境外替代種植：保障云南糧食安全的新途徑*

田東林，雷磊華

(云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650201)

一、云南省糧食安全現(xiàn)狀分析

云南是一個以生產(chǎn)糧食為主、少數(shù)民族眾多的邊疆農(nóng)業(yè)省份，由典型的高原卡斯特地貌形成的山區(qū)占了云南96%的國土面積，自然條件相對特殊，社會發(fā)育程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平千差萬別，但總體來講云南地處西南邊陲高原山區(qū)，其氣候地理自然條件相對惡劣，農(nóng)田水利基礎(chǔ)條件薄弱，生產(chǎn)力水平較低，人均產(chǎn)量和糧食單產(chǎn)均低于全國平均水平和一些典型農(nóng)業(yè)省份，缺糧狀況一直存續(xù)至今。近十年來，云南糧食生產(chǎn)畝產(chǎn)量總體而言保持了穩(wěn)中有增的趨勢，基本解決了全省人民的溫飽問題，但是人均糧食占有量和單產(chǎn)離小康水平依然存在巨大差距。如圖1所示，云南糧食產(chǎn)量始終徘徊在200千克/人左右的低位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國和部分農(nóng)業(yè)省份生產(chǎn)水平，而與此同時云南省2009人均占有糧食為340.2千克，也大幅低于全國404.5千克的平均水平。云南糧食安全之路依然任重道遠(yuǎn)。

(一)耕地資源少，質(zhì)量差

云南省現(xiàn)有39.4萬平方公里土地，其中壩區(qū)僅占4%。2008年，全省常用耕地面積418.55萬公頃，糧食播種面積 4 095.9 千公頃，其中稻谷 1 017.5 千公頃，小麥425.0千公頃，玉米 1 325.8 千公頃，大豆128.9千公頃，馬鈴薯466.2千公頃，[1]其播種面積占糧食播種總面積的比例分別為24.84%、10.38%、32.37%、3.15%、11.38%，人均糧食播種面積僅為0.09公頃。且旱地坡地多，有機(jī)質(zhì)含量低，土壤肥力低，不便機(jī)械化耕作，土地綜合生產(chǎn)能力差。在全省的耕地資源中，水田占25.2%、水澆地占1.4%，低于全國平均水平；旱地占73.4%，高出全國18.3個百分點。

(二)糧食產(chǎn)量不足，種植結(jié)構(gòu)失衡

云南是一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)GDP占全省GDP的18%，高于全國平均水平。然而云南又是一個缺糧大省，2000年、2005年和2010年的糧食缺口分別為342萬噸、286萬噸和215萬噸，糧食自給率僅為82%，缺糧數(shù)額始終在高位維持。造成這一現(xiàn)狀有多方面的原因，既有前面講的自然稟賦較差，也有自然災(zāi)害頻繁，糧食單產(chǎn)已到極限，還有工業(yè)化和城鎮(zhèn)化大量侵蝕優(yōu)質(zhì)耕地資源等因素。尤其值得注意的是，近年來，糧食種植效益大大低于經(jīng)濟(jì)作物，種植面積呈下降趨勢，糧經(jīng)作物比例已經(jīng)下滑到7∶3。

(三)消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，非食用糧持續(xù)增加

從糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，云南糧食消費(fèi)正趨向于從以口糧或食物消費(fèi)為主逐步向口糧、飼用糧、工業(yè)用糧相互平衡的階段：2006年谷物總產(chǎn)的63.16%、薯類總產(chǎn)的55.16%為城鄉(xiāng)居民口糧；用作飼料的谷物占谷物總產(chǎn)的24.11%、薯類總產(chǎn)的37.15%；玉米在飼料用糧中所占比例持續(xù)增加。

(四)糧食流通不活躍，數(shù)量不足

2006～2007年云南國有糧食企業(yè)收購貿(mào)易糧14.5億千克，庫存22.3億千克，其中商品周轉(zhuǎn)庫存16.3億千克，專儲5.4億千克，庫存量比上年度減少6.4億千克，糧食可調(diào)控能力較弱，每年大約需調(diào)入糧食20多億千克。其中大型國企對流通糧食的數(shù)量、品種、價格調(diào)控起主導(dǎo)作用。

二、云南境外替代種植的現(xiàn)狀

(一)境外替代種植的背景

境外替代種植是20世紀(jì)90年代初，云南省利用自身區(qū)位特點，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)技術(shù)優(yōu)勢，在老撾北部和緬甸北部“金三角”地區(qū)，通過種植農(nóng)作物替代罌粟種植所形成的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。[2]其目的在于幫助老撾、緬甸等國家和地區(qū)利用糧經(jīng)作物及其他產(chǎn)業(yè)替代罌粟種植、毒品生產(chǎn)，減少乃至消除其毒品對我國和全世界的危害。

