地利用對城市空間結(jié)構(gòu)的巨大影響,只看到了城鎮(zhèn)戶籍人口增加帶來的高額財政支出而忽視了人的全面發(fā)展才是城市化的最終目標.因此,對中國城市化問題的分析必須以地方政府的所處環(huán)境和行為特征為前提,才能理清城市化進程的寶貴經(jīng)驗和突出問題,給未來城市發(fā)展指明方向.本文關(guān)注到了地方政府發(fā)展競爭這個特殊背景,分析了政府競爭給城市化帶來的積極作用和消極影響,并就積極穩(wěn)妥地推進城市化提供一些針對性建議.

二、政府競爭對城市化的促進作用

在以增長績效為主的考核和晉升體制下,各級地方政府都要面對來自同級政府的競爭壓力和上級政府的考核壓力.按照競爭內(nèi)容的不同,可以將競爭模式分為要素競爭、環(huán)境競爭和政策競爭三類.要素競爭為城市化提供了實質(zhì)內(nèi)容,夯實了城市化的基礎(chǔ);環(huán)境競爭加快了城市軟硬實力的提升,改善了城市風貌;政策競爭則使部分地區(qū)獲得了先行先試等優(yōu)勢,一定程度上加快了城市化的步伐.這三種模式之間也表現(xiàn)出極強的融合互動關(guān)系.

(一)要素競爭夯實了城市化基礎(chǔ)

表1 2009年中國各地區(qū)城市化水平比較

發(fā)展競爭以流動要素的吸引和使用為基礎(chǔ),是最為直接和常見的一種競爭方式.這些要素包括資金、設(shè)備及與其捆綁流動的企業(yè)家和技術(shù)人才,一般的理論分析多以稅收競爭為主.該類研究以地方政府選擇對流動資本征稅給公共產(chǎn)品提供融資為前提,分析了地方政府之間的稅率競爭是否會導(dǎo)致公共品供給不足的問題[1].現(xiàn)實中,地方政府也確實在吸引非農(nóng)產(chǎn)業(yè)落戶發(fā)展方面展開了激烈競爭,使用了包括稅率、工業(yè)用地價格、特殊人才待遇等多種競爭方式.競爭的一個直接結(jié)果是各地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的要素存量快速增加,結(jié)合我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞動密集型特征,要素競爭就提高了城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)量及其附帶的資本、技術(shù)等要素存量,夯實了城市化的基礎(chǔ).我國沿海地區(qū)招商引資競爭激烈,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)要素集聚,相應(yīng)的城市化水平也較其他地區(qū)高出很多.如表1所示,城市化水平和要素集聚度呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)性,東部地區(qū)城市化水平分別比中西部地區(qū)高出16個百分點和22.33個百分點,東部在高技能人才和外企數(shù)量方面也遙遙領(lǐng)先.

(二)環(huán)境競爭改善了城市風貌

除了稅收和工業(yè)用地價格優(yōu)惠等方式,地方政府還采取優(yōu)化軟硬環(huán)境的方式吸引流動要素,促進轄內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和城市風貌的改善.軟環(huán)境方面,主要采取簡化辦事流程、完善政府職能的方式為要素落戶和使用提供高效便捷的服務(wù),同時規(guī)范政府行為,營造適合企業(yè)發(fā)展的良好市場環(huán)境.硬環(huán)境方面,主要以加大對城市公共設(shè)施的財政投入為主,提升各類開發(fā)區(qū)和老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平,提高綜合交通樞紐和路網(wǎng)承載力,美化城市風景,改善生活質(zhì)量.如表2所示,環(huán)境競爭也與城市化水平緊密相關(guān),東部地區(qū)以市場化指數(shù)代表的軟環(huán)境和人均城市道路面積、人均公園綠地面積、建成區(qū)綠化覆蓋率等硬環(huán)境指標均高于中西部地區(qū).

