又到換屆時:如何打破“跑官鐵律”

　　換屆選舉之敏感，根源于政治利益分配之敏感。領(lǐng)導(dǎo)分工調(diào)整與干部選拔任用工作在很大程度上決定了稀缺政治資源的分配，而政治資源又可以衍生成為其它社會資源。
　　
　　2011年開始，全國各級黨委（黨組）、人大、政府和政協(xié)將自下而上逐級進行換屆工作。不容忽視的是，集中開展換屆選舉期間往往也是跑官要官、買官賣官等用人腐敗易發(fā)高發(fā)時期。
　　反腐敗研究專家普遍認為，近年來買官賣官的現(xiàn)象并沒有得到很好的遏制，反而顯出蔓延之勢，特別是臨近換屆之年，用人反腐敗工作又將面臨“跑官鐵律”的挑戰(zhàn)。
　　
　　換屆選舉成為敏感時期
　　黨和政府機構(gòu)換屆選舉期間，領(lǐng)導(dǎo)者的任免去留以及組織對自身的任用安排將會在很大程度上影響領(lǐng)導(dǎo)干部的正常心態(tài)，在整體上看，換屆選舉期間往往成為官場上的敏感時期。
　　第一層敏感是晉升機會的敏感性。換屆選舉被一些官員視為改變個人政治命運的契機。由于職位晉升資源稀缺，官員之間的政治競爭將在換屆期間集中展開。在5年一屆的政治周期模式下，換屆選舉就是官員謀求政治前途上個人進步的重要機會，一旦錯過則可能要再等一個5年任期。在“干部年輕化”的政策趨勢下，多一個5年必將意味著更高的政治風(fēng)險。所以，換屆選舉對干部而言變得異常敏感。
　　第二層敏感是干部選拔任用機制的敏感性?，F(xiàn)有的干部選拔任用機制采取民主測評與集中表決相結(jié)合的辦法，在民主測評合格的條件下，干部選拔任用的最終決定權(quán)集中于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者。即便是上會討論，主要領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度和意見對于最后的任免決定往往發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。從個體理性角度出發(fā)，關(guān)心自身政治前途的官員首先要努力窺探主要領(lǐng)導(dǎo)的想法，并采取各種辦法改變領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度傾向，使之向著有利于自己晉升的方向轉(zhuǎn)化。其次，還要盡力爭取民主測評中的大多數(shù)支持。顯然，官員晉升的資格很大程度上還是取決于人，特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者，這樣，官員會在換屆選舉期間集中各種資源在制度規(guī)則以外“爭取進步”。
　　第三層敏感是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系格局變化的敏感性。在換屆選舉期間，領(lǐng)導(dǎo)班子重組可能會改變原有的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，引起部分官員的心態(tài)隨之波動。在領(lǐng)導(dǎo)班子變化格局不明朗的時候部分官員會采取觀望態(tài)度，在執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)決策過程中有所保留，一些長期決策項目的正常推進也會受到換屆選舉的影響。
　　換屆選舉的敏感性是與固定任期的工作常態(tài)相對而言的。在確定任期內(nèi)，領(lǐng)導(dǎo)集體及整個干部隊伍可以彼此磨合，在推動制度運行過程中逐漸建立信任與默契關(guān)系。此時，官員可以獲得相對穩(wěn)定的資源網(wǎng)絡(luò)與施政平臺，將更多精力投放于創(chuàng)造公共管理績效當(dāng)中。換屆選舉帶來的領(lǐng)導(dǎo)班子重組以及干部調(diào)整則意味著原有穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)將被拆散，領(lǐng)導(dǎo)干部或?qū)⒚媾R新的工作崗位與工作環(huán)境，其政治利益將在換屆過程中被重新分配。簡言之，換屆選舉之敏感，根源于政治利益分配之敏感。
　　領(lǐng)導(dǎo)分工調(diào)整與干部選拔任用工作在很大程度上決定了稀缺政治資源的分配，而政治資源又可以衍生成為其它社會資源。所以，換屆選舉工作的腐敗往往衍生出其它各種形式的腐敗，從這個意義上講，用人腐敗是一切腐敗的根源。如果要防止利益分配過程中出現(xiàn)任何形式的不公平，就必須建立一套科學(xué)完善的制度規(guī)則并確保其在實踐中得到充分的尊重和運行。
　　
　　短期治腐：政策成本越來越高
　　由于換屆選舉的敏感性，每次換屆之年既是用人腐敗的高發(fā)期，也是檢驗各級紀(jì)檢機關(guān)和組織部門在用人領(lǐng)域反腐倡廉工作實效的關(guān)鍵時期。