為從源頭治理毒品問題，從1990年開始，聯(lián)合國禁毒署、世界衛(wèi)生組織等國際組織把切斷毒源供應(yīng)視為國際禁毒的核心任務(wù)，提出在毒源地實行罌粟替代種植，發(fā)展替代經(jīng)濟(jì)。為此，云南省地方政府與緬甸地方政府通過協(xié)商，幫助緬甸地方政府發(fā)展罌粟的替代作物種植，以杜絕鴉片的原植物種植。距緬甸撣邦東部第四特區(qū)最近的是中國云南省勐?？h，根據(jù)原生產(chǎn)罌粟地區(qū)的土地、氣候等條件，分別幫助其種植水稻、玉米、橡膠、茶葉、甘蔗、馬鈴薯、西瓜等綠色植物以替代罌粟種植，取得了成功，后被稱之為“勐海模式”。[3]經(jīng)過多年努力，云南省先后在普洱(思茅)、西雙版納、臨滄、保山、德宏、怒江6個邊境地州按照平等有償、互利互惠、互通有無的原則，采取政府支持、企業(yè)經(jīng)營、雙方平等協(xié)商的辦法，積極推進(jìn)境外鄰國毒源地區(qū)替代種植、替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并從資金、技術(shù)、市場、關(guān)稅等方面提供優(yōu)惠條件。目前境外替代種植已成為云南實施“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分與重要舉措。

(二)境外替代種植取得的成效

云南得天獨(dú)厚的地緣優(yōu)勢，相近的自然條件，共同的語言和文化習(xí)俗，以及有利的國際國內(nèi)環(huán)境，為開展境外替代種植提供了便利的條件。20世紀(jì)90年代以來，云南先后出臺了《2006～2010年境外罌粟替代發(fā)展規(guī)劃綱要》、《云南省境外罌粟替代發(fā)展企業(yè)(項目)管理暫行辦法》、《云南省境外罌粟替代種植項下農(nóng)產(chǎn)品返銷操作辦法》、《云南省境外罌粟替代發(fā)展專項資金管理辦法》和《云南省境外罌粟替代發(fā)展示范項目建設(shè)指導(dǎo)意見》等一系列管理措施，相繼在鄰國毗鄰地區(qū)積極開展“替代種植”工作，取得了顯著成效。

1．罌粟種植面積大幅降低，毒品明顯減少

隨著替代種植工作的推進(jìn)，老撾、緬甸北部罌粟種植面積明顯減少。據(jù)聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室公布的數(shù)據(jù)，“金三角”地區(qū)罌粟栽種面積已從歷史最高年份的16.53萬公頃，下降到2006～2007年度的1.86萬公頃，達(dá)到30年來的歷史最低點，罌粟種植面積占世界總量的份額從1998年的66%下降到2006年的12%。[4]截至2005年，我國政府和企業(yè)共投資5億多元人民幣幫助老撾“金三角”地區(qū)種植橡膠、甘蔗、反季節(jié)蔬菜等農(nóng)經(jīng)作物，替代種植面積達(dá)4多萬公頃，使昔日的2.67萬公頃罌粟花海已變成稻田、玉米地和橡膠園。

2．替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具雛形

2005～2008年，云南省共有198戶替代企業(yè)，累計投資13.34億元人民幣，開展替代項目231個，累計新增替代種植面積達(dá)14.61萬公頃。其中，緬甸北部7.87萬公頃、老撾北部6.74萬公頃。替代項目遍及老撾北部七省、緬甸北部撣邦和克欽邦，主要種植品種有橡膠、甘蔗、水稻、玉米、木薯和熱帶水果等41個品種。2009年，云南境外農(nóng)業(yè)新增企業(yè)數(shù)16家，協(xié)議投資0.6億美元。目前云南省在緬甸、老撾北部開展境外罌粟替代種植面積已達(dá)20.67余萬公頃，初步形成了以種植農(nóng)經(jīng)作物為主的替代種植產(chǎn)業(yè)體系。