(三)政策競爭加快了城市化步伐

這里所說的政策競爭,是指地方政府從上級政府爭取到的能促進城市發(fā)展的各種政策.我國地方政府由于其行政級別差異,各自擁有不同的政策權(quán)限,如果能夠爭取到上級政府批準的某項有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊政策,會顯著加快地方城市化的步伐.如設(shè)立浦東新區(qū)、長株潭兩型試驗區(qū)、海西經(jīng)濟區(qū)等類似新區(qū),在部分地區(qū)試行省管縣體制,批準建設(shè)各類產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品集聚發(fā)展基地等都是地方政府政策競爭的生動體現(xiàn).例如浙江的縣級市義烏,因其對外商貿(mào)異常發(fā)達,被外交部批準擁有很多涉外事權(quán),海關(guān)部門、國際貿(mào)易仲裁機構(gòu)也在此設(shè)立辦事處.通過數(shù)次擴權(quán)強縣,義烏目前已具備除一些重大社會管理權(quán)限以外的地級市政府所具有的所有權(quán)限,成為中國權(quán)力最大的縣級市,大大提高了地方政府掌控和優(yōu)化資源配置的能力和效率,這些不斷獲得的政策優(yōu)勢使其城市發(fā)展呈現(xiàn)出爆炸式增長,至2009年底城市化率已達55%,政策優(yōu)勢給義烏的城市發(fā)展帶來的積極作用極為明顯.

三、政府競爭給城市化帶來的問題

在考核制度仍以短期經(jīng)濟增長為主和官員任期制的背景下,政府競爭也給城市發(fā)展帶來了以下嚴重問題,需要對其給予足夠的關(guān)注.

(一)城市用地擴張過快

表2 我國各地區(qū)軟硬環(huán)境比較

1981年到2008年,雖然我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎赜?0.16%提高到45.68%,但人均建成區(qū)面積也由36.9平方米增加到48.5平方米,城市的集聚性反而下降.城市空間的"攤大餅"式擴張,造成部分地方"造城"高潮迭起和占用耕地現(xiàn)象日趨嚴重,也被稱為"冒進式"城市化和"過度城市化"[3-4].2003年到2008年,耕地占我國城市擴張所征用土地的比重分別為49.1%、38.3%、47.8%、48.7%、36.8%、45.9%,給耕地保有帶來了很大壓力,也造成廣為詬病的城市建設(shè)浪費現(xiàn)象.國土資源部最新的調(diào)查結(jié)果顯示,2010年共發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地3.24萬宗,涉及土地面積73.35萬畝,其中耕地27.45萬畝,有13個省(區(qū))違法占用耕地超過1萬畝.地方政府對城市用地擴張過快負有不可推卸的責任,通過分析各級地方的行為特征和博弈關(guān)系發(fā)現(xiàn),地方政府在城市土地利用過程中具有強大的、關(guān)鍵性的和不可替代的作用,能對土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方向產(chǎn)生決定性影響[5].國家出于糧食安全和可持續(xù)發(fā)展的考慮,已對占用耕地和建設(shè)用地總量控制提出了嚴格要求,嚴令各地實行耕地"占補平衡"和建設(shè)用地"增減掛鉤",而沿海部分城市由于發(fā)展較早較快,已形成了較好的工業(yè)基礎(chǔ),進一步延伸產(chǎn)業(yè)鏈和發(fā)展服務(wù)業(yè)的潛力很大,但在最嚴厲的耕地保護制度和最嚴厲的土地管理制度下,通過土地整理補充耕地來增加建設(shè)用地的潛力已幾乎耗盡.

(二)戶籍改革相對滯后

雖然人口的跨區(qū)域和跨城鄉(xiāng)流動已得到默許,但與很多領(lǐng)域的改革相比,我國戶籍制度改革顯得相對滯后,是否能獲得正式的戶籍認可依然是多數(shù)流動人口關(guān)心的首要問題.國家層面一直沒有出臺有關(guān)戶籍改革的正式文件,且叫停了個別地方試點的"土地換戶籍"改革,而地方也理所當然地具備了不接納流動人口落戶的合法前提.更為重要的是,地方所真正考量的是附著于戶籍背后的經(jīng)濟利益.因為城市是一個地區(qū)政治、經(jīng)濟和文化集中區(qū),城鎮(zhèn)戶籍人口能享受到更加全面和高質(zhì)量的公共服務(wù),例如針對城鎮(zhèn)戶籍人口的最低生活保障、經(jīng)濟適用房和保障房計劃、子女教育等.作為地方政府,迫于財政支出壓力等原因通?？刂品寝r(nóng)業(yè)人口的總規(guī)模,特別是對于外來人口落戶制定了諸多限制條件.從短期看,這種人口非農(nóng)化的不積極和滯后使地方政府既可以利用大量外來勞動力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),又可以減輕財政支出壓力.但從長期看,大量沒有獲得城鎮(zhèn)戶籍的人口在城市的聚集也給非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了制約.沒有戶籍身份的認同,這些人口的穩(wěn)定性和收入水平都無法顯著提高,城市化賴以發(fā)展的內(nèi)需激勵也明顯不足.例如調(diào)查研究發(fā)現(xiàn),入職的戶籍門檻是阻礙農(nóng)民工進入公有制單位,獲得較高收入的重要原因[6].很多地方也陸續(xù)出臺了接受人口落戶的辦法,但大都附加著一定的學(xué)歷、工作年限和房產(chǎn)購置等限制條件,無法滿足對于城市戶籍的需求基數(shù).一個健康的城市化應(yīng)該是多層次多元化的,既有較高技能人才和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集聚,也有大量普通勞動者和勞動密集型產(chǎn)業(yè)的集聚,且各類人群、各種產(chǎn)業(yè)之間分工互補、良性循環(huán).