　　2010年下半年開始，黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門密集出臺懲治用人腐敗的政策文件。8月17日，中央紀(jì)委、中組部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)厲整治干部選拔任用工作中行賄受賄行為的通知》，對干部選拔任用中的“行賄行為”和“受賄行為”做出了明確規(guī)定，對集中整治工作進行了部署；8月23日，中央紀(jì)委、中央組織部聯(lián)合下發(fā)了《堅決剎住用人上的不正之風(fēng)——關(guān)于12起違規(guī)違紀(jì)用人典型案件的通報》，概括了近兩年來全國打擊用人腐敗工作的基本情況，并通報了12起影響惡劣的典型案件；12月2日，中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)肅換屆紀(jì)律保證換屆風(fēng)清氣正的通知》，針對干部選拔任用和換屆選舉工作中可能出現(xiàn)的問題，明確提出了“5個嚴(yán)禁、17個不準(zhǔn)和5個一律”。
　　與此類似的，各級地方黨委和政府也出臺了一系列針對性措施：2011年2月，浙江省出臺“十大禁令”，嚴(yán)肅村級組織換屆選舉紀(jì)律；江西、四川等地也在年初出臺了針對性的換屆選舉紀(jì)律。
　　針對換屆選舉反腐倡廉的階段性工作目標(biāo)，紀(jì)檢機關(guān)和組織部門推出的系列政策工具可以集中力量有效監(jiān)控、打擊用人腐敗，在短期內(nèi)快速遏制用人不正之風(fēng)。但是換屆選舉工作周而復(fù)始，每次都以短期政策工具保障換屆工作不僅政策成本越來越高，而且無法從根本上解決用人腐敗問題。強化監(jiān)督與懲處的治理手段往往偏重于事后控制，因此要徹底消除用人腐敗還需要從根本上改革干部選拔任用機制，針對換屆選舉中的選人用人問題建立一套長期反腐敗策略。
　　
　　制度選人：治理用人腐敗長期策略
　　換屆選舉過程中干部晉升必然是競爭性的。如果缺少公平、公開、公正的制度機制作為競爭平臺，那么謀求政治利益的官員勢必展開地下競爭，在強烈需求的作用下，各種用人腐敗屢禁不止也就有合理的解釋了。如果說腐敗的根本是利益沖突，那么根治腐敗的系統(tǒng)性策略必然應(yīng)該是從利益分配機制入手。具體到用人腐敗，即是改革干部選拔任用機制。
　　現(xiàn)有干部選拔任用機制中無論是民主推薦、民主測評，還是上級領(lǐng)導(dǎo)討論決定，各個環(huán)節(jié)都是以人的主觀評價為基礎(chǔ)的。傳統(tǒng)選人用人體制下，一旦少數(shù)決策者對干部選拔任用的權(quán)力形成了事實上的壟斷，個人依附、用人腐敗、逆向選擇等“人治”治理模式的種種弊端勢必接踵而至。歷史上大量的經(jīng)驗已經(jīng)證明，將公共利益維系于個人品德是何其危險，也正是出于這樣的憂慮，現(xiàn)代政治文明整體上表現(xiàn)出從“人治”向“法治”過渡的歷史趨勢。具體到換屆選舉期間的選人用人問題，則應(yīng)該是從“以人選人”向“制度選人”過渡。
　　制度選人的基本思路是將原本集中的選人用人權(quán)力分散到制度和群眾手中，先以民主評議、組織考查結(jié)果篩選候選人，再以制度客觀標(biāo)準(zhǔn)衡量官員的績效水平，作為選拔其擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基本依據(jù)，并且在制度框架下展開公開競爭，最終確定干部晉升人選。具體操作過程中，包括建制與執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)。
　　建制環(huán)節(jié)主要是根據(jù)黨的干部政策，構(gòu)建科學(xué)有效的制度體系，確立客觀公正的資格標(biāo)準(zhǔn)以及公平公開的競爭規(guī)則。來自河北省交通廳的一項改革實踐證明，制度設(shè)計首先要把領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)成“假想敵”，管得住領(lǐng)導(dǎo)的制度才有可能真正發(fā)揮預(yù)期作用。
　　執(zhí)行環(huán)節(jié)是推動制度運行過程，根據(jù)既有制度標(biāo)準(zhǔn)衡量候選人的客觀條件，依照制度推動“民主推薦、資格審查”等過程。領(lǐng)導(dǎo)者的個人好惡標(biāo)準(zhǔn)與意見傾向不再作為最終標(biāo)準(zhǔn)，而是由制度標(biāo)準(zhǔn)和民主評議結(jié)果篩選合適的候選人。制度執(zhí)行中的一個矛盾是需要通過人的主觀選擇克服制度僵化的趨勢，同時又要防止制度在運行過程中很可能被虛置或被架空的可能。已有實踐的最好辦法是讓制度運行與權(quán)力行使過程完全公開。如果是暗箱操作，制度設(shè)計者或執(zhí)行者總能找到制度漏洞，為自己創(chuàng)造擺脫制度約束的機會。
　　由于傳統(tǒng)權(quán)力思維的慣性作用，把選人用人的權(quán)力從領(lǐng)導(dǎo)者手中轉(zhuǎn)移到制度標(biāo)準(zhǔn)上還需要面臨諸多困難。但是改革的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。對于從根本上解決換屆選舉中的腐敗問題，我們有理由抱以樂觀的期待。
　　（作者分別系清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后、清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心主任）