3．促進(jìn)了替代種植區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展

一是在緬老北部建設(shè)了一批基礎(chǔ)設(shè)施。據(jù)不完全統(tǒng)計，2006 年以來，替代種植企業(yè)在緬甸、老撾北部修建簡易公路逾 3 000 公里、架設(shè)橋梁18座、修建水渠逾500公里、修建水池30多座、新建變電站6個、新建學(xué)校18所、新建衛(wèi)生院和衛(wèi)生室13所，[4]并從國內(nèi)引入醫(yī)療設(shè)備和藥物，為提高當(dāng)?shù)厝罕娊】邓刭|(zhì)發(fā)揮了積極作用。二是增加了當(dāng)?shù)卣呢斦杖搿?007年，緬甸撣邦第一特區(qū)果敢縣財政收入為1.97億元人民幣，同比增長近10%；老撾豐沙里省財政收入為 1 209.68 萬元人民幣，同比增長28%。老撾波喬省人均收入為425美元，同比增長37%。[5]三是替代種植項目區(qū)農(nóng)民得到了實惠。據(jù)調(diào)查，緬北地區(qū)替代項下的煙農(nóng)受益人群已超過13萬人，人均年收入已從過去的200元左右增加到500元左右。

4．補(bǔ)充了我國部分農(nóng)產(chǎn)品的供給

在境外開展罌粟替代種植，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)充了我國國內(nèi)部分農(nóng)產(chǎn)品的供給，帶動了我國邊境地區(qū)特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，在西雙版納州與緬甸第四特區(qū)的替代種植合作中，過去第四特區(qū)每年需要向緬甸政府管轄區(qū)以及通過邊貿(mào)向我國購買40多萬千克糧食，開展“替代種植”后，現(xiàn)在不僅實現(xiàn)了糧食自給，而且還向其鄰近的佤邦和我國沿邊地區(qū)售糧125萬千克。[6]又如，德宏州境外罌粟替代種植2009年返銷國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品16.96萬噸，返銷金額 3 275 萬美元。

5．促進(jìn)了雙邊貿(mào)易的發(fā)展

隨著替代種植的推進(jìn)和實施，中緬、中老經(jīng)貿(mào)合作也得到了不斷發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，我國與緬甸、老撾的貿(mào)易額分別由 2005年的12.09億美元和1.29億美元增加到2009年的29.07億美元和7.44億美元。邊貿(mào)已經(jīng)成為云南省對外貿(mào)易不可缺失的貿(mào)易方式。

三、制約云南境外替代種植的主要因素

從保障糧食安全的角度看，目前云南發(fā)展替代種植、替代產(chǎn)業(yè)仍存在一些制約因素。

(一)境外糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物之間的替代種植矛盾日益顯現(xiàn)

20世紀(jì)90年代初，被最先引進(jìn)到“替代種植”模式中的水稻、玉米等糧食作物，目前在替代種植中的比例呈不斷下降態(tài)勢。例如，較早開始境外替代種植的普洱市，2009年在境外開展種植橡膠2.25萬公頃、茶葉0.27萬公頃、甘蔗0.44萬公頃等20多種經(jīng)濟(jì)作物，而糧食作物種植面積僅為0.41萬公頃，2010年預(yù)計將進(jìn)一步降至0.35萬公頃。究其原因，一是糧食作物效益比較低。糧食作物因產(chǎn)量不高、單價過低、勞動力和成本投入較高，畝產(chǎn)值不足千元的糧食作物顯然沒有畝產(chǎn)值達(dá) 2 000 元的橡膠更具吸引力。二是糧食返銷受入關(guān)時間和入關(guān)數(shù)量影響嚴(yán)重。由于我國在入關(guān)時間和糧食收獲時間跨度較大，而境外需求和境外存儲能力又相對不足，同時我國的進(jìn)口糧食指標(biāo)偏低，這些因素導(dǎo)致了境外產(chǎn)糧的積極性減弱。如2007年僅對孟連六家企業(yè)下達(dá)了替代種植返銷國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口計劃，其中大米50噸，玉米250噸。這與孟連替代企業(yè)實需返銷的糧食600噸相距甚遠(yuǎn)。此外，境外替代種植的政策和市場支持不夠，替代種植項目的進(jìn)口產(chǎn)品管理復(fù)雜，糧食企業(yè)規(guī)模小、優(yōu)惠少、融資困難，產(chǎn)品返銷結(jié)算渠道不暢等也是其影響因素。