(三)城市特色逐漸消逝

作為城市化的推動者和受益者之一,地方政府在短期內(nèi)可以獲得城市化水平快速提高帶來的經(jīng)濟利益,也為政府官員晉升積累了政治資本.因此,各地都對拓展城市空間、提高城市化率抱以極大的熱情,以至于在全國200多個地級以上城市中,有183個提出要建設(shè)國際化大都市.基于這種"大躍進"式的城市化理念,大片圈地和大拆大建現(xiàn)象在各地頻繁出現(xiàn),體現(xiàn)城市歷史和文化特色的老街區(qū)、古建筑都被寬闊的馬路和現(xiàn)代化建筑逐一取代,千篇一律的造城模式使城市給予人們心靈慰藉的歸屬感和文化性被極大削弱,帶來了所謂的"城市特色危機".因此,在政府推動城市改造、建設(shè)各類工程之前,如果能引入議事和民意表達機制,充分尊重文化部門、專家學(xué)者和民間代表對傳承城市文化的寶貴意見,集思廣益地制定和調(diào)整城市定位與發(fā)展方式,才能杜絕形象單一、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、目標趨同等現(xiàn)象的出現(xiàn),求得城市在文化精神和財富積累之間的平衡.

四、積極穩(wěn)妥推進城市化的幾點構(gòu)想

"十二五"規(guī)劃就促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,積極穩(wěn)妥推進城市化提出了具體意見,在地方政府發(fā)展競爭的背景下,可在以下幾方面作出努力.

(一)增強城市"兩規(guī)"的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和強制性

近年來,由于城市總體規(guī)劃和城市土地利用總體規(guī)劃由不同部門基于不同的理念和技術(shù)手段分別編制,兩者間的銜接性、一致性和協(xié)調(diào)性較差,時常出現(xiàn)對于新增建設(shè)用地規(guī)模、地塊性質(zhì)和用途的不同規(guī)劃.地方政府在建設(shè)用地指標和耕地保護方面具有不等的權(quán)力和責任,導(dǎo)致越是基層政府其用地矛盾愈發(fā)突出,"兩規(guī)"的協(xié)調(diào)性越差[7].地方政府總是傾向于不斷突破土地利用總體規(guī)劃的各類限制,進一步轉(zhuǎn)換土地用途、擴大城市規(guī)模,以發(fā)展工商產(chǎn)業(yè)獲取稅費收入,為自身積累可支配財富和晉升資本,以求在政府競爭中獲得良好的經(jīng)濟和政治形象.因此,在政府競爭的背景下解決"兩規(guī)"不協(xié)調(diào)問題,既要通過技術(shù)手段確保規(guī)劃制定的可比性、科學(xué)性和協(xié)調(diào)性,更要改變"兩規(guī)"制定和監(jiān)督主體的身份,適時上收部分規(guī)劃內(nèi)容的制定和變更權(quán)限,加強對建設(shè)用地規(guī)模等關(guān)鍵指標的監(jiān)督效力,加大對違規(guī)事件的處罰力度,確保規(guī)劃的穩(wěn)定性和強制性.

(二)堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展良性互動

城市作為經(jīng)濟學(xué)意義上的生產(chǎn)和交易中心,是產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和人口集中生活的承載平臺,產(chǎn)品、資金和信息的快速循環(huán)流動是城市生命力的血脈所在.只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展充滿活力,城市空間才能被高效利用,人的潛力才能得到不斷的積累和提高,創(chuàng)新成果才會不斷迸發(fā),因此衡量城市化健康程度的一個重要標準是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展是否能良性互動.如果一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)涵豐富,產(chǎn)業(yè)空間布局合理,公共產(chǎn)品提供及時足額,勞力市場充沛高效,那么這個地區(qū)的城市化才是健康有序、充滿活力和可持續(xù)的.在地方政府競爭的背景下,如果能結(jié)合地區(qū)特色,將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市化通盤考慮,以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為推動城市化的內(nèi)原動力,以城市建設(shè)的適度超前作為產(chǎn)業(yè)提升的牽引力,才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市化、高級化和城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化,達到兩者良性互動的最優(yōu)狀態(tài).