(二)境外替代種植農(nóng)作物布局不平衡

一是受國際毒品價格飆升、中緬林礦摩擦、緬甸克欽邦地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)困難和管理不力等政治經(jīng)濟(jì)因素的影響，緬甸北部罌粟種植向不便管理的緬甸中央政府與地方政府交界偏遠(yuǎn)山區(qū)縱深轉(zhuǎn)移，造成2007～2008年度該區(qū)罌粟種植出現(xiàn)局部反彈。據(jù)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)顯示，“金三角”地區(qū)罌粟栽種面積已由2007年的1.86萬公頃反彈至2008年的2.26萬公頃。二是替代項目區(qū)域發(fā)展不平衡，呈現(xiàn)出“南高北低”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。據(jù)統(tǒng)計，有84%的替代企業(yè)和87%的替代投資投向了政治風(fēng)險相對較小，交通基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)種植條件較好，經(jīng)營成本較低的老撾北部和緬甸北部低緯度地區(qū)，而與云南省德宏、保山和怒江等三個貧困州(市)接壤的緬甸克欽幫第一、第二特區(qū)，由于緯度高，海拔高，氣候冷涼，種植條件較差，從事替代項目的企業(yè)較少[4]。

(三)替代種植區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施滯后

眾所周知，自然條件以及農(nóng)田水利、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施狀況是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。盡管老撾北部、緬甸北部替代種植區(qū)的自然條件與我國西南邊境地區(qū)基本相同，但其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通及通訊十分落后，替代種植必需的種苗、化肥、薄膜等物資從中國運(yùn)到緬甸、老撾境內(nèi)后，輾轉(zhuǎn)配送時多數(shù)地區(qū)的道路狀況惡劣，山高谷深，公路崎嶇不平，通行困難，只能靠人背馬馱，人員往來只能步行，信息亦只能靠人往返傳遞，致使工作效率難以提高，費(fèi)用開支非常大，加之種植區(qū)煙農(nóng)不懂農(nóng)作物種植技術(shù)并在短期難于接收先進(jìn)的耕作技術(shù)和方式，致使佤邦的水稻產(chǎn)量偏低，甚至滿足不了口糧，延緩了替代種植的進(jìn)程。[7]

(四)境外替代種植體系不健全

突出表現(xiàn)在：一是替代產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后之間脫節(jié)，銜接不緊密，產(chǎn)業(yè)鏈短。產(chǎn)前農(nóng)作物生產(chǎn)要素脫節(jié)；產(chǎn)中因無加工貿(mào)易龍頭企業(yè)，替代種植的農(nóng)產(chǎn)品只能返銷回國內(nèi)加工；產(chǎn)后市場體系也不完善，國際市場糧價的波動對種植區(qū)煙農(nóng)收入影響較大。二是在目前中緬、中老陸路對開口岸較少的情況下，由于替代種植屬于勞動密集型的農(nóng)業(yè)投資項目，人員、物資、產(chǎn)品返銷和車輛出入境比較頻繁，但目前口岸的各種出入境手續(xù)比較復(fù)雜，加之查驗設(shè)備簡陋，手工查驗，持護(hù)照人員只能從同一口岸進(jìn)出，導(dǎo)致通關(guān)速度慢，成本高。三是我國對境外替代種植區(qū)進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一、專門的政策規(guī)定，如尿素、復(fù)合肥、農(nóng)藥、橡膠加工所需的化學(xué)原料等出口較難，這在一定程度上增加了項目實施的難度。

此外，境外糧食替代種植的周期長、收效慢、附加值低、風(fēng)險高，資金、貸款、信用保險等各項優(yōu)惠政策尚未完全落實，也影響了替代種植企業(yè)的積極性。

四、境外替代種植保障云南省糧食安全的思路和建議

從目前云南的糧食供求狀況來看，把境外替代種植區(qū)建設(shè)成為云南提供糧食供給、儲備、加工的基地，對彌補(bǔ)云南糧食缺口，提高云南糧食供給能力具有重要的戰(zhàn)略意義。

(一)優(yōu)化替代種植布局，提高種植技術(shù)水平

首先，“金三角”地區(qū)生態(tài)條件優(yōu)越，適宜開展多種農(nóng)作物種植。今后應(yīng)在佤邦、克欽邦等已種植檸檬、咖啡、橡膠等熱帶作物的基礎(chǔ)上，繼續(xù)豐富當(dāng)?shù)刈魑锲贩N，把替代種植與改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)有機(jī)地結(jié)合起來，根據(jù)各地區(qū)水土條件種植新的品種，利用當(dāng)?shù)刎S富的植被條件，發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)，豐富菜籃子品種。其次，提高農(nóng)作物種植技術(shù)水平。針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植技術(shù)落后的狀況，可采取建立咨詢機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)、提供技術(shù)資料等服務(wù)形式，開展技術(shù)指導(dǎo)，提高其農(nóng)技水平。

(二)加強(qiáng)糧食返銷體系建設(shè)，彌補(bǔ)糧食供需缺口

自開展“境外替代種植”以來，云南糧食替代產(chǎn)品就展現(xiàn)出了勃勃生機(jī)。比如僅在1996～1997年間，與勐海合作的緬甸第四特區(qū)不但實現(xiàn)了罌粟種植大面積減少和糧食完全自給，而且還有部分余糧535萬千克返銷勐?？h，極大地填補(bǔ)了勐?？h的糧食缺口。截至2009年，勐海在第四特區(qū)開展的“境外替代種植”中，糧食產(chǎn)量大幅度提高，返銷糧食已經(jīng)突破了 1 000 萬千克。目前，隨著云南糧食消費(fèi)以谷物和玉米為主的飼用糧食和工業(yè)用糧的逐漸增加，“替代種植”中的糧食返銷在很大程度上可緩解云南省糧食總量缺口和結(jié)構(gòu)失衡的困境，并且考慮到云南省糧食缺口高位維持的狀況，如果云南省繼續(xù)拓寬“替代種植”途徑，加大“替代種植”政策支持力度，暢通農(nóng)產(chǎn)品返銷結(jié)算渠道，那么由“替代種植”帶來的“境外產(chǎn)糧”將成為云南省緩解糧食缺口的一條重要途徑。

(三)發(fā)展境外糧食存儲加工基地，拓展替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣度和深度

一是可以考慮在境外和邊境口岸建設(shè)糧食儲存基地，以動態(tài)調(diào)節(jié)云南糧食缺口。二是發(fā)展境外農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，吸納消化返銷農(nóng)副產(chǎn)品。針對近年替代種植區(qū)糧食產(chǎn)量劇增，以及原罌粟產(chǎn)區(qū)缺乏糧食烘干處理倉庫及替代進(jìn)、出口配額少，市場波動大、大量糧食滯留國外發(fā)霉變質(zhì)的實際，云南省可考慮在進(jìn)一步完善現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)市場和企業(yè)的介入，利用替代種植國家相對低廉的勞動力發(fā)展糧食加工產(chǎn)業(yè)，這將成為云南確保糧食安全的重要途徑。目前，云南省境外替代企業(yè)在糧食加工方面的主要方式有“企業(yè)﹢農(nóng)戶”和“企業(yè)﹢基地﹢農(nóng)戶”。通過糧食加工后的工業(yè)用糧和飼料用糧對云南糧食安全的穩(wěn)定將會在一個更高層次上起到促進(jìn)作用。

(四)政府帶動，充分發(fā)揮園區(qū)項目的示范效應(yīng)

從實踐來看，建設(shè)農(nóng)業(yè)科技示范園，讓水稻、玉米、花卉、蔬菜等多項云南農(nóng)業(yè)科技成果走出國門，已顯現(xiàn)出其增產(chǎn)增效的示范帶動效應(yīng)。如云南省與柬埔寨暹粒省合作建立的第一個“云南―暹粒友好農(nóng)業(yè)科技示范園”已取得顯著增產(chǎn)成效。3個產(chǎn)量較高的云南雜交稻品種“云光14號”、“云光16號”、“兩優(yōu)2186”配合水稻精確定量栽培技術(shù)在示范園里試驗種植，產(chǎn)量比當(dāng)?shù)爻Ｒ?guī)種植的水稻品種分別增產(chǎn)70.4%、59.1%和45.2%。水稻最高單產(chǎn)較柬埔寨常規(guī)種植可提高70%。云南鮮食雜交玉米品種“甜糯888”最高單產(chǎn)比當(dāng)?shù)爻Ｒ?guī)種植提高了60%。今后，云南應(yīng)在完善“政府支持+企業(yè)帶動+農(nóng)戶參與”模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對替代示范企業(yè)在政策、資金上的支持力度，促進(jìn)替代種植向替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。[8]

(五)完善替代種植服務(wù)體系，加強(qiáng)口岸軟硬件建設(shè)

一是中國政府與緬甸、老撾政府應(yīng)健全在替代種植模式上的持久合作機(jī)制，在互相尊重主權(quán)的前提下，引導(dǎo)緬甸、老撾地方政府規(guī)范行政行為，健全行政管理機(jī)制，消除人治現(xiàn)象。二是我邊境口岸需為開展替代種植的企業(yè)和項目簡化審批程序、提供優(yōu)惠政策，為其提供快捷高效的服務(wù)。三是要在增設(shè)口岸的同時，加快現(xiàn)有口岸軟硬件建設(shè)，引進(jìn)先進(jìn)的通關(guān)檢驗、檢疫等監(jiān)控設(shè)備體系，同時增加口岸交通設(shè)施投入，完善口岸現(xiàn)行管理制度，為境外替代種植形成的大量人流、物流、交通流、信息流提供便利服務(wù)。[9]

[參考文獻(xiàn)]

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