(三)加快土地和戶籍制度改革

由于我國土地制度的"二元"特征,城市空間擴張就要依賴于土地所有權(quán)由集體向國有的轉(zhuǎn)移.地方政府在競爭過程中為追求經(jīng)濟利益的最大化,利用自己集土地執(zhí)法者、收儲者、所有者、出讓者多重身份于一身的特殊地位,頻繁濫用征地權(quán)獲取級差地租,傷害了部分農(nóng)民的合法利益,也帶來了城市用地浪費突出的現(xiàn)象.此外,基于經(jīng)濟利益的考慮,地方政府并無意愿為低技能流動人口和本地農(nóng)民無償提供附加多項公共產(chǎn)品的城市戶籍,所以才在多地出現(xiàn)了"土地換戶籍"現(xiàn)象,但也因出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的土地征用而被緊急叫停.因此,在地方政府競爭的背景下,土地征用制度改革的一個出發(fā)點就是要打破地方政府的多重身份形成機制,從法律上限制其對土地開發(fā)的介入程度,提高土地征用成本.同時,要以經(jīng)濟社會發(fā)展的實際進展和尊重農(nóng)民意愿為前提,逐步降低中小城市的落戶門檻,讓市場在人口的城鄉(xiāng)分布上起到基礎(chǔ)性配置作用,才能使城市化具有實在的內(nèi)涵和高效率.

五、結(jié)論

城市化是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物,其概念本身就體現(xiàn)出一個極強的過程化特征,是動態(tài)而不是靜態(tài),是包容開放而不是封閉自守,是當前和今后相當長時期內(nèi)各類經(jīng)濟社會活動的一種空間組織形態(tài).我國的城市化進程既有符合世界城市發(fā)展普遍規(guī)律的部分,也有其特殊現(xiàn)象,要準確把握我國城市化的特征和問題,就必須認識到地方政府的作用及地方政府發(fā)展競爭的現(xiàn)實背景.一方面,政府競爭加速了城市化,要素競爭為城市化打牢了基礎(chǔ),環(huán)境競爭極大地改善了城市風貌,政策競爭進一步加快了部分地區(qū)的城市化進程;另一方面,政府競爭也帶來了城市用地擴張過快、戶籍改革相對滯后和城市特色逐漸消逝等嚴重問題.因此,對城市化和城市發(fā)展相關(guān)問題的分析都必須以重視地方政府之間的競爭關(guān)系為前提.

為克服政府競爭帶來的消極影響,促進城市科學(xué)發(fā)展,積極穩(wěn)妥地推進城市化,應(yīng)該在以下幾方面做出努力:首先,通過技術(shù)手段和程序調(diào)整,增強城市"兩規(guī)"的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和強制性,消除政府競爭帶來的城市無序發(fā)展現(xiàn)象;其次,結(jié)合地方特色,以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為城市發(fā)展的根本推動力,以城市建設(shè)的適度超前作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的牽引力,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展的良性互動,保證城市化有豐富的內(nèi)涵和可持續(xù)性;最后,要打破地方政府在土地開發(fā)過程中的多重身份形成機制,以經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和尊重農(nóng)民意愿為前提,加快土地和戶籍制度改革,確保市場在城市資源配置過程中的主體地位.只有準確認識地方政府競爭的積極作用,著力解決其帶來的消極影響,才能確保城市化進程的有序推進和"十二五"規(guī)劃相關(guān)目標的實現(xiàn).

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Urbanization Process under the Context of Competitive Development of Local Governments

Wang Ping, Xiao Wen

This paper analyzes the effects of local government competition on urbanization in China, and offers proposals for the realization of stable urbanization. There are two sides of government competition: on the positive side, factor competition strengthens the solid base for urbanization, environment competition improves the city's appearance, and policy competition accelerates the urbanization pace; on the negative side, however, excessive government competition brings faster urban sprawl, a lagging-behind reform of Hukou system and the disappearance of each city's distinguishing features. To make the future process of urbanization more reasonable, we should strengthen the coordination between urban comprehensive planning and urban land use planning, promote the benign interaction between industrial development and urban development, and last but not least step up the reform of land and Hukou system.

local government competition; urbanization; industrial development; land and Hukou system

F299.23

國家社會科學(xué)基金重大項目(10ZD&003).

王平,浙江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生,研究方向為區(qū)域和城市發(fā)展理論與政策.肖文,浙江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,研究方向為國際經(jīng)濟學(xué)與區(qū)域經(jīng)濟學(xué).

(責任編輯:陳丁